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行政诉讼法适用范围

更新时间:2023-07-24   浏览次数:5689 次 标签: 【行政机关负责人出庭】 非诉行政执行 行政行为 行政诉讼诉权 行政机关负责人出庭应诉制度 行政诉权保护

文章摘要:

行政诉讼法适用范围:行政行为。
什么是行政诉讼法适用范围?行政机关负责人是否必须出庭?

文章摘要2:

【注解1】行政机关负责人未出庭应诉不属于启动审判监督程序的法定事由|行政机关负责人未出庭应诉的,不构成违反法定程序。如果案件裁判结果正确,不能仅以行政机关负责人未出庭应诉发回重审或者提起再审。——参考案例:最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申1577号
【注解2】行政机关负责人出庭应诉事项不属于行政复议受理范围。——参考案例:最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申559号
【注解3】行政机关负责人是否出庭应诉并不是也不能成为当事人辩论争议焦点。——参考案例:最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申145号

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行政诉讼法适用范围:行政行为 回目录

1.公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为(包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为)侵犯其合法权益,有权依照《行政诉讼司法》向人民法院提起诉讼。

(1)根据行政诉讼法》第2条之规定,行政行为包括:

A.行政机关作出的行政行为:行政行为不包括行政机关制定的“规范性文件”;

B.行政机关工作人员作出的行政行为(行政机关工作人员履行职务的行为就是行政机关的行为);

C,法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为:行政诉讼法》所称的行政机关包括法律、法规、规章授权的组织。

【解读1】规章授权社会组织行使行政管理权受其他法律限制:A.规章不能授权社会组织行使行政处罚权、行政许可权和行政强制权;B.规章不能授权增加行政相对人义务、限制行政相对人权利的行政行为;C.规章可以授权受益性行政行为和服务行为。

【解读2】行政机关的内设机构、派出机构或者办事机构非经法律特别授权不能以自己名义作出行政行为(其所作出的行为行为属于无效行为行为,由其所在行政机关为被告)。

【解读3】行政行为包括:(1)作为和不作为;(2)事实行为(行政主体实施的不产生法律约束力但影响或者改变事实状态的行为);(3)行政机关签订、履行协议的行为。

2.公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。

对行政诉权保护(起诉权保障原则) 回目录

1.人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利,对应当受理的行政案件依法受理。

(一)强化人民法院对案件受理程序的约束:

(1)人民法院应当在接到起诉状时,对符合法律规定的起诉条件的,应当登记立案;对当场不能判定是否符合法律规定的起诉条件的,应当接收起诉状,出具注明收到日期的书面凭证,并在7日内决定是否立案。

(2)不符合起诉条件的,作出不予立案的裁定,裁定书应当载明不予受理的理由;原告对裁定不服的,可以提起上诉。

(3)起诉状内容欠缺或者有其他错误的,应当给予指导和释明,并一次性告知当事人需要补正的内容;不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。

(4)对于不接收起诉状、接受起诉状后不出具书面凭证以及不一次性告知当事人需要补正的起诉状内容的,当事人可以向上级人民法院投诉;上级人民法院应当责令改正,并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

(5)人民法院既不立案又不作出不予受理裁定的,当事人可以向上一级人民法院起诉;上一级人民法院认为符合起诉条件的,应当立案、审理,也可以指定其他下级人民法院立案、审理。

(二)书写起诉状确有困难的,可以口头起诉,由人民法院记入笔录,出具注明日期的书面凭证,并告知对方当事人。

2.行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。

行政机关负责出庭应诉制度 回目录

1.被诉行政机关负责人应当出庭应诉:是指被诉行政机关负责人(包括法律、法规、规章授权独立行使行政职权的行政机关内设机构、派出机关或者其他组织的负责人 )应当在第一审、第二申、再审等诉讼程序中出庭参加诉讼(包括以第三人身份参加诉讼 ),行使诉讼权利,履行诉讼义务。

(1)行政机关负责人范围(《行政诉讼法解释》第128条、《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》第2条第1款):

A.行政机关的正职负责人;

B.行政机关的副职负责人;

C.其他参与分管的负责人:参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人。

【解读1】(1)被诉行政机关委托的组织或者下级行政机关的负责人,不能作为被诉行政机关负责人出庭(《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》第2条第2款)。(2)但行政机关委托行政行政职权的组织或者下级行政机关的工作人员,可以视为行政机关相应的工作人员。

