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行政诉讼被告

更新时间:2023-05-29   浏览次数:19145 次 标签: 综合整治指挥部 临时机构 中国人民银行分支机构 林场派出所 行政机关被撤销 行政机关职权变更 居民委员会 居委会 注册会计师协会 行业协会 邮电局 变更被告 追加被告

文章摘要:

【法条链接1】《最高人民法院关于政府办公厅(室)能否作为政府信息公开行政争议的行政复议被申请人和行政诉讼被告问题的请示的答复》([2015]行他字第32号,2016年3月18日)
天津市高级人民法院:
你院津高法【2015】207号《关于姚淑芬诉天津市河东区人民政府政府信息公开行政复议上诉一案的请示》收悉。经研究,并征求国务院法制办公室及国务院办公厅政府信息与政务公开办公室意见,答复如下:
公民、法人或其他组织向政府办公厅(室)提出的信息公开申请,应当视为向本级人民政府提出。人民政府对公民、法人或其他组织提出的申请,可以政府办公厅(室)的名义进行答复,也可由负责政府信息公开工作的部门加盖“某某人民政府办公厅(室)信息公开专用章”的形式答复。公民、法人或其他组织对以政府办公厅(室)或负责政府信息公开工作部门作出的政府信息公开行政行为不服提起诉讼的,应当以本级人民政府作为被告。
2016年3月18日
【法条链接2】《最高人民法院关于政府法制办公室是否具备行政诉讼被告主体资格问题的请示的答复》([2017]最高法行他318号,2017年12月27日):经征求国务院法制办公室意见,本院给北京市高级人民法院(2017)最高法行他字109号答复对此问题已经明确。即政府法制机构所承担的法规审查、行政复议、备案审查等工作均由同级人民政府作出最终决定,政府法制机构本身并不独立对外行使行政管理职权,不宜作为行政诉讼的被告。
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文章摘要2:

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行政机关作为被告 回目录

公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告。

1.“作出”包括作为行为和不作为行为;

2.行政机关包括原行政机关和行政复议机关;

3.确定被告的标准之一是行政行为的真正行为者为被告。

4.授权组织为被告:行政行为,包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。

【解读】《最高人民法院行政审判庭关于外商投资企业诉工商登记案件适格被告问题的答复》([1999]行他字第3号,1999年4月9日):“外商投资企业不服国家工商行政管理局根据《中华人民共和国企业法人登记管理条例》第五条的规定授权的地方工商行政管理局的工商登记行政案件,由被授权的地方工商行政管理局为被告。”

5.派出机构为被告:法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织,超出法定授权范围实施行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以实施该行为的机构或者组织为被告。

6.由国务院、省级人民政府批准设立的开发区:

(1)当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的,以该开发区管理机构为被告;

(2)当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的,以其职能部门为被告。

7.其他开发区:“其他开发区管理机构”是指国务院、省级政府批准设立以外的开发区管理机构。

(1)当事人对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的,以开发区管理机构为被告;

(2)开发区管理机构没有行政主体资格的,以设立该机构的地方人民政府为被告。

8.行政机关被撤销或者职权变更,没有继续行使其职权的行政机关的:

(1)以其所属的人民政府为被告;

(2)实行垂直领导的,以垂直领导的上一级行政机关为被告。

【解读】行政机关职权改变的由继续行使其职权的行政机关担任。——参考案例:最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申137号

9.村委会或者居委会:

(1)当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的,以村民委员会或者居民委员会为被告。

(2)当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的,以委托的行政机关为被告。

10.高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会:

(1)当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会依据法律、法规、规章的授权实施的行政行为不服提起诉讼的,以该事业单位、行业协会为被告。

(2)当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的,以委托的行政机关为被告。

11.房屋征收:

(1)市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为,被征收人不服提起诉讼的,以房屋征收部门为被告。

(2)征收实施单位受房屋征收部门委托,在委托范围内从事的行为,被征收人不服提起诉讼的,应当以房屋征收部门为被告。

【解读】房屋征收补偿工作不同阶段行政诉讼被告:

(1)被征收人对房屋征收决定、人民政府依法作出的房屋征收补偿决定不服提起诉讼的:应当以作出决定的市、县级人民政府为被告;

(2)被征收人对征收补偿协议不服的:应当以与其签订协议的房屋征收部门为被告;

(3)被征收人对征收补偿过程中的强制拆迁、强制搬迁等行为不服的:应当以具体组织实施征收补偿工作的房屋征收部门为被告

【链接】·法规间接授权的组织能否成为行政诉讼的被告?

【摘要】行政诉讼法第二十五条第(四)项规定:“由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为,该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为,委托的行政机关是被告。”这里所讲的“授权”,是指法律、法规的直接授权,即法律、法规明确将某项行政管理职权授予某类组织,不包括间接授权。所谓间接授权,是指法律、法规规定某项行政管理职权可以由某一行政机关授予某一组织行使。国务院发布的森林防火条例第三十三条第一款规定:“第三十二条规定的行政处罚,由县级以上林业主管部门或者其授权的单位决定。”根据该条规定,县级以上森林主管部门可能将该条例中规定的行政处罚职权授予其他组织行使。这种授权,属于行政法规的间接授权,不属于直接授权。在行政诉讼中,将这种授权视为行政委托性质。......

经复议的行政诉讼被告确定 回目录

1.经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的:作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。

(1)“复议机关决定维持原行政行为的”包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形:

A.复议机关确认原行政行为无效,属于改变原行政行为。

B.复议机关确认原行政行为违法,属于改变原行政行为,但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。

(2)但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外:属于程序性的驳回,是行政复议机关自己的意思表示,应当由行政复议机关作为行政诉讼被告,行政复议机关不作为共同被告(《行政复议法实施条例》第48条第1款规定)。

A.如果行政复议机关驳回申请的行政复议具有了覆盖、肯定“原行政行为”的特征,应当参照适用《行政诉讼法》第26条第2款的规定,“驳回”的行政复议决定的效果等同于作为类的“维持”行政复议决定;

B.如果驳回申请的行政复议决定并未针对原行政行为,而是针对复议申请人的申请复议条件的,不应当参照适用《行政诉讼法》第26条第2款的规定,应当单独以行政复议为被告。

【解读1】《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第133条规定,“复议机关决定维持原行政行为”,包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形,但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。

