最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定
摘要1：最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定（法释〔2009〕20号）
最高人民法院《关于审理行政许可案件若干问题的规定》已于2009年11月9日由最高人民法院审判委员会第1476次会议通过，现予公布，自2010年1月4日起施行。
摘要2：
【笔记】内部行政行为是否可复议？内部行政行为是否可诉？
摘要1：问题：内部行政行为是否可诉（可复议）？
解读：（１）根据《行政复议法》第１０条第４款规定“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。”《行政复议法实施条例》第１３条规定“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”内部行政行为可以申请复议，且以批准机关为被申请人；（２）根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第１９条规定“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”内部行政行为不可诉，以对外生效文书上署名机关为被告。
摘要2：【解析１】依法经批准的行政行为，（１）批准机关为行政复议被申请人（内部行政行为可复议性）；（２）对外发生法律效力的文书上署名的机关为行政诉讼被告（内部行政行为不可诉）。
【解析２】根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第４条规定，行政许可诉讼案可以将署名机关和批准机关列为共同被告。
【法条链接】《最高人民法院关于经上级行政机关批准作出的行政行为经复议维持的案件如何确定被告问题的电话答复》（［２０１５］行他字第２４号。２０１５年１２月２０日）：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定：＂经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”。《中华人民共和国关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条【备注：对应《行政诉讼法解释》第１９条】规定，当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定：“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”鉴于目前《中华人民共和国行政复议法》即将修改，对于个案的处理，你们可与海南省政府法制机关协商一致，在当地予以统一。
【注解】教师认为未依法补发超额退休金侵犯其合法权益不属行政诉讼受案范围。——参考案例：最高人民法院行政裁定书(2019)最高法行申9254号
最高人民法院行政裁定书(2015)行提字第30号
摘要1：【案号】最高人民法院行政裁定书(2015)行提字第30号
【裁判摘要】《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第四条规定：“当事人不服行政许可决定提起诉讼的，以作出行政许可决定的机关为被告；行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告；行政许可依法须经下级行政机关或者管理公共事务的组织初步审查并上报，当事人对不予初步审查或者不予上报不服提起诉讼的，以下级行政机关或者管理公共事务的组织为被告”。陈某某等人一审时虽未明确对茂名市人民政府的批准行为提起诉讼，但其已在上诉理由中依据上述法律规定提出将批准（2012）195号地块规划条件的茂名市人民政府列为共同被告，应视为陈某某等人对批准行为不服一并提起了诉讼，故应以茂名市人民政府为共同被告。
摘要2：【解读】行政许可诉讼案可以将署名机关和批准机关列为共同被告。
【笔记】能否将规划审批行政机关列为共同被告提起行政诉讼？
摘要1：解读：根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第４条之规定，可以将规划作出行政机关和规划审批行政准机关列为共同被告提起行政诉讼。
摘要2：【解读】
（１）２０１８年２月重新制定颁发的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第１９条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”即内部批准行为不可诉，属于一般规定。
（２）２００９年颁布的《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第４条规定属于行政许可的特别规定（时任最高人民法院行政庭庭长赵大光在《法律适用》杂志２０１０年第４期《最高人民法院〈关于审理行政许可案件若干问题的规定〉之解读》一文中认为“在上级机关不批准或者下级机关不予初审、不予上报的情况下，利害关系人仅起诉决定机关难获有效救济。实践中，法院在这一问题上的做法不一。我们经讨论认为，如果上级机关的批准行为和下级机关的初审是法律规定的一个必经程序，则上级机关的批准和不批准或者下级机关的初审不作为，就产生外化的法律效果，此时应当承认利害关系人的诉权。”）
（３）根据《立法法》第９２条规定“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定”，行政许可优先适用行政许可法司法解释的特别规定。
【笔记】当事人对于行政机关变更或者撤销行政许可的行政补偿能否直接提起行政诉讼？
摘要1：解读：根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第１４条之规定——（１）当事人对于行政机关变更或者撤销行政许可的行政补偿应当先向行政机关提出申请；（２）行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，才可以依法提起行政诉讼。
【解析１】变更或者撤回行政许可的补偿标准——（１）一般在实际损失范围内确定补偿数额；（２）特许权补偿一般按照实际投入的损失确定补偿数额。
【解析２】行政补偿案件可适用调解。
摘要2：【法条链接】《最高人民法院关于行政相对人在已取得建设用地规划许可、国有土地使用权情形下，因规划调整，未能取得建设工程规划许可，是否属于行政补偿事由的法律适用问题请示的答复》（［２０１５］行他字第３３号，２０１６年４月２９日）：根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第一款“在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿”的规定，行政相对人在取得选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证等其中一个行政许可后，因依法修改城乡规划而造成合法权益损失的，均应当依法获得补偿。
江西省高级人民法院行政判决书（2022）赣行终5号
摘要1：【裁判摘要1】关于玉山县人民政府是否为本案适格被告问题。……据此，若因玉山县人民政府设立怀玉山风景区给上诉人怀玉山萤石矿合法权益造成损失，其应承担补偿职责，玉山县人民政府是本案适格被告。