【解读2】《行政诉讼法》第3条第2款规定的行政机关负责人包括:(1)行政机关正职负责人;(2)行政机关副职负责人;(3)其他参与分管的负责人,如对于地方人民政府作为被告的,参与分管的地方人民政府的秘书长等,有时也包括行政机关参与分管的党组成员等。——参照《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》,人民法院出版社2018年版

(2)行政机关负责人出庭应诉的,可以另行委托1-2名诉讼代理人。

A.行政机关负责人出庭应诉的,应当向人民法院提交能够证明该行政机关负责人职务的材料。

B.被诉行政机关负责人出庭应诉的,应当在当事人及其诉讼代理人基本情况、案件由来部分予以列明。

(3)行政机关负责人出庭应诉的“绝对保留 ”:涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件,被诉行政机关负责人应当出庭(《行政诉讼法解释》第129条第1款)。

2.行政机关负责人不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭,不得仅委托律师出庭:

(一)行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的(行政机关负责人出庭应诉的“相对保留 ”|行政诉讼法解释》第129条第2款、第3款):

(1)应当向人民法院提交情况说明,并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。

(2)行政机关拒绝说明理由的,不发生阻止案件审理的效果,人民法院可以向监察机关、上一级行政机关提出司法建议。

【解读】对于“行政机关负责人不能出庭的情况”,法律没有作出明确规定。本解释(《行政诉讼法解释》)将序行政机关不能出庭应诉的情况仅限于“有正当理由”。正当理由包括:(1)不可抗力。即客观上不可抗拒、不能避免且无法克服的原因。例如,自然灾害、战争等。(2)客观上不能控制的其他正当理由。例如,遭遇交通事故、罹患急症、出国未返等。行政机关负责人工作忙、有其他事务需要处理等不属于正当理由。总之,不能出庭应诉的理由应作相对严格限定,限指“客观不能”,否则,可能使该条款流于形式。——参照《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》,人民法院出版社2018年版

(二)应当委托行政机关相应的工作人员出庭:行政机关委托相应的工作人员出庭应诉的,应当向人民法院提交加盖行政机关印章的授权委托书,并载明工作人员的姓名、职务和代理权限。

(1)“相应的工作人员”范围(《行政诉讼法解释》第130条)

A.该行政机关具有国家行政编制身份的工作人员;

B.该行政机关其他依法履行公职的人员;

C.被诉行政行为是地方人民政府作出的,地方人民政府法制工作机构的工作人员;

D.被诉行政行为具体承办机关工作人员,可以视为被诉人民政府相应的工作人员。

【解读1】该“委托”不是《行政诉讼法》第31条规定的委托诉讼代理人代理,而是行政机关工作人员代表行政机关出庭应诉。

【解读2】《行政诉讼法》第3条第2款规定,行政机关负责人不能出庭的,应当 委托行政机关工作人员出庭。依据该规定,“应当”委托意味着行政机关负责人不能出庭的情况下,必须保证有行政机关相应的工作人员出庭。——参照《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》,人民法院出版社2018年版

(2)委托代理人提交材料:

A.应当向人民法院提交加盖行政机关印章的授权委托书;

B.授权委托书必须载明工作人员的姓名、职务和代理权限。

(三)不得仅委托律师出庭。行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭,仅委托律师出庭的或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉,行政机关负责人不出庭应诉的:

(1)人民法院应当记录在案和在裁判文书中载明;

(2)并可以建议有关机关依法作出处理。

陈其象律师提示:行政行为 回目录

①行政行为三要素:

A.必须是拥有行政管理职权的机关、组织或者个人所实施的行为;

B.必须是与行使行政职权有关的行为;

C.必须是对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行为。

②行政行为范围:

A.行政行为不包括行政机关制定的“规范性文件”;

B.行政行为包括作为和不作为;

C.行政行为还包括“事实行为”:事实行为是行政主体实施的不产生法律拘束力但以影响或者改变事实状态为目的行为,只要事实行为造成公民合法权益侵害就具有可诉性;

D.行政行为包括行政机关签订、履行行政合同的行为    

法条链接 回目录

行政诉讼法》

  第二条【行政诉讼法适用范围公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。

  前款所称行政行为,包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。

  第三条【诉权保护和行政机关负责人出庭应诉】人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利,对应当受理的行政案件依法受理。

  行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。

  被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。

  第十二条【受案范围】人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:

  (一)对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的;

  (二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的;

  (三)申请行政许可,行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复,或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的;

  (四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的;

  (五)对征收、征用决定及其补偿决定不服的;

  (六)申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的;