【解读2】

(1)经行政复议案件级别管辖(法定):《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第134条规定:“复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的,人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的,人民法院应当将另一机关列为共同被告。”/“行政复议决定既有维持原行政行为内容,又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的,作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。”/“复议机关作共同被告的案件,以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。”

(2)经行政复议案件地域管辖(可选择):《行政诉讼法》第18条第1款规定:“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院关系。经复议的案件,也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”

【解读1】作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的,以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。

【解读2】《执行司法解释》第二十三条第二款规定:“应当追加被告而原告不同意追加的,人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。”该规定已经被《适用司法解释》第七条规定修改:“复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的,人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的,人民法院应当将另一机关列为共同被告。”

(3)“双审查”机制:复议机关决定维持原行政行为的,人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时,一并审查复议程序的合法性。

A.作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任,可以由其中一个机关实施举证行为。

B.复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。

【解读3】行政诉讼法》第79条规定:“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件,人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”一并裁判一般要求在一个判决书中完成,而不是分为两个案件作出两个判决书。

2.复议机关改变原行政行为的(是指复议机关改变原行政行为的处理结果):复议机关是被告。

(1)“复议机关改变原行政行为”:是指复议机关改变原行政行为的处理结果。

(2)复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据,但未改变原行政行为处理结果的,视为复议机关维持原行政行为。

【解读4】行政复议机关作出确认原行政行为违法的行政复议决定,也应当属于行政复议机关“改变”原具体行政行为的情形。

(3)《适用若干解释》【废止】 第6条第2款已经改变《执行若干解释》第7条规定。因此,复议机关改变原行政行为的,仅指复议机关改变原行政行为的处理结果。

 A.《执行若干解释》【废止】 第7条规定:“复议决定有下列情形之一的,属于行政诉讼法规定的“改变原具体行政行为”:(一)改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的;(二)改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的;(三)撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。”

B.《适用若干解释》【废止】 第6条第2款规定:行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”,是指复议机关改变原行政行为的处理结果。

【解读5】改变原行政行为的复议机关是被告,人民法院可以将作出原行政行为的行政机关列为第三人。

3.复议机关不作为(复议机关在法定期限内未作出复议决定)时被告确定:

(1)公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的:作出原行政行为的行政机关是被告;

(2)起诉复议机关不作为的:复议机关是被告。

【解读6】行政复议机关不作为时不能将行政复议机关与原行政行为的行政机关列为共同被告:

(1)当事人对两个机关的行为均不服,应当以作出原行政行为的行政机关为被告,不能将两个机关作为共同被告;

(2)如果复议是必经程序,当事人对两个机关的行为均不服提起诉讼的,应以复议机关为被告。

4.一并裁判原则:人民法院对原行政行为作出判决的同时,应当对复议决定一并作出相应判决。

(1)重作行政行为:人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的,可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。

(2)课以义务判决:人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的,应当同时判决撤销复议决定。

(3)确认复议违法而判决驳回原行政行为诉求:原行政行为合法、复议决定违反法定程序的,应当判决确认复议决定违法,同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。

(4)赔偿责任分配:

A.原行政行为被撤销、确认违法或者无效,给原告造成损失的,应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任;

B.因复议程序违法给原告造成损失的,由复议机关承担赔偿责任。

两个行政机关作为共同被告确定 回目录

两个以上行政机关作出同一行政行为的,共同作出行政行为的行政机关是共同被告。

【解读】两个以上行政机关共同行政不作为(没有共同的意见表示),不作为共同被告处理,应当按照当事人的不同诉求分别处理。

行政委托被告确定 回目录

1.行政机关委托的组织所作的行政行为,委托的行政机关是被告:

(1)受委托人必须是有管理公共事务职能的组织;

(2)受委托人必须具备相应的技术鉴定、技术检查的能力;

(3)受委托人必须具有熟悉有关法律、法规、规章和行政公务人员。

.没有法律、法规或者规章规定,行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,属于行政诉讼法第26条规定的委托:当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。——《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第20条第3款

(1)行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下,授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的:应当视为委托(事实上承认了没有法律、法规和规章依据的行政委托也能成立)。

(2)当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。

【理解与适用】本解释第20条是围绕被告独立承担法律责任、具有行政职权这两个核心要素来确定资格的。行政机关授权其内设机构、派出机关或者其他组织行使行政职权,是属于行政授权还是行为委托,应当以行政机关的授权行为是否有法律、法规或者规章规定为判断标准。行政机关如果有上述规定为授权依据,应认定为行政授权行为,发生纠纷时应当以内设机构、派出机关或者其他组织为被告;否则,应认定为行政委托行为,内设机构、派出机关或者其他组织作出的行为后果应当由行政机关承担,故行政机关才是适格的被告。——《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》,人民法院出版社2018年版。

【解读】授权和委托区别:

(1)行政诉讼法上,作为“法律法规规章授权”的行政诉讼被告,必须是经过立法机关(广义上的)的授权过程才可以成立;对于行政机关自己“授权”其他行政机关、行政机构的行为,一概视为委托。

(2)行政诉讼法上的“授权”主体是广义上的立法机关,而非行使行政职能的行政机关。只要法规定某行政机关可以“授权”另一行政机关或者行政机关的,通常认定为委托(详见《最高人民法院关于公路路政管理机构行政主体资格及有关法律适用问题的答复》)。

(3)没有法定的委托形式,应当视为委托形式不合法,委托不能成立,应以受委托单位为被告。

(4)委托关系是否成立应是委托机关的委托行为是否合法,而不受被委托机关行为的影响,即使被委托机关没有以委托机关的名义行使职权,该委托关系仍然成立。

行政机关内设机构、派出机构被告主体资格 回目录

1.行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下,以自己的名义作出具体行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。

2.法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织,超出法定授权范围实施行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以实施该行为的机构或者组织为被告。

【解读】法律、法规或者规章授权:

(1)授权是授予行政职能而不是真正的行政职权;

(2)只限于授予的是公共行政性质的职权,才是法律、法规或者规章授权的组织

(3)这些组织只有在行使法律、法规或者规章授予的职权时才能作为行政诉讼被告;

(4)法律、法规或者规章授权种类:

A.具有行政职能的事业单位;

B.公共设施的管理和服务单位;

