最高人民法院副院长李国光在公布最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》新闻发布会上的讲话

（2002年8月1日）

各位记者：

　　最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》（以下简称《若干规定》，已于2002年7月18日由最高人民法院审判委员会第1232次会议通过，将于2002年9月1日正式施行。这一规定是最高人民法院继1991年首次对适用《中华人民共和国企业破产法（试行）》（以下简称《企业破产法》）司法解释后，对适用该法及《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）中相关规定所进行的第二次全面系统的解释，它进一步规范了人民法院对企业破产案件的审理，对我国破产法律制度的完善与发展意义深远。现在，我就这部司法解释的起草背景、过程、主要特点、内容和意义作一简要介绍和说明。

　　我国《企业破产法》颁布试行于1986年，距今已有16年。《企业破产法》颁布后的一段时期内，由于经济体制改革刚从农村向城市拓展，以及人们的思想观念还存在不少旧框框，因此，人民法院受理企业破产案件数量很少。据统计，1989年至1991年3年仅受理247件，1992年受理428件。1992年党的十四大确立了我国建立社会主义市场经济体制的总目标后，各地按照市场经济规律，引进竞争机制，对企业实行优胜劣汰，实现资源的优化配置，逐步将破产列为资不抵债、丧失市场竞争力的企业退出市场的主要途径，这使得人民法院受理企业破产案件开始增多。

　　随着改革的深入，国家实施积极的“优化资本结构”政策，进行产业结构战略调整过程中，一批不符合社会主义市场经济规律要求和资源枯竭的企业陆续向人民法院申请破产。为适应产业结构调整，深化国有企业现代企业制度改造，保障企业破产工作中国有商业银行债权安全和社会稳定，1994年国务院出台了有关国有企业破产的特殊政策，解决了国有企业破产方面存在的职工安置及银行债权方面的问题。为深化产业结构战略性调整，全面建立我国现代企业制度，党的十五大明确提出“鼓励兼并，规范破产，减员增效，实施再就业工程”的重要方针。随后，国务院又制定了一整套配套政策，所有这些，都为促进我国企业破产制度的正确实施起到了巨大的推进作用。

　　为适应人民法院审理破产案件的需要，最高人民法院曾于1991年对适用《企业破产法》进行了司法解释，这个解释与《企业破产法》为人民法院在当时缺乏审理经验情况下，处理企业破产案件提供了重要的法律依据。此后，随着《民事诉讼法》的颁布和国务院计划调整破产政策的实施，实践中出现了全民所有制企业破产和法人破产还债、国家计划调整破产和按照法律规定破产两套破产程序，法律适用难度加大，《企业破产法》和1991年的司法解释已经不能完全满足人民法院审判工作的需要，一些地方高级、中级人民法院按照本地区实际情况，制定了规范性意见，以指导破产案件的审理。最高人民法院在进行大量的调查研究的基础上，按照法律和政策规定，制定下发了以规范企业破产并防止借破产之机逃废债务为主要内容的司法解释性通知和意见，并召开全国法院审理企业破产案件座谈会和全国民商事审判工作会议，统一认识，狠抓贯彻落实；与此同时，抓紧收集研究地方人民法院的相关规范性文件和总结审判工作经验，于2000年底开始着手起草《若干规定＞。在起草过程中征求了各高级人民法院意见、召开了由国家经贸委、全国人大财经委、法工委、国务院法制办、人民银行、商业银行，重庆、南京、广州、深圳、武汉等13家中级人民法院，以及破产法专家参加的研讨会，对《若干规定＞草案进行了充分论证。通过充分调研、广泛论证，在征求立法机关和相关国家机关意见的基础上，经过多次修改，经最高人民法院审判委员会讨论通过，形成了现在这部司法解释。

　　（一）侧重对破产程序解释

　　破产法主要是程序法，人民法院处理破产案件急需的是程序规范。虽然程序性的司法解释基本上不涉及当事人的实体权利义务，就解释的技术性而言比实体法解释难度要小一些，但是由于正确适用破产程序对保障债权人的合法权益关系极大，更由于我国现行破产法对破产程序规定得较原则，或缺少具体要求，或缺乏必经的程序规定，需要从现行法律基本原则的要求出发，善于吸收国际破产立法和司法方面的成功有益做法，结合各地法院的审判实践经验（比如设立破产监管和破产善后管理制度），进行认真细致地工作，因此起草工作难度仍然不亚于适用实体法的解释，何况这部司法解释还有不少实体法方面的解释内容。起草工作自始至终体现了这个要求，最终目的是为人民法院审理企业破产案件提供较为系统和完整的审理程序规范。