  (七)认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的;

  (八)认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的;

  (九)认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的;

  (十)认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的;

  (十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的;

  (十二)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。

  除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

  第十三条【排除受案的范围】人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼:

  (一)国防、外交等国家行为;

  (二)行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令;

  (三)行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定;

  (四)法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。

  第三十一条【委托代理人】当事人、法定代理人,可以委托一至二人作为诉讼代理人。

  下列人员可以被委托为诉讼代理人:

  (一)律师、基层法律服务工作者;

  (二)当事人的近亲属或者工作人员;

  (三)当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。

  第九十七条【非诉执行】公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。


最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

  八、行政机关负责人出庭应诉

  第一百二十八条 行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人,包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。

  行政机关负责人出庭应诉的,可以另行委托一至二名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭,不得仅委托律师出庭。

  第一百二十九条 涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件,被诉行政机关负责人应当出庭。

  被诉行政机关负责人出庭应诉的,应当在当事人及其诉讼代理人基本情况、案件由来部分予以列明。

  行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的,应当向人民法院提交情况说明,并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。

  行政机关拒绝说明理由的,不发生阻止案件审理的效果,人民法院可以向监察机关、上一级行政机关提出司法建议。

  第一百三十条 行政诉讼法第三条第三款规定的“行政机关相应的工作人员”,包括该行政机关具有国家行政编制身份的工作人员以及其他依法履行公职的人员。

  被诉行政行为是地方人民政府作出的,地方人民政府法制工作机构的工作人员,以及被诉行政行为具体承办机关工作人员,可以视为被诉人民政府相应的工作人员。

  第一百三十一条 行政机关负责人出庭应诉的,应当向人民法院提交能够证明该行政机关负责人职务的材料。

  行政机关委托相应的工作人员出庭应诉的,应当向人民法院提交加盖行政机关印章的授权委托书,并载明工作人员的姓名、职务和代理权限。

  第一百三十二条 行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭,仅委托律师出庭的或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉,行政机关负责人不出庭应诉的,人民法院应当记录在案和在裁判文书中载明,并可以建议有关机关依法作出处理。


《行政处罚法》

  第十七条 法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。


《行政许可法》

  第二十三条 法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织,在法定授权范围内,以自己的名义实施行政许可。被授权的组织适用本法有关行政机关的规定。


《行政强制法》

  第五十八条 人民法院发现有下列情形之一的,在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见:

  (一)明显缺乏事实根据的;

  (二)明显缺乏法律、法规依据的;

  (三)其他明显违法并损害被执行人合法权益的。

  人民法院应当自受理之日起三十日内作出是否执行的裁定。裁定不予执行的,应当说明理由,并在五日内将不予执行的裁定送达行政机关。

  行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议的,可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议,上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定。

  第七十条【法定授权组织的适用情形】法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织在法定授权范围内,以自己的名义实施行政强制,适用本法有关行政机关的规定。


国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知

  28.接受人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督。对人民法院受理的行政案件,行政机关应当积极出庭应诉、答辩。对人民法院依法作出的生效的行政判决和裁定,行政机关应当自觉履行。


国务院关于加强市县政府依法行政的决定

  (二十二)加强行政复议和行政应诉工作。市县政府及其部门要认真贯彻执行行政复议法及其实施条例,充分发挥行政复议在行政监督、解决行政争议、化解人民内部矛盾和维护社会稳定方面的重要作用。要畅通行政复议渠道,坚持便民利民原则,依法应当受理的行政复议案件必须受理。要改进行政复议审理方式,综合运用书面审查、实地调查、听证、和解、调解等手段办案。要依法公正做出行政复议决定,对违法或者不当的行政行为,该撤销的坚决予以撤销,该变更的坚决予以变更。要按照行政复议法实施条例的规定,健全市县政府行政复议机构,充实行政复议工作人员,行政复议机构审理行政复议案件,应当由2名以上行政复议人员参加;推行行政复议人员资格管理制度,切实提高行政复议能力。要认真做好行政应诉工作,鼓励、倡导行政机关负责人出庭应诉。行政机关要自觉履行人民法院做出的判决和裁定。