C.社会组织和群众自治组织(行业协会、社会团体、村民自治组织等)。

被告承继 回目录

行政机关被撤销或者职权变更的,继续行使其职权的行政机关是被告。

【解读】《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第23条规定:“行政机关被撤销或者职权变更,没有继续行使其职权的行政机关的,以其所属的人民政府为被告;实行垂直领导的,以垂直领导的上一级行政机关为被告。”

变更被告 回目录

1.原告所起诉的被告不适格,人民法院应当告知原告变更被告;

2.原告不同意变更的,裁定驳回起诉。

【理解与适用】关于本解释第26条。原告起诉的被告不适格,如果人民法院没有履行告知义务而径行驳回起诉,则其诉讼程序违法,实质上剥夺了当事人的起诉权,不符合起诉权保障原则。——《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》,人民法院出版社2018年版。

【解读】一审法院未告知原告变更被告径行予以驳回,不妨碍原告就适格被告向有管辖权的人民法院提起诉讼——参考案例《程某某、山东省济南市历城区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书

追加被告 回目录

1.应当追加被告而原告不同意追加的:

(1)人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼;

(2)但行政复议机关作共同被告的除外。

2.复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告:

(1)原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的,人民法院应当告知原告追加被告。

(2)原告不同意追加的,人民法院应当将另一机关列为共同被告。

【注解】变更被告与追加被告区别:

(1)性质不同——A.变更被告属于被告不正确的问题;B.追加被告涉及被告不完全、不健全的问题。

(2)适用情形不同——A.变更被告适用于原告错列单一被告和多列被告的情形;B.追加被告适用于原高遗漏被告的情形。

(3)拒绝改变的法律效果不同——A.原告拒绝变更被告的,法院一个的以不符合法定条件为由驳回起诉;B.原告拒绝追加被告时,法院或者通知未被追加的被告的行政主体以第三人身份参加诉讼,或者依职权追加为被告(复议情形)。

陈其象律师提示1:经批准行政行为以署名行政机关为被告 回目录

最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第19条规定:“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为,向人民法院提起诉讼的,以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”

【理解与适用】关于本解释第19条。“对外发生法律效力的文书”是指法律文书中对公民、法人或者其他组织的权利义务产生有了相应的法律效力。“署名的机关”是指在已经发生对外法律效力的文书上署名的机关的名称,一般应以印章为准。对“经上级行政机关批准的行政行为”中的“批准”应当作广义的理解,既包括经过上级机关正式批准,也包括上级机关同意或者认可,还包括上级机关对下级机关请示的肯定批复等情形。同时还需要注意本条与《行政复议法事实条例》规定的存在区别,该条例等13条规定:“下级行政机关依照法律、法规、规章规定,经上级行政机关批准作出具体行政行为的,批准机关为被申请人。”——《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》,人民法院出版社2018年版。

(2)行政机关事先请示上级行政机关不是法律、法规规定的程序,而是行政机关内部程序,上级行政机关不能作为共同被告;

(2)上级行政机关批准程序是法定程序,上级行政机关应当认定为共同作出行政行为,属于共同被告。

陈其象律师提示2 回目录

公路养护总段(分段)根据委托授权只能是以委托单位名义行为,不具备行政诉讼主体资格。

②其他组织被告主体资格:行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构,以自己的名义作出行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以组建该机构的行政机关为被告。——《行政诉讼法司法解释》第20条第1款规定

③规章授权社会组织形式行使行政管理职权,受到其他法律限制:

A.对于增加行政相对人义务、限制行政相对人权利的行政行为,规章不能授权社会组织实施(规章不能授权社会组织行使行政处罚权、行政许可权和行政强制权);

B.授益性的行政行为和服务行为规章可以授权。    

④行政机关的派出机关作出的行政行为一般以派出机关为被告;行政机关派出机构作出行政行为应以该机关为被告。

代征、代缴义务人(视为税务机关委托有关企事业单位代征代缴为宜,不能理解为授权,也不是典型的直接委托)不能成为行政诉讼被告,以税务机关作为被告为宜。

村委会部分职权属于授权的行政行为,可以作为行政诉讼被告。

地方国有资产监督管理委员会作出产权界定行为的,得为行政诉讼被告。

陈其象律师提示3:行政诉讼被告 回目录

行政诉讼的被告是指原告指控侵犯其行政法上的合法权益或者与之发生行政争议,而由人民法院通知应诉的行政机关或者组织。

①须为具有国家行政管理职权的机关或者组织;

②须为原告认为侵犯其合法权益而被起诉的机关或者组织;

③须能够独立承担法律责任的机关或者组织;

④须是人民法院通知其应诉的机关或者组织。

陈其象律师提示4:被告适格含义 回目录

①形式上适格(《行政诉讼法》第26条规定):不符合形式适格应当裁定不予立案或立案后裁定驳回起诉。

②实质上适格:是指被诉的行政机关作出了被诉的那个行政行为,并且该机关在此范围内能对案涉标的进行处分。

A.经过实体审理确实不构成实质性适格,则以理由不具备为由判决驳回原告的诉讼请求;

B.也不排除在特别明显地不具备实质性适格的情况下在进入实体审理之前即以起诉不符合法定条件为由裁定驳回起诉。

法律专题文章 回目录

行政诉讼法新旧法衔接的几个具体问题》

  四、关于复议机关做共同被告问题

  新行政诉讼法第二十六条第二款规定:“经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。”《适用解释》第七条规定:“复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的,人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的,人民法院应当将另一机关列为共同被告。”

  新行政诉讼法和《适用解释》只对复议机关做共同被告作了规定,未明确复议机关作出复议决定的时间界限。复议机关于5月1日前作出复议决定,当事人于5月1日后提起行政诉讼的,是否应将复议机关列为共同被告,5月1日前立案受理时未将复议机关列为被告,5月1日后是否要追加复议机关为被告,都应当加以明确。对此,一种意见认为,新行政诉讼法及相关解释均是5月1日起实施,只要人民法院在5月1日后立案,就应当执行新行政诉讼法,可以将复议机关列为共同被告。另一种意见认为,复议机关成为共同被告,不应当取决于人民法院立案时间,而应以复议机关作出复议决定时间为基准。从上述观点看,与其说复议机关做被告是实体问题,不如说是诉讼程序中的当事人问题。既然依照旧行政诉讼法已经完成的程序事项仍然有效,人民法院在5月1日前按照旧行政诉讼法规定已经立案的,即使是在5月1日之后案件仍在审理,也不宜再追加复议机关为共同被告。但5月1日之后立案的,即使复议决定是在5月1日前作出,人民法院也应当适用新行政诉讼法第二十六条、第七十九条等规定,将复议机关列为共同被告。