　　（二）注重将破产程序的规范化与统一化相结合

　　目前，我国审理企业破产案件的法律是分散的，全民所有制企业破产适用《企业破产法＞规定的破产程序，集体所有制企业、中外合资企业、私营企业等非全民所有制企业破产，适用《民事诉讼法＞规定的破产还债程序，非法人实体则不适用破产程序。并且，企业破产法和民事诉讼法规定的破产还债程序内容都较原则。这种破产程序规定的分散性和欠操作性导致人民法院审理企业破产案件的难度加大，亦给蓄意利用破产之机逃废债务，尤其逃废国有银行债务的地方保护主义干扰以可乘之机。在起草若干规定时，我们针对审理企业破产案件审理程序不规范，不统一的主要矛盾，狠抓规范，解决统一。即抓住企业破产法和民事诉讼法破产还债程序内容基本一致的特点，注意对不同主体的破产案件审理程序与实体处理进行规范，最终形成与《企业破产法》、《民事诉讼法》法人破产还债程序相辅相成的审理企业破产案件的统一的《若干规定》。

　　（三）强化破产程序的公开、公平与公正

　　破产程序是债权人平等受偿破产财产的程序，除法律特别规定外，在破产案件中债权人地位一律平等，程序一律公开，裁决一律公正。《若干规定》体现了这个要求。从债权人方面说，从申报债权、监督清算、参加债权人会议，到债权确定、破产财产分配、破产费用列支等各个阶段的权利义务都很明晰，都能较好地体现自己的意志。从人民法院来说，从破产案件的受理到破产终结的所有裁定都予以公开进行，所有涉及到当事人权利义务的裁定均允许当事人提出异议或申请复议，有的可以向上一级法院提起上诉，有的可以提起申诉。《若干规定》依照民事诉讼法的规定，在保留过去的司法解释有关内容的基础上，增加了上一级人民法院对下级人民法院审理破产案件审判监督的内容，这将有利于人民法院正确处理企业破产案件，有利于排除对人民法院审判工作不适当的干扰，有利于保护债权人与债务人的合法权益，实现公平、公正的司法目标。

　　（四）突出体现公平与效率

　　最大限度地提高破产财产清偿率，减少债权人的损失，这是审理企业破产案件追求的价值取向。《若干规定》特别注意提高破产程序的效率，努力节约破产费用的开支，减少破产成本。比如规定人民法院在破产程序中的执行权、对破产分配方案的裁决权、收取的案件受理费以人民币10万元为限等。《若干规定》的各个部分都不同程度地体现了公平与效率两种价值，为审理企业破产案件取得的法律效果与社会效果的统一，创造了条件。

　　（五）注意借鉴国外立法与司法成功经验

　　当今世界各国的破产法律制度大体相同。我国在起草《若干规定＞过程中，在适用我国现行企业破产法的基础上，参考了联合国跨国破产示范法和统一破产法指南等文件，结合国家有关企业破产的政策和审理破产案件的经验，力图使我国破产法律制度与国外立法与司法的成功经验在基本内容方面达到一致。这对我国加入世贸组织后，在企业破产法律制度内，履行国内外企业破产的国民待遇原则起到了重要指导作用，也为立法机关修改《企业破产法＞准备条件。

　　《若干规定》共14个问题，106条。除了第8、9关于破产债权和破产财产两个问题的内容属于对实体法规范的解释外，其余各题都属于对程序法规范的解释，包括案件管辖、破产申请与受理、债权申报、破产和解与破产企业整顿、破产宣告、债权人会议、破产财产的变现与分配、破产终结等。主要内容是：