最高人民法院关于行政诉讼应诉若干问题的通知

  三、依法推进行政机关负责人出庭应诉

  准确理解行政诉讼法和相关司法解释的有关规定,正确把握行政机关负责人出庭应诉的基本要求,依法推进行政机关负责人出庭应诉工作。一是出庭应诉的行政机关负责人,既包括正职负责人,也包括副职负责人以及其他参与分管的负责人。二是行政机关负责人不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭,不得仅委托律师出庭。三是涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件,被诉行政机关负责人应当出庭。四是行政诉讼法第三条第三款规定的“行政机关相应的工作人员”,包括该行政机关具有国家行政编制身份的工作人员以及其他依法履行公职的人员。被诉行政行为是人民政府作出的,人民政府所属法制工作机构的工作人员,以及被诉行政行为具体承办机关的的工作人员,也可以视为被诉人民政府相应的工作人员。

  行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭,仅委托律师出庭的;或者人民法院书面建议行政机关负责人出庭应诉,行政机关负责人不出庭应诉的,人民法院应当记录在案并在裁判文书中载明,可以依照行政诉讼法第六十六条第二款的规定予以公告,建议任免机关、监察机关或者上一级行政机关对相关责任人员严肃处理。

废止法条 回目录

最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释

   第五条 行政诉讼法第三条第三款规定的“行政机关负责人”,包括行政机关的正职和副职负责人。行政机关负责人出庭应诉的,可以另行委托一至二名诉讼代理人。


最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释

  第九十条 行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决后,当事人在法定期限内不起诉又不履行,作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的,生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人在90日内可以申请人民法院强制执行。

  享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行具体行政行为,参照行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为的规定。

  第九十一条 行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为,应当提交申请执行书、据以执行的行政法律文书、证明该具体行政行为合法的材料和被执行人财产状况以及其他必须提交的材料。

  享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行的,人民法院应当向作出裁决的行政机关调取有关材料。

  第九十二条 行政机关或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行前,有充分理由认为被执行人可能逃避执行的,可以申请人民法院采取财产保全措施。后者申请强制执行的,应当提供相应的财产担保。

  第九十三条 人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后,应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查,并就是否准予强制执行作出裁定;需要采取强制执行措施的,由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。

  第九十四条 在诉讼过程中,被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为,人民法院不予执行,但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的,人民法院可以先予执行。后者申请强制执行的,应当提供相应的财产担保。

  第九十五条 被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的,人民法院应当裁定不准予执行:

  (一)明显缺乏事实根据的;

  (二)明显缺乏法律依据的;

  (三)其他明显违法并损害被执行人合法权益的。


国务院关于加强法治政府建设的意见

  25.做好行政应诉工作。完善行政应诉制度,积极配合人民法院的行政审判活动,支持人民法院依法独立行使审判权。对人民法院受理的行政案件,行政机关要依法积极应诉,按规定向人民法院提交作出具体行政行为的依据、证据和其他相关材料。对重大行政诉讼案件,行政机关负责人要主动出庭应诉。尊重并自觉履行人民法院的生效判决、裁定,认真对待人民法院的司法建议。

经典案例 回目录

·赵大寨与满城县公安局处罚上诉案  

【提示】行政机关负责人应当出庭应属于倡导性而非强制性的。

【裁判摘要】在本案审理中,上诉人赵大寨要求被上诉人满城县公安局法定代表人白少辉出庭,否则拒绝开庭。根据《河北省全面推进依法行政工作领导小组办公室河北省高级人民法院河北省人民政府法制办公室关于建立行政机关负责人行政诉讼出庭应诉制度的通知》“行政机关主要负责人确因特殊情况不能出庭应诉的,应当委托本机关业务分管负责人出庭应诉”之规定,被上诉人满城县公安局出具“因参加重要会议,我单位负责人到外地参会,不能参加庭审,特委托代理人出庭。”书面说明,并委托负责办理该案的城关派出所所长李晓东出庭应诉,符合法定程序。本案经两次合法传唤,并经审判人员耐心解释后,上诉人赵大寨仍然拒绝开庭应视为撤回上诉。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十九条第一款之规定,裁定如下:本案按撤回上诉处理。

·郑某某与本溪市明山区人民政府行政征收申诉行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2016)最高法行申38号

【裁判摘要】《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定:“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第五条规定,行政诉讼法第三条第三款规定的“行政机关负责人”,包括行政机关的正职和副职负责人。据此,行政机关负责人出庭应诉是作为被告的行政机关应尽的法定义务,人民法院审理行政案件,行政机关的正职或者副职领导应当出庭。确实有正当理由不能出庭的,应当说明理由,并委托行政机关工作人员参加庭审活动,不得只委托律师参加庭审。据此,行政负责人参加庭审并非绝对。本案中,明山区区长、副区长因公务未能到庭参加一、二审庭审活动,由拆迁办负责人到庭应诉,不违反法律和司法解释的相关规定。