  需要说明的是,与《执行解释》第七条将改变事实证据和适用法律也作为改变复议结果的规定不同,《适用解释》改变了对复议机关维持行为的认定标准,即只有改变原行政行为处理结果的,才视为复议机关改变原行政行为。因此,无论是根据《执行解释》还是《适用解释》,复议机关改变原行政行为事实证据或者适用法律的但未改变原行政行为处理结果的,复议机关都应当作为共同被告。

法条链接 回目录

行政诉讼法》

  第二条【行政诉讼法适用范围公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。

  前款所称行政行为,包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。

  第三条【诉权保护和行政机关负责人出庭应诉】人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利,对应当受理的行政案件依法受理。

  行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。

  被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭。

  第十八条【一般地域管辖、跨行政区域管辖】行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件,也可以由复议机关所在地人民法院管辖。

  经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。

  第二十六条【被告】公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告。

  经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。

  复议机关在法定期限内未作出复议决定,公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的,作出原行政行为的行政机关是被告;起诉复议机关不作为的,复议机关是被告。

  两个以上行政机关作出同一行政行为的,共同作出行政行为的行政机关是共同被告。

  行政机关委托的组织所作的行政行为,委托的行政机关是被告。

  行政机关被撤销或者职权变更的,继续行使其职权的行政机关是被告。

  第四十九条【起诉条件】提起诉讼应当符合下列条件:

  (一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;

  (二)有明确的被告;

  (三)有具体的诉讼请求和事实根据;

  (四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

  第七十九条【对复议决定和原行政行为一并裁判】复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件,人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。


最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

  第十九条 当事人不服经上级行政机关批准的行政行为,向人民法院提起诉讼的,以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。

  第二十条 行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构,以自己的名义作出行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以组建该机构的行政机关为被告。

  法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织,超出法定授权范围实施行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以实施该行为的机构或者组织为被告。

  没有法律、法规或者规章规定,行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。

  第二十一条 当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的,以该开发区管理机构为被告;对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的,以其职能部门为被告;对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的,以开发区管理机构为被告;开发区管理机构没有行政主体资格的,以设立该机构的地方人民政府为被告。

  第二十二条 行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”,是指复议机关改变原行政行为的处理结果。复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据,但未改变原行政行为处理结果的,视为复议机关维持原行政行为。

  复议机关确认原行政行为无效,属于改变原行政行为。

  复议机关确认原行政行为违法,属于改变原行政行为,但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。

  第二十三条 行政机关被撤销或者职权变更,没有继续行使其职权的行政机关的,以其所属的人民政府为被告;实行垂直领导的,以垂直领导的上一级行政机关为被告。

  第二十四条 当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的,以村民委员会或者居民委员会为被告。

  当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的,以委托的行政机关为被告。

  当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会依据法律、法规、规章的授权实施的行政行为不服提起诉讼的,以该事业单位、行业协会为被告。

  当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的,以委托的行政机关为被告。

  第二十五条 市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为,被征收人不服提起诉讼的,以房屋征收部门为被告。

  征收实施单位受房屋征收部门委托,在委托范围内从事的行为,被征收人不服提起诉讼的,应当以房屋征收部门为被告。

  第二十六条 原告所起诉的被告不适格,人民法院应当告知原告变更被告;原告不同意变更的,裁定驳回起诉。

  应当追加被告而原告不同意追加的,人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼,但行政复议机关作共同被告的除外。

  九、复议机关作共同被告

  第一百三十三条 行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”,包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形,但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。

  第一百三十四条 复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的,人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的,人民法院应当将另一机关列为共同被告。

  行政复议决定既有维持原行政行为内容,又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的,作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。

  复议机关作共同被告的案件,以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。

  第一百三十五条 复议机关决定维持原行政行为的,人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时,一并审查复议决定的合法性。

  作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任,可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。

  复议机关作共同被告的案件,复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据,可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。

  第一百三十六条 人民法院对原行政行为作出判决的同时,应当对复议决定一并作出相应判决。

  人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的,对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。

  人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的,可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。

  人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的,应当同时判决撤销复议决定。

  原行政行为合法、复议决定违法的,人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法,同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。

  原行政行为被撤销、确认违法或者无效,给原告造成损失的,应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任;因复议决定加重损害的,由复议机关对加重部分承担赔偿责任。

  原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件,复议机关作出维持决定的,人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。


《行政复议法》

  第二十八条 行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查,提出意见,经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后,按照下列规定作出行政复议决定:

  (一)具体行政行为认定事实清楚,证据确凿,适用依据正确,程序合法,内容适当的,决定维持;

  (二)被申请人不履行法定职责的,决定其在一定期限内履行;

  (三)具体行政行为有下列情形之一的,决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法;决定撤销或者确认该具体行政行为违法的,可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:

  1.主要事实不清、证据不足的;

  2.适用依据错误的;

  3.违反法定程序的;

  4.超越或者滥用职权的;

  5.具体行政行为明显不当的。

  (四)被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的,视为该具体行政行为没有证据、依据,决定撤销该具体行政行为。

  行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的,被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。


《行政复议法实施条例》

  第十三条 下级行政机关依照法律、法规、规章规定,经上级行政机关批准作出具体行政行为的,批准机关为被申请人。

  第四十八条 有下列情形之一的,行政复议机关应当决定驳回行政复议申请:

  (一)申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议,行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的;

  (二)受理行政复议申请后,发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。

  上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的,应当责令其恢复审理。


《行政许可法》

  第二条 本法所称行政许可,是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。


最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定

  第四条 当事人不服行政许可决定提起诉讼的,以作出行政许可决定的机关为被告;行政许可依法须经上级行政机关批准,当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的,以上级行政机关为共同被告;行政许可依法须经下级行政机关或者管理公共事务的组织初步审查并上报,当事人对不予初步审查或者不予上报不服提起诉讼的,以下级行政机关或者管理公共事务的组织为被告。

  第五条 行政机关依据行政许可法第二十六条第二款规定统一办理行政许可的,当事人对行政许可行为不服提起诉讼,以对当事人作出具有实质影响的不利行为的机关为被告。


《不动产登记暂行条例》

  第七条 不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理;直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。