　　（一）严格规范破产案件的受理条件

　　人民法院对于破产案件的受理必须坚持积极、慎重的原则。这是因为，对破产案件受理不当将会对企业乃至社会的各个方面产生重大的影响，这些影响有时是难以挽回的。为此，必须在制度上保证各级人民法院准确适用法律，严格掌握破产案件的立案条件。《若干规定》第4条规定：“申请（被申请）破产的债务人应当具备法人资格，不具备法人资格的企业、个体工商户、合伙组织、农村承包经营户不具备破产主体资格。”具有法人资格的企业在申请破产时，应提供职工安置方案，以妥善安置企业职工。一些企业虽然领取了《企业法人营业执照》，但未投入注册资金或投入的注册资金未达到法定最低数额，能否申请破产是一个问题。考虑到破产清算是目前惟一有法律保障的清算程序，《若干规定》在坚持企业投资人应当承担投资不足的法律责任的前提下，从以法律手段推广破产清算的基本思路出发，没有拒绝这些企业破产还债退出市场。与企业不经清理就关门走人相比较，这种企业退出市场的方式更加有利于对债权人合法权益的保护和社会秩序的稳定。

　　（二）从制度上有效制止破产逃债

　　借破产之机逃废债务的现象在企业破产中较常见，它长期困扰着人民法院的审判工作。国际上通认的恶意破产包括两种情况，一是债务人以恶意申请破产方式逃避债务，二是债权人以毁损债务人商誉为目的恶意提出破产申请。我国目前也存在这两种恶意破产情形，尤以第一种情形更甚。比如先剥离有效资产，留下空壳企业申请破产；先转移、隐匿巨额财产或压价处分有效资产后申请破产等。为从制度角度制止借破产逃债现象，保护债权人的合法权益，《若干规定》第12条规定，对债务人有隐匿、转移财产等行为，意图借破产方式逃避债务的破产申请，人民法院不予受理。第14条规定人民法院受理债务人的破产申请后，发现债务人巨额财产下落不明且不能合理解释财产去向的，应当裁定驳回破产申请。这是从案件受理这个源头上制止破产逃债的规定。另外，《若干规定》第102条还规定了配套程序，即人民法院受理企业破产案件后，发现企业有巨额财产下落不明的，应当将有关涉嫌犯罪的情况和材料，移送相关国家机关，以进一步防止债务人借申请破产进行逃债或逃避刑事责任追究。

　　（三）加强对破产案件的审判监督

　　破产清算程序与一般民事诉讼不同，它在性质上属于非讼确认程序，法律规定以一审特别程序告终。在当前地方保护主义存在较大干扰的情况下，加强对企业破产案件审判监督尤其显得重要。《若干规定》除了保留当事人对破产案件的不予受理裁定、驳回申请裁定可以上诉外，还特别规定当事人可以就破产宣告裁定向上一级人民法院提出申诉，上级人民法院必须组成合议庭对当事人的申诉进行审理，及时作出裁定。之所以选择申诉程序而不是上诉程序，不仅是现行法律对此没有上诉审规定，而且是因为申诉期间破产案件还可以继续审理，不影响成立清算组、接管企业等工作的进行，如果采用上诉程序，则破产程序就必须停止，可能会影响企业破产工作顺利进行。另外，考虑到破产财产分配方案对债权人利害攸关，《若干规定》也允许占一定债权额的债权人对人民法院依职权裁定的破产财产分配方案提出申诉，程序上与破产宣告裁定的申诉相同。最后，为更好地开展审判监督，《若干规定》第104条还规定了最高人民法院和上级人民法院可以纠正下级人民法院在破产案件审理中作出的错误裁定。

　　（四）建立破产监管与善后管理制度

　　由于我国没有建立破产管理人制度，从破产案件受理后到清算组成立之间，以及在破产终结后，破产企业的财产管理、诉讼活动等事宜均无专门组织负责，给破产案件审理带来不便。《若干规定》从审判实践需要出发，根据各地法院审理破产案件的新鲜经验，规定人民法院在受理企业破产案件后，在企业原管理组织不能正常履行管理职责情况下，可以成立企业监管组。监管组人员由企业上级主管部门或股东会议代表、企业原管理人员、主要债权银行、会计师组成，主要负责企业财产清点、保管、回收工作，企业职工安抚和企业保卫工作，企业债权清理工作等。《若干规定》第97条还规定，破产程序终结后仍有可追收的破产财产、追加分配等善后事宜需要处理的，经人民法院同意，可以保留清算组成部分保留清算组。《若干规定》对破产企业监管组织和破产善后管理制度的规定，既符合我国审理破产案件的实际需要，同时也符合国外立法与司法成功经验和国际惯例，是对我国企业破产法律制度的完善。