【裁判摘要2】采矿权延续不予准许是否属于撤回之前作出的生效采矿权许可？——关于行政机关因公共利益需要作出不予批准采矿权延续决定的性质认定问题。我国对矿产资源的开采利用实行许可证制度，并实行采矿权有偿取得的矿产资源产权制度。采矿权人开采矿产资源权利的取得，以有权机关颁发采矿许可证为标志，采矿许可证规定的期限届满，仅表明采矿权人在未经延续前不得继续开采相应矿产资源，采矿权人其他依法可以独立行使的权利仍然有效。怀玉山萤石矿原采矿许可证到期后，许可机关在批准延续时，则应当受前续行政许可的约束，如果法律、法规没有修改，或者客观情况没有变化，被许可人又没有违法的情形，行政机关应当予以延续。而对于因情事变更等影响而决定不予延续许可的，也应当兼顾行政相对人的信赖利益保障问题。根据《中华人民共和国行政许可法》第五十条“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”之规定，行政机关应当在许可有效期届满之前对延续申请进行审查，并作出是否准许延续的决定。本案中，行政机关不予批准怀玉山萤石矿采矿权延续的理由是上诉人在怀玉山风景旅游区范围内，且该风景区为国家4A级旅游景区，其风景区范围内不得开采矿产资源，故依照《中华人民共和国行政许可法》第三十八条规定，决定不予批准采矿权延续。上述情形属于基于公共利益需要，不宜作出延续行政许可决定的情形，因公共利益需要而不予延续的，应当视为提前收回行政许可。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”之规定，
摘要2：（续）对于因公共利益需要，行政机关可以撤回已经生效的行政许可，但若由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当根据具体情况给予适当补偿。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”及《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条“行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。”之规定，上诉人玉山县怀玉山萤石矿于2020年9月3日提出履行补偿职责的申请，被上诉人玉山县人民政府收到申请后未在法定期限内予以答复，故上诉人怀玉山萤石矿向一审法院提起履行职责之诉，符合上述法律规定。
【笔记】行政许可是否具有可诉性？
摘要1：解读１：根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第１条规定，行政许可决定或者变更、延续、撤回、注销、撤销行政许可等事项作出的有关行政行为及相应不作为具有行政可诉性。
解读２：根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第２条规定，行政机关未公开行政许可决定或者未提供行政许可监督检查记录具有行政可诉性。
【解析】《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第３条规定“公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。——（１）行政许可通知行为不具有可诉性；（２）但通知行为导致许可程序终止具有可诉性。
摘要2：【注解１】行政许可可诉性均以“侵犯其合法权益”为受理条件。
【注解２】根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第６条规定，行政许可办理期限届满之后方可起诉不予答复许可申请。
最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申3812号
摘要1：【裁判摘要１】行政机关颁发许可证应当依照法定程序履行审慎合理的审查义务——《中华人民共和国行政许可法》第二十九条规定“公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。……申请人可以委托代理人提出行政许可申请。……”第三十一条规定“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。……”第三十四条规定“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”根据前述规定，在行政许可中，尽管申请人应对申请材料实质内容的真实性负责，但行政机关亦负有对申请人提供的申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查的义务；根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，还应对申请材料的实质内容进行相应的核查。具体到本案，根据《中华人民共和国森林法》第三十二条第一款规定，采伐林木必须申请采伐许可证；根据《中华人民共和国森林法实施条例》第三十条第一款规定，申请林木采伐许可证，除应当提交申请采伐林木的所有权证书或者使用权证书外，还应当按照下列规定提交其他有关证明文件：……（三）个人还应当提交包括采伐林木的地点、面积、树种、株数、蓄积量、更新时间等内容的文件。本案中，根据原审查明的事实，办理涉诉林木采伐许可的相关申请材料系由范正林向勐海县林业局提交，李××、小×、干×等8人作为申请人并未到场。此种情况下，勐海县林业局有义务对范正林是否有李××、小×、干×等8人的授权委托进行相应审查，但勐海县林业局提交的证据中并无李××、小×、干×等8人的身份证明及授权委托。行政许可系依申请作出的行政行为，前述材料的欠缺致使申请人办理林木采伐许可的意思表示存疑，行政机关启动颁证行为亦缺乏事实依据。另，涉诉林木采伐许可申请人为李××、小×、干×等8人，根据前述规定，申请材料中应具有前述8人的林木所有权或使用权证明材料，但勐海县林业局提供的证据材料中仅有李××、小×、干×3人的土地承包经营权证，而无其余5人的林木所有权或使用权证明材料，亦即林木所有权或使用权证明材料亦不齐全。
摘要2：（续）综上，尽管本案中存在范正林提供虚假材料申请办理林木采伐许可的情形，但勐海县林业局在申请人本人未到场，又无申请人本人身份证明及授权委托且林木所有权或使用权证明材料不齐全的情况下，颁发涉诉林木采伐许可，事实不清，证据不足，未依照法定程序尽到审慎合理的审查义务，颁证行为违法。
【裁判摘要２】本案第二个争议焦点的实质为勐海县林业局是否应承担赔偿责任以及应如何承担赔偿责任。《中华人民共和国行政许可法》第七十六条规定“行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。”《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十三条第一款规定“被告在实施行政许可过程中，与他人恶意串通共同违法侵犯原告合法权益的，应当承担连带赔偿责任；被告与他人违法侵犯原告合法权益的，应当根据其违法行为在损害发生过程和结果中所起作用等因素，确定被告的行政赔偿责任；被告已经依照法定程序履行审慎合理的审查职责，因他人行为导致行政许可决定违法的，不承担赔偿责任。”前述规定明确了行政许可中行政行为违法与他人民事侵权交叉混合致使当事人合法权益受损时，行政机关赔偿责任的承担及分摊的基本原则。即：行政机关与申请人、其他人或组织恶意串通、共同违法、共同侵权情形下的连带赔偿责任；行政机关与申请人、其他人或组织分别违法、混合过错下的按份责任以及行政机关尽到审慎合理审查义务情形下不承担赔偿责任。具体到本案，勐海县林业局在办理涉诉林木采伐许可中未尽到合理审慎审查义务，存在过错，其违法颁证行为与范正林提供虚假材料申办林木采伐许可及其私自砍伐林木的民事侵权行为共同致使李×财产损失，勐海县林业局应根据其违法行为在损害过程和结果中所起作用承担相应的赔偿责任。