  跨县级行政区域的不动产登记,由所跨县级行政区域的不动产登记机构分别办理。不能分别办理的,由所跨县级行政区域的不动产登记机构协商办理;协商不成的,由共同的上一级人民政府不动产登记主管部门指定办理。

  国务院确定的重点国有林区的森林、林木和林地,国务院批准项目用海、用岛,中央国家机关使用的国有土地等不动产登记,由国务院国土资源主管部门会同有关部门规定。


《政府信息公开条例》

  第四条 各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度,并指定机构(以下统称政府信息公开工作机构)负责本行政机关政府信息公开的日常工作。

  政府信息公开工作机构的具体职能是:

  (一)办理本行政机关的政府信息公开事宜;

  (二)维护和更新本行政机关公开的政府信息;

  (三)组织编制本行政机关的政府信息公开指南、政府信息公开目录和政府信息公开工作年度报告;

  (四)组织开展对拟公开政府信息的审查;

  (五)本行政机关规定的与政府信息公开有关的其他职能。


最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定

  第四条 公民、法人或者其他组织对国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门依申请公开政府信息行政行为不服提起诉讼的,以作出答复的机关为被告;逾期未作出答复的,以受理申请的机关为被告。

  公民、法人或者其他组织对主动公开政府信息行政行为不服提起诉讼的,以公开该政府信息的机关为被告。

  公民、法人或者其他组织对法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的行为不服提起诉讼的,以该组织为被告。

  有下列情形之一的,应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告:

  (一)政府信息公开与否的答复依法报经有权机关批准的;

  (二)政府信息是否可以公开系由国家保密行政管理部门或者省、自治区、直辖市保密行政管理部门确定的;

  (三)行政机关在公开政府信息前与有关行政机关进行沟通、确认的。


关于印发《土地储备管理办法》的通知

  一、总体要求

  (三)土地储备机构应为县级(含)以上人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于所在行政区划的国土资源主管部门、承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。国土资源主管部门对土地储备机构实施名录制管理。市、县级国土资源主管部门应将符合规定的机构信息逐级上报至省级国土资源主管部门,经省级国土资源主管部门审核后报国土资源部,列入全国土地储备机构名录,并定期更新。


最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定

  第五条 土地权利人认为土地储备机构作出的行为侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或使用权的,向人民法院提起诉讼的,应当以土地储备机构所隶属的土地管理部门为被告。

  第六条 土地权利人认为乡级以上人民政府作出的土地确权决定侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或者使用权,经复议后向人民法院提起诉讼的,人民法院应当依法受理。

  法律、法规规定应当先申请行政复议的土地行政案件,复议机关作出不受理复议申请的决定或者以不符合受理条件为由驳回复议申请,复议申请人不服的,应当以复议机关为被告向人民法院提起诉讼。


最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定

  第四条【行政协议纠纷类型|行政协议诉讼被告恒定】因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷,公民、法人或者其他组织作为原告,以行政机关为被告提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理。

  因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的,委托的行政机关是被告。

  第六条【行政协议案件中行政机关无权提起反诉】人民法院受理行政协议案件后,被告就该协议的订立、履行、变更、终止等提起反诉的,人民法院不予准许。


最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定

  第十七条 两个以上行政机关共同侵权,赔偿请求人对其中一个或者数个侵权机关提起行政赔偿诉讼,若诉讼请求系可分之诉,被诉的一个或者数个侵权机关被告;若诉讼请求系不可分之诉,由人民法院依法追加其他侵权机关为共同被告。

  第十八条 复议机关的复议决定加重损害的,赔偿请求人只对作出原决定的行政机关提起行政赔偿诉讼,作出原决定的行政机关为被告;赔偿请求人只对复议机关提起行政赔偿诉讼的,复议机关为被告。

  第十九条 行政机关依据行政诉讼第六十六条的规定申请人民法院强制执行具体行政行为,由于据以强制执行的根据错误而发生行政赔偿诉讼的,申请强制执行的行政机关为被告。

  第二十条 人民法院审理行政赔偿案件,需要变更被告而原告不同意变更的,裁定驳回起诉。


《最高人民法院关于政府法制办公室是否具备行政诉讼被告主体资格间题请示的答复》

(2017 年 12 月 27 日,[2017]最高法行他 318 号)

天津市高级人民法院:

  你院津高法[2017]141号《关于张殿堃与天津市南开区人民政府、天津市南开区人民政府法制办公室行政复议一案的请示》收悉。现答复如下:

  经征求国务院法制办公室意见,本院给北京市高级人民法院(2016]最高法行他 109 号答复对此问题已经明确。即政府法制机构所承担的法规审查、行政复议备案审查等工作均由同级人民政府作出最终决定,政府法制机构本身并不独立对外行使行政管理职权,不宜作为行政诉讼的被告。请你院遵照执行。

  【注解】政府法制办公室不宜作为行政诉讼的被告。

·最高人民法院关于行政诉讼应诉若干问题的通知

·最高人民法院关于工商行政管理检查所是否具有行政主体资格问题的答复【废止】

·最高人民法院关于诉商业银行行政处罚案件的适格被告问题的答复

·最高人民法院关于公路路政管理机构行政主体资格及有关法律适用问题的答复

·最高人民法院行政审判庭关于地方国有资产监督管理委员会是否可以作为行政诉讼被告问题的答复

·最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复

·福建省高级人民法院《关于对原县级以上人民政府核发不动产权利证书的行为提起行政诉讼如何确定被告的通知》

·最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定

·最高人民法院对广西壮族自治区高级人民法院《关于覃正龙等四人不服来宾县公安局维都林场派出所林业行政处罚一案管辖问题的请示报告》的复函

废止法条 回目录

最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释

  第七条 复议决定有下列情形之一的,属于行政诉讼法规定的“改变原具体行政行为”:

  (一)改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的;

  (二)改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的;

  (三)撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。

  第十九条 当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为,向人民法院提起诉讼的,应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。

  第二十条 行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构,以自己的名义作出具体行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以组建该机构的行政机关为被告。

  行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下,以自己的名义作出具体行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。

  法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织,超出法定授权范围实施行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以实施该行为的机构或者组织为被告。

  第二十一条 行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下,授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,应当视为委托。当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。