　　（五）加强对企业职工等劳动者的保护

　　《若干规定》第56条、57条、58条分别对企业职工等劳动主体给予特殊的保护，将解除劳动合同对劳动者的补偿金、非正式职工的劳动报酬和企业向职工的集资款，解释为《企业破产法》第37条第2款第（一）项可以优先受偿的债权。解释充分反映了对劳动者这样的弱势群体的保护，对维护社会稳定有积极意义。需要提出的是，《若干规定＞第71条同样体现了企业破产程序中权利稳定的积极意义。该条第（六）项规定“尚未办理产权证或者产权过户手续但已向买方交付的财产”不属于破产财产。按照该条规定，如果房地产开发商破产的话，购房人已经购买的房屋，即便购房人没有取得房屋产权证，但只要房屋已经实际交付给了购房人的，房屋就不再属于破产财产，业主仍然享有对所购房屋的所有权。

　　（六）确定对破产企业投资权益的追收范围和措施

　　目前，企业因对外投资形成的资产在破产程序中的追收比较复杂，尤其是大型企业破产，其子公司、孙公司、参控股公司较多，投资形成的资产追收难度较大。《若干规定》区分不同主体、不同投资形式，对破产企业在分支机构的资产和全资子公司、参股、控股公司中的投资权益如何追收、变现给予了明确，并对具有独立法人资格的子公司、参控股公司的破产进行了规定。根据该规定第76条至79条，债务人投资设立的分支机构和没有法人资格的全资机构的财产，应当一并纳入破产程序进行清理；债务人在其开办的全资企业中的股权及其收益，和对外投资形成的股权及其收益，应当予以追收。债务人开办的全资企业，以及由其参股、控股的企业不能清偿到期债务的，可以另行申请破产。上述规定可以说在一定程度上解决了破产企业对外投资的追收这个多年来存在的法律难题，为人民法院正确处理这类问题，提高破产债权清偿率提供了依据。

　　（七）加大对直接责任人员破产法律责任的追究

　　企业破产法对企业破产中的民事法律责任规定不多，人民法院追究破产责任人的民事责任依据不足。从破产案件的实践看，企业负责人和管理层违法隐匿、转移破产财产、压价处分财产，不法剥离企业财产，并由此造成债权人权利受损的情况时有发生。民事责任具有弥补债权人损失的功能，在行政法律责任、刑事法律责任难以认定的情况下，民事责任同样具有对行为人的威慑作用。《若干规定》以《民法通则》第106条规定为依据，在第101条中规定清算组可以对故意侵害破产企业财产的直接责任人员提起民事诉讼，追究其民事赔偿责任，以惩戒侵害破产财产的责任人员。同时，《若干规定》第101条、第103条和第104条还规定，人民法院在审理破产案件中，发现破产企业的法定代表人或者直接责任人员有《企业破产法》第35条所列行为的，应当向有关部门建议，对法定代表人或者直接责任人员给予行政处分；情节严重涉嫌犯罪的，以及发现企业有巨额财产下落不明的，应当将有关材料移送相关国家机关处理。并可建议有关部门对企业破产的主要责任人员限制其再行开办企业，在法定期限内禁止其担任公司的董事、监事、经理。这些规定，无疑丰富了我国破产法律责任的内容。

　　（八）完善了破产财产分配方式

　　破产财产分配分为财产分配和债权分配。对于分配的债权如何实现，分得债权的债权人是直接向人民法院申请执行，还是要再向人民法院提起诉讼，一直是一个未解决的程序问题。《若干规定》从提高效率角度出发，以便于债权人实现债权为原则，规定列入破产财产的债权，可以进行债权分配，考虑到这一债权在破产程序中已经经过清算组核查、当事人异议、人民法院审查裁定等必要的程序，《若干规定》第95条进一步明确，将人民法院已确认的债权分配给债权人的，由清算组向债权人出具债权分配书，债权人可以凭债权分配书向债务人要求履行。债务人拒不履行的，债权人可以申请人民法院强制执行。这样就避免了权利人再次陷入诉讼，节约了实现债权的成本，实际上等于提高了债权清偿率。