【解读】行政负责人应诉并非绝对,不出庭不影响庭审进行。

·滕某某诉江苏省南京市雨花台区人民政府公司行政协议案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申145号

【裁判摘要】在行政诉讼中,被告行政机关的负责人出庭应诉是其履行职责的重要方式。对此,《行政诉讼法》、《最高人民法院关于行政诉讼应诉若干问题的通知》(以下简称《行政诉讼应诉通知》)、《国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的意见》(以下简称《行政应诉工作意见》),均分别作出明确、具体规定。根据上述规定精神,行政机关负责人确有不能出庭应诉理由的,应当告知人民法院,并委托相应的工作人员到庭。对应当出庭应诉的行政机关负责人未出庭应诉的,人民法院应当在裁判文书中载明,并可以依照《行政诉讼法》第六十六条第二款规定作出处理。但只要行政机关委托相关工作人员出庭,就不影响人民法院依法开庭审理,人民法院不能仅以行政机关负责人未出庭为由,中止庭审活动。

【摘要】根据《行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百三十七条规定,对当事人和其他诉讼参与人是否到庭,被诉行政机关负责人是否出庭应诉等事项,由书记员在开庭审理前查明,并由审判长在开庭审理时核对,而不宜作为庭审辩论内容。

【解读】当事人对行政机关负责人未出庭应诉有异议应如何处理?——(1)被诉行政机关负责人未出庭应诉不影响法院开庭审理活动;(2)在二审庭审中无视法院释明,拒绝服从指挥,拒不参加庭审活动,其法律后果与拒不到庭无异,应当视为主动放弃上诉权。

【注解】行政机关负责人是否出庭应诉并不是也不能成为当事人辩论争议焦点。

·郑某某与河南省人民政府行政复议再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申1577号

【摘要】《行政诉讼法》第三条第三款虽然确立了“被诉行政机关负责人应当出庭应诉"的原则,但同时也允许有“不能出庭"的例外。据此可知,法律并非要求每一起案件都要由行政机关负责人出庭应诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十九条第一款的规定,“涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件,被诉行政机关负责人应当出庭。"除上列情形之外,行政机关负责人未出庭应诉的,不构成违反法定程序。即使行政机关负责人应当出庭应诉而不出庭应诉,人民法院所应采取的处理方式也是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十二条规定的“记录在案和在裁判文书中载明,并可以建议有关机关依法作出处理"。如果案件裁判结果正确,不能仅以行政机关负责人未出庭应诉发回重审或者提起再审。此外,再审申请人提出“被申请人的出庭人员均未持有行政机关负责人的委托手续",是对法律制度的误解。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条第二款规定:“行政机关负责人出庭应诉的,可以另行委托一至二名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭,不得仅委托律师出庭。"这里的“委托",属于诉讼代理范畴,委托诉讼代理人的当事人是被诉行政机关,而非行政机关负责人。对此,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十一条第二款所规定的“行政机关委托相应的工作人员出庭应诉的,应当向人民法院提交加盖行政机关印章的授权委托书",已经清楚地说明问题。据此,质疑出庭人员未持有行政机关负责人的委托手续,没有法律依据。另外,在行政机关负责人不能出庭应诉时,受行政机关委托出庭应诉的人员,无论是《行政诉讼法》第三条第三款,还是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十八条第二款,均规定为“相应的工作人员",并没有要求必须是“职能部门负责人",因此,质疑“出庭人员没有能够证明其是职能部门负责人的相关证明,不符合出庭应诉的法定条件",亦没有法律依据。

【注解】行政机关负责人未出庭应诉的,不构成违反法定程序。如果案件裁判结果正确,不能仅以行政机关负责人未出庭应诉发回重审或者提起再审。

·曹某某、何某某城乡建设行政管理:房屋拆迁管理(拆迁)再审行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2019)最高法行再11号