  第二十二条 复议机关在法定期间内不作复议决定,当事人对原具体行政行为不服提起诉讼的,应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告;当事人对复议机关不作为不服提起诉讼的,应当以复议机关为被告。

  第二十三条 原告所起诉的被告不适格,人民法院应当告知原告变更被告;原告不同意变更的,裁定驳回起诉。

  应当追加被告而原告不同意追加的,人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼。


最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释

  第五条 行政诉讼法第三条第三款规定的“行政机关负责人”,包括行政机关的正职和副职负责人。行政机关负责人出庭应诉的,可以另行委托一至二名诉讼代理人。

  第六条 行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”,包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形,但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。

  行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关改变原行政行为”,是指复议机关改变原行政行为的处理结果。

  第七条 复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的,人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的,人民法院应当将另一机关列为共同被告。

  第八条 作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的,以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。

  第九条 复议机关决定维持原行政行为的,人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时,一并审查复议程序的合法性。

  作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任,可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。

  第十条【共同被告情形下的裁判】人民法院对原行政行为作出判决的同时,应当对复议决定一并作出相应判决。

  人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的,可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。

  人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的,应当同时判决撤销复议决定。

  原行政行为合法、复议决定违反法定程序的,应当判决确认复议决定违法,同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。

  原行政行为被撤销、确认违法或者无效,给原告造成损失的,应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任;因复议程序违法给原告造成损失的,由复议机关承担赔偿责任。

经典案例 回目录

·吴建敏诉北京市朝阳区残疾人联合会要求报销培训学费案  

——残疾人联合会为残疾人补贴培训学费的行为是可诉的具体行政行为

【要旨】残疾人联合会不仅仅是残疾人自治组织,其可以依照法律、法规、规章的授权或者接受政府委托行使一定的行政管理职能,在行使行政管理权时,残联具有行政主体资格,可以作为行政诉讼的适格被告。

·邹宗利与全国社会保险基金理事会政府信息公开纠纷二审行政判决书  

【裁判摘要】根据《信息公开条例》第三十六条规定,法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动,适用该条例。根据《社会保险法》第七十一条第一款、结合国务院办公厅72号通知以及《全国社会保障基金投资管理暂行办法》可以认定,社保理事会属于《社会保险法》第七十一条第一款授权的全国社会保障基金管理运营机构,其公开政府信息的相关活动,应当适用《信息公开条例》,属于政府信息公开诉讼的适格被告。

·杨斌诉广州市律师协会履行职责案  

【裁判判要旨】

1.律师协会行使《律师法》明确授权的“组织管理申请律师执业人员的实习活动”法定行政管理职权的行为属于行政诉讼受案范围,人民法院对此类案件应予以立案。

2.对行政诉讼受案范围的界定不能仅从被告的主体属性进行判断,更应结合被诉行为的权力来源以及性质进行综合认定。

·指导案例38号:田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案  

【裁判要点】

1.高等学校对受教育者因违反校规、校纪而拒绝颁发学历证书、学位证书,受教育者不服的,可以依法提起行政诉讼

2.高等学校依据违背国家法律、行政法规或规章的校规、校纪,对受教育者作出退学处理等决定的,人民法院不予支持。

3.高等学校对因违反校规、校纪的受教育者作出影响其基本权利的决定时,应当允许其申辩并在决定作出后及时送达,否则视为违反法定程序。

·指导案例39号:何小强诉华中科技大学拒绝授予学位案  

【裁判要点】

1.具有学位授予权的高等学校,有权对学位申请人提出的学位授予申请进行审查并决定是否授予其学位。申请人对高等学校不授予其学位的决定不服提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理。

2.高等学校依照《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》的有关规定,在学术自治范围内制定的授予学位的学术水平标准,以及据此标准作出的是否授予学位的决定,人民法院应予支持。

·张广武诉中国人民解放军总政治部、海军政治部侵权上诉案  

【裁判摘要】上诉人张广武以中国人民解放军总政治部未批准其退出现役为由向人民法院提起诉讼,不属于行政诉讼受案范围。一审裁定不予受理是正确的。

·游淑平不服龙岩市人民政府征兵办公室行政处罚案  

【裁判摘要】原告入伍前就有近视史左眼为4.2,右眼为4.3,入伍后,在部队体格复检的视力与入伍前在华侨中学体检的视力基本相符,原告因视力不合格被退兵是正常的,龙岩市人民政府征兵办公室以原告弄虚作假,逃避服兵役为由所作的处罚决定主要证据不足;根据《中华人民共和国兵役法》和《福建省征兵工作奖惩规定》的有关规定,逃避服兵役行政处罚权应由兵役机关龙岩市人民武装部行使,龙岩市人民政府征兵办公室是临时机构,作出行政处罚不符合上述法律、法规的有关规定。本案宣判之前,有关行政机关自行撤销对游淑平的处罚决定,原告游淑平同意并申请撤回起诉。

·董某某诉被告河口区河口街道八吕村民委员会不履行协助落户职责判决书案  

【裁判摘要】根据《中华人民共和国户口登记条例》第三条第五款规定:“农业、渔业、林业、牧畜业、手工业等生产合作社的户口,由合作社指定专人,协助户口登记机关办理户口登记。合作社以外的户口,由户口登记机关直接办理户口登记”。《公安部三局关于执行户口登记条例的初步意见》第二条第3项规定:“农业、渔业、盐业、林业、牧畜业、手工业等生产合作社的户口,根据他们生产组织的特点,一般指定会计和记工员协助户口登记机关办理户口登记较为适宜,……指定的专人的任务是:③为群众到户口登记机关办理迁移手续开具证明。”根据以上规定,在户籍管理中村民委员会承担行政协助义务,协助村民办理相关落户手续是村民委员会的法定职责。本案中原告丈夫孟垂祥的户口一直在被告村,根据我国现有的法律、法规及户籍管理政策,原告要求将户口随丈夫迁入被告村,符合配偶投靠的相关规定,被告应履行协助办理户口迁移手续的法定职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(三)项之规定,判决如下:被告河口区河口街道八吕村民委员会于本判决书生效之日起十日内履行协助原告董立梅办理户籍迁移手续的法定职责。

