政府优惠政策纪要文件是否构成民事合同关系？

合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。

当事人与政府机关未经平等协商，政府单方面决定的优惠政策的纪要文件，并非平等主体关系，双方没有形成民事合同关系。政府单方面取消其优惠政策的行为，不属于《合同法》的调整范围，因此发生纠纷不属于人民法院受理民事案件的范围。

政府单方面取消会议纪要载明的优惠政策，由此产生的纠纷不属于法院受理民事案件范围。

《民法典》

　　第四百六十四条【合同的定义和身份关系协议的法律适用】合同是民事主体之间设立、变更、终止民事法律关系的协议。

　　婚姻、收养、监护等有关身份关系的协议，适用有关该身份关系的法律规定；没有规定的，可以根据其性质参照适用本编规定。

《合同法》

　　第二条【合同定义】本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。婚姻、收养、监护等有关身份关系的协议，适用其他法律的规定。

·大庆市振富房地产开发有限公司与大庆市人民政府债务纠纷案

——未实施到位的人民政府招商引资优惠政策额度能否转化为债权以现金方式支付

【载《最高人民法院公报》2007年第4期（总第126期）】

【案号】最高人民法院民事裁定书(2006)民一终字第47号

【提示】合同法的适用范围：企业法人响应政府号召介入市政建设，政府单方面取消其优惠政策的行为，不属于《合同法》的调整范围。

【问题提示】政府与法人一致认可的办公会议纪要等文件是否构成民事合同关系？

【裁判摘要】根据《中华人民共和国合同法》第二条的规定，合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。法人响应政府号召，以向政府书面请示报告并经政府审批同意的形式介入市政建设，政府在不通知法人参加的情况下单方就法人介入市政建设而享有的优惠政策作出决定，法人只能按照政府决定执行的，法人与政府之间并非民法意义上的平等主体关系，双方亦没有就此形成民事合同关系。因此发生纠纷的，尽管双方之间的纠纷具有一定的民事因素，亦不属于人民法院受理民事案件的范围。

【裁判要旨】当事人与政府机关未经平等协商，两者之间并非民法意义上的平等主体关系，双方亦没有就此形成民事合同关系。

【裁判规则】尽管本案双方当事人之间讼争的法律关系存在诸多民事因素，但终因双方当事人尚未形成民法所要求的平等主体关系，市政府办公会议关于优惠政策相关内容的纪要及其文件不是双方平等协商共同签订的民事合同，故本案不属于人民法院民事案件受理范围。

【裁判意见】法人与政府之间所进行的法律行为是否属于法院民事案件的受理范围之判断，可由两部分组成：

①双方是否构成民法上的主体；

②双方之间在进行有关法律行为时是否具有主体上的平等性，而是否具有主体上的平等性是进而决定双方之间的纠纷是否属于法院民事案件受理范围的核心。