【裁判摘要】行政机关负责人无正当理由未出庭也未委托相应的工作人员出庭的法律后果——行政诉讼是解决行政争议,保护公民、法人和其他组织合法权益,监督行政机关依法行使职权的重要法律制度,做好行政应诉工作是行政机关的法定职责。国办发〔2016〕54号《国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的意见》明确要求,行政机关要依法履行出庭应诉职责,被诉行政机关负责人要带头履行行政应诉职责,积极出庭应诉,不能出庭的,应当委托相应的工作人员出庭,不得仅委托律师出庭;对涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件,被诉行政机关负责人应当出庭。《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)的解释》第一百二十八条第二款规定,行政机关负责人不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭,不得仅委托律师出庭。第一百三十二条规定,行政机关负责人和行政机关相应的工作人员均不出庭,仅委托律师出庭的,人民法院应当记录在案和在裁判文书中载明,并可以建议有关机关依法作出处理。本案中,衡阳市政府负责人未出庭应诉,亦未向本院提交情况说明该机关主要负责人不能出庭应诉是否有正当理由,同时亦未委托相应的工作人员出庭,仅委托一名律师出庭。根据《国务院办公厅关于加强和改进行政应诉工作的意见》关于强化行政应诉工作监督管理的规定,对于衡阳市政府既无负责人出庭应诉、也不委托相应工作人员出庭的行为,应当由任免机关或者监察机关依照行政诉讼法、《行政机关公务员处分条例》等规定,对相关责任人员严肃处理。

·王某某与黑龙江省泰来县人民政府政府信息公开行政纠纷再审申请案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2016)最高法行申1025号

【裁判摘要】《中华人民共和国行政诉讼法》第三条、第三十一条规定,被诉行政机关负责人不能出庭应诉的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。当事人的工作人员可以被委托为诉讼代理人。这里的“工作人员”不仅仅是指被诉行政机关的工作人员,也包括参与被诉行政行为的作出过程、了解案件主要事实的被诉行政机关所属相关职能部门或者下属单位的工作人员。泰来县政府是本案被告,但是了解相关征收过程,具体负责征收补偿安置工作的,是泰来县房屋征收办公室及其工作人员。泰来县房屋征收办公室工作人员作为泰来县政府的诉讼代理人参加诉讼活动,更有利于查明案件事实,符合行政诉讼法规定的出庭应诉人员的身份条件。

【解读】被诉行政机关的“工作人员”指(1)被诉行政机关的工作人员:(2)参与被诉行政行为的作出过程、了解案件主要事实的被诉行政机关所属相关职能部门或者下属单位的工作人员。

·最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申559号

【裁判摘要】行政机关负责人出庭应诉事项不属于行政复议受理范围——通常认为,《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政机关履行法定职责,一般应当是请求行政机关履行法定行政管理职责对外作出行政行为,直接保护公民、法人或其他组织的合法权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭”的规定,被诉行政机关负责人出庭应诉是我国的一种基本行政诉讼制度。被诉行政机关负责人虽有法定义务参与行政诉讼活动,但该义务的履行不以公民、法人或其他组织的申请为前提,亦不以直接保护公民、法人或其他组织的合法权益为目的。设立该制度的基本立法本意是,被诉行政机关负责人通过出庭应诉,参与行政诉讼活动,直接面对公民、法人或其他组织,了解本行政机关的执法情况,有效解决行政争议,有利于全面推进依法行政,加强法治政府建设。被诉行政机关负责人不能出庭的,应当委托相应的工作人员出庭。如果被诉行政机关负责人不出庭应诉也不委托相应的工作人员出庭,需要就此追究有关人员责任的,应当通过《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国行政监察法》等规定的内部追责程序加以解决,而不属于行政复议和行政诉讼的受案范围。因此,被诉行政机关负责人实施的出庭应诉行为属于行政诉讼行为,并非行政机关出于行政管理目的履行行政法律、法规等规定的应当履行的法定职责,再审申请人所称朝阳区政府负责人在三个行政诉讼中未出庭应诉不属于《中华人民共和国行政复议法》规定的行政机关未履行法定职责范畴,不属于行政复议范围。一审法院判决驳回诉讼请求,二审法院判决驳回上诉、维持一审判决,均无不当。

·最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申1574号

【裁判摘要】行政机关负责人出庭应诉,有利于维护司法权威,和谐官民关系,促进行政争议的顺利解决。《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款虽然确立了“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”的原则,但同时也允许有“不能出庭”的例外。据此可知,法律并非要求每一起案件都要由行政机关负责人出庭应诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十九条第一款的规定,“涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件,被诉行政机关负责人应当出庭。”除上列情形之外,行政机关负责人未出庭应诉的,不构成违反法定程序。即使行政机关负责人应当出庭应诉而不出庭应诉,人民法院所应采取的处理方式也是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十二条规定的“记录在案和在裁判文书中载明,并可以建议有关机关依法作出处理”。如果案件裁判结果正确,不能仅以行政机关负责人未出庭应诉发回重审或者提起再审。

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