·柯祥梅等22人与重庆市人民政府土地征收行政复议上诉案  

【提示】行政复议机关针对行政相对人所作的不予受理行政复议申请决定书,理由为所复议的批复不直接对行政相对人产生实际权力义务影响及效力,不予受理决定书不属于“维持原行政行为”,行政相对人起诉时不能将行政复议机关和行政机关作为共同被告。

【裁判摘要】被上诉人重庆市人民政府作出的渝府地(2012)1053号《重庆市人民政府关于江津区实施珞璜玉观片区城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》系该府根据江津区人民政府的农用地转用和土地征收请示对其作出的内部审批管理行为,该批复的对象并非上诉人柯祥梅等22人,没有对其设定具体的权利义务,故该批复对上诉人柯祥梅等22人的实体权利义务不产生直接的影响,对其权利义务产生实际影响的是江津区人民政府相关部门具体实施征地和安置补偿的行为。被上诉人重庆市人民政府以上诉人柯祥梅等22人的行政复议申请不属行政复议的受案范围为由作出不予受理决定并无不当。

【裁判规则】《行政复议法》没有明确规定对国务院的行政行为可以申请行政复议,国务院的征地批复具有终局性,不可复议。

·台江县人民政府等诉陈国连撤销土地承包经营权证案  

【裁判要旨】行政复议机关撤销行政许可不受《行政许可法》第五条、第七条、第三十六条、第四十七条应当依法保障行政许可权利人(申请人)、利害关系人的知情权、参与权和救济权的限制,撤销行政许可没有作出上述程序规定。

【裁判摘要】《中华人民共和国行政许可法》第五条、第七条、第三十六条、第四十七条是对行政机关实施行政许可所作的程序规定,该法第六十九条对撤销行政许可没作具体要求,原判认定被诉行政行为程序违法,属适用法律错误。

·刘许明诉萍乡市国土资源局不予受理行政复议申请决定行政判决书案  

【裁判要旨】行政复议机关所作的不予受理行政复议决定书或以不符合受理条件所作的驳回行政复议申请决定书,不属于行政复议机关维持原行政行为的情形,不能对行政复议机关和原行政行为作出的行政机关为共同被告提起行政诉讼。行政相对人可以针对复议机关的不予受理或以不符合受理条件所作的驳回行政复议申请决定书单独提起行政诉讼,也可以针对原行政行为以原行政行为的行政机关单独提起行政诉讼

【裁判摘要】刘许明因认为萍乡市国土资源局开发分局未履行政府信息公开法定职责,其有权申请行政复议。萍乡市国土资源局在2013年9月9日作出的《不予受理行政复议申请决定书》未告知原告诉权或起诉期限,也未制作笔录口头告知原告诉权或起诉期限,故刘许明享有的诉权不宜适用《行政诉讼法》第三十九条规定,应适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条,其起诉期限应当从原告知道或者应当知道诉权或者起诉之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容起最长不得超过两年。刘许明收到萍乡市国土资源局于2013年9月9日作出的《不予受理决定书》后,于2013年11月17日向萍乡市安源区人民法院提起了行政诉讼,故刘许明的起诉未超过法定期限。关于萍乡市国土资源局提出刘许明已于2013年9月5日向萍乡市人民政府申请行政复议,就同一事项同时又向萍乡市国土资源局申请行政复议的问题。因刘许明向萍乡市人民政府申请行政复议的被申请人是萍乡市经济开发区管理委员会而不是萍乡市国土资源局开发分局。虽然其申请信息公开的内容一致,但被申请人主体不同,故萍乡市国土资源局根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十条的规定,作出不予受理行政复议申请决定不当,应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》五十四条第一款第二项之规定,判决撤销被告萍乡市国土资源局作出的萍国土资复不受字(2013)02号《不予受理行政复议申请决定书》。

·陈前生等诉安徽省金寨县人民政府征收补偿协议案

【裁判要旨】行政诉讼的被告须为依法成立,能以自己名义作出行政行为且能够独立对外承担责任的行政主体。房屋征收部门作为行政行为的实施主体,具有行政主体资格,能够以自己的名义与被征收人签订行政征收补偿协议,被征收人对该征收行政协议不服的,应以房屋征收部门为行政诉讼的被告。

·刘成运等诉山东省庆云县人民政府强制及行政赔偿案

【裁判要旨】在行政诉讼中,被告适格包括两个层面的含义。一是形式上适格,也就是行政诉讼法第四十九条第二项规定的“有明确的被告”,以及第二十六条规定的关于适格被告的各款规定。形式上适格属于法定起诉条件的范畴,不符合这些规定的,应当裁定不予立案或者在立案后裁定驳回起诉。二是实质性适格,它是指被诉的行政机关作出了被诉的那个行政行为,并且该机关在此范围内能对案涉标的进行处分。实质性适格问题相对复杂,通常需要通过实体审理查明,如果通过实体审理确实不构成实质性适格,则以理由不具备为由判决驳回原告的诉讼请求。当然,也不排除在特别明显地不具备实质性适格的情况下,在进入实体审理之前即以起诉不符合法定条件为由裁定驳回起诉。

·江苏大方广告有限公司等诉浙江省桐乡市人民政府强制及行政赔偿案

【裁判要旨】在行政诉讼中,如果存在原告错列被告且原告拒绝变更的情形,人民法院在尽到必要的释明义务后,已经立案的,应当裁定驳回起诉,而非将应列为被告的行政主体追加为第三人。如果原告认为自身合法权益受损,仍可以其他渠道主张权益救济。

·李淑芝诉北京市昌平区人民政府不履行法定职责案

【裁判要旨】人民政府及其工作部门应当依法履职,人民政府不得违法行使其所属工作部门的法定职权,工作部门也不得违法行使属于人民政府的法定职权。当事人认为政府工作部门不履行法定职责,应以相应的管理部门为被告,提起不履行法定职责之诉,而不腻直接以人民政府为被告提起不履行法定职责之诉。

【裁判摘要】《行政诉讼法》第四十九条第(三)项规定:”提起诉讼应当符合下列条件:……(三)有具体的诉讼请求和事实根据”。本案中,李某某要求昌平区政府责令他人停止非法占地、违章建楼、非法圈占公建水渠、泄洪通道等行为,并恢复土地原状。根据相关法律法规规定,再审申请人的上述请求明显不属于昌平区政府的法定职责。一审法院据此裁定驳回再审申请人起诉、二审法院裁定驳回其上诉,并无不当。