　　（九）协调破产案件审理程序与普通民事诉讼程序

　　破产案件审理中对破产债权的确认和破产财产的确认涉及审判程序的选择。《若干规定》肯定人民法院在债权确认和破产财产确认上的裁决权，以避免适用普通民事诉讼程序审理成本过高。比如，规定债权人对清算组确认的破产债权有异议的，债权人可以向人民法院提出，人民法院进行裁定。当清算组与债务人的财产持有人、债务人之间发生财产争议时，由受理破产案件的人民法院进行审查后，对争议直接进行裁决。对提高破产案件的审理效率，节约破产费用起到了积极作用。必须指出，人民法院在受理破产案件时的裁决权是受到限制的。当债权人申请债务人破产，债务人提出异议认为债权人的权利存在瑕疵，对该异议人民法院就不能直接裁决。《若干规定》要求人民法院对该异议适用普通民事诉讼程序审理。这就避免以破产程序替代民事诉讼程序，避免人民法院案件管辖的冲突，也避免过分依赖破产程序而实际加大当事人实现债权的成本。

　　（一）有利于人民法院破产案件审理工作的进一步规范

　　党的十五大提出“规范破产”的要求，最高人民法院制定《若干规定》的目的正是在于规范人民法院破产案件的审理，在《若干规定》各章节条款中都具体体现了这一主导思想。《若干规定》以企业破产法和民事诉讼法破产还债程序为法律依据，将人民法院审理破产案件的程序进行了统一，对人民法院审理破产案件的基本做法进行了细化和规范，为人民法院提供了一套重要而完备的破产案件审理规程。《若干规定》的制定与颁布进一步规范了人民法院破产案件的审理工作，为人民法院在破产案件的审理中进一步实现公正与效率奠定了法律基础。

　　（二）有利于维护社会稳定

　　企业破产会增加社会不稳定因素，这是不能回避的客观事实，而稳定是我们建设有中国特色的社会主义所必需的大局。江泽民总书记提出的“三个代表”的重要思想，是我们实现社会稳定并在稳定中求发展的重要思想源泉。人民法院审理企业破产案件必须以“三个代表”重要思想为指导，尽可能降低破产给社会带来的震荡，这是制定《若干规定》的指导思想。《若干规定》充分体现了对劳动者合法权益的保护，对工会财产的保护。《若干规定》要求企业在提出破产申请时必须提交企业职工安置预案，并从制度上对恶意破产进行了有效遏制。这些内容都是为了降低和消解破产所带来的社会不稳定因素，维护社会的稳定大局。

　　（三）有利于提高破产债权清偿率

　　《若干规定》将公平与效率相结合，在制度设置上充分考虑降低破产费用，加大破产财产的保护和追收力度，制定了破产财产追收的具体措施和变现措施。在破产财产的处理上强调评估，强调公开，强调以市场定价格，在相当程度上实现了从制度上提高破产债权清偿率的目的。提高债权清偿率是破产程序的目标之一，是保护债权的重要指标，直接影响到对人民法院公正审理破产案件的评价。《若干规定》充分注重公平与效率相结合，其发布实施，必将从制度上有利于人民法院在破产案件的审理中最大限度地提高债权清偿率。

　　（四）有利于我国破产法律制度的完善

　　我国《企业破产法》颁布于20世纪80年代，已不能适应企业破产的现状和反映破产法律制度的发展。《若干规定》以统一和规范破产程序为宗旨，结合人民法院审理企业破产案件的实际经验，注意吸收和借鉴国外破产立法与司法成功经验，在我国新的企业破产法出台之前，《若干规定》与现有企业破产法和民事诉讼法破产还债程序一起构成了我国破产法律制度整体，成为破产法律制度重要的组成部分。

　　各位记者，《若干规定》正式施行日期是2002年9月1日，这是考虑到给各地人民法院一段时间熟悉《若干规定》，以便于正确理解和准确适用该规定。我们相信，这部司法解释在人民法院审理企业破产案件中必将发挥重要而积极的作用。

　　谢谢大家！