·李某某与长春市九台区人民政府等行政赔偿行政纠纷再审申请案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2016)最高法行申284号

【摘要】《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定:公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为,包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。据此,行政诉讼中,只有依法享有行政职权的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织实施的行为,才可能是行政诉讼法规定的可诉的行政行为;只有行政机关和法律、法规、规章授权的组织,才可能成为行政诉讼的适格被告。李某某以区工商总公司为被告提起行政诉讼,区工商总公司不是行政机关或者法律、法规、规章授权行使行政职权的组织,不是行政诉讼的适格被告。一、二审裁定不予立案,并无不当。

【解读】法律、法规、规章授权的组织可以作为被告。

·隆某某诉湖南省隆回县人民政府强制拆除房屋案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申314号

【裁判摘要】《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定,提起诉讼应当符合下列条件:(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)的解释》第二十六条第一款规定,原告所起诉的被告不适格,人民法院应当告知原告变更被告;原告不同意变更的,裁定驳回起诉。本案中,隆某某诉隆回县政府强制拆除其房屋的行政行为违法并要求给予行政赔偿缺乏事实根据。......基于以上理由,一、二审法院以隆某某提起诉讼缺乏事实根据,被告主体不适格,不符合提起行政诉讼的法定条件为由驳回隆某某的起诉,适用法律正确,理由正当,本院应予维持。

【解读】被告不适格且在释明后仍不变更裁定驳回起诉。

·冯某某与海南省儋州市人民政府房屋强制拆迁纠纷再审案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申5617号

【裁判摘要】《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第三条第一款第(三)项规定,错列被告且拒绝变更的,人民法院才能够裁定驳回起诉。二审过程中发现被告不适格的,人民法院亦应当向原告释明。原告同意变更被告的,人民法院可以裁定撤销一审判决,发回一审法院或者指令有管辖权的法院重新审理,原告不同意变更被告的,人民法院才能够裁定驳回起诉。本案中,二审裁定未说明是否已向冯某某释明其应变更被告,即直接裁定驳回起诉不妥,本院予以指正。鉴于本案系对再审申请的审查,二审裁定驳回起诉并未对冯某某依法另行起诉形成法律上的障碍,该项诉讼程序违法未影响案件的公正审判,本案不予再审。

【解读】二审发现被告不适格的处理:(1)法院亦应当向原告释明;(2)原告同意变更被告的,法院可以裁定撤销一审判决,发回一审法院或者指令有管辖权的法院重新审理;原告不同意变更被告的,法院才能够裁定驳回起诉。

·北海市宝美有限公司与广西壮族自治区北海市工商行政处罚再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申947号

【裁判摘要】《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二、三款规定,经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的,复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定,公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的,作出原行政行为的行政机关是被告;起诉复议机关不作为的,复议机关是被告。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六条第一款规定,行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为",包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形,但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。根据上述规定,复议机关程序性驳回复议申请的,不属于复议机关维持原行政行为、复议机关与原行政行为机关作共同被告的情形。同时,法律、法规规定复议机关对申请人的复议申请不予答复,或者程序性驳回复议申请的复议前置案件中,复议申请人只能起诉复议机关的不答复或驳回复议申请行为,不能一并或单独对原行政行为提起行政诉讼。理由是,复议前置案件经过复议程序实体处理,才能视为经过复议。复议机关对复议申请不予答复,或程序性驳回复议申请,不能视为已经经过复议,未经复议当然也就不能一并或单独对原行政行为提起行政诉讼。而在不是法律、法规规定的复议前置案件中,复议机关对申请人的复议申请不予答复,或者程序性驳回复议申请的,申请人只能选择针对复议机关不答复、驳回复议申请的行为或者原行政行为两者之一,提起行政诉讼,不能对两者同时提起行政诉讼。理由是,复议程序和诉讼程序是两个具有承接关系的救济程序,申请人选择起诉复议机关的不予答复、驳回复议申请行为,实质是选择先行对复议进入救济程序,在针对复议机关的复议决定作出处理之前,人民法院对相关行政争议无管辖权,所以不能同时起诉原行政行为;如果复议申请人已选择直接起诉原行政行为,实质是放弃复议程序的救济,同时又起诉复议机关不予答复、驳回复议申请行为的,人民法院则无法既判决复议机关限期对被诉行政行为作出实质的复议决定,同时又由自己对被诉原行政行为的合法性进行实体审理并作出判决。本案中,北海市政府以宝美公司的申请不符合行政复议受案范围为由,驳回其复议申请,不属于复议机关维持原行政行为、复议机关与原行政行为机关作共同被告的情形。宝美公司不能以北海市政府和北海市工商局为共

【解读1】复议机关程序性驳回复议申请的,不属于复议机关维持原行政行为、复议机关与原行政行为机关作共同被告的情形。

【解读2】法律、法规规定复议机关对申请人的复议申请不予答复,或者程序性驳回复议申请的复议前置案件中,复议申请人只能起诉复议机关的不答复或驳回复议申请行为,不能一并或单独对原行政行为提起行政诉讼

【解读3】在不是法律、法规规定的复议前置案件中,复议机关对申请人的复议申请不予答复,或者程序性驳回复议申请的,申请人只能选择针对复议机关不答复、驳回复议申请的行为或者原行政行为两者之一,提起行政诉讼,不能对两者同时提起行政诉讼

·朱某某诉常德市鼎城区人民政府等征收土地公告案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申6092号

【裁判摘要】在复议机关不予受理复议申请的情况下,当事人既可以直接起诉原行政行为,也可以起诉复议机关不作为,要求复议机关受理其复议申请。不管当事人选择何种救济途径,都不涉及另一机关作共同被告的问题。应当指出的是,两种救济不能同时进行,只能择一而为。直接起诉原行政行为,目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理,起诉复议机关不作为,直接的诉求虽然是要求人民法院撤销不予受理复议申请的决定,但撤销不予受理复议申请决定的效果,则必然导致复议机关要对原行政行为的合法性作出认定和处理。如果同时起诉原行政行为和复议机关不作为,有违一事不再理原则,造成人民法院和复议机关的重复劳动。

【摘要】本案中,朱某某对2号《征收土地公告》提起诉讼,同时又要求撤销常德市政府作出的53号复议决定,不符合法律和司法解释的规定。对于朱某某的该项诉讼请求,一审认定不属于复议决定维持原行政行为的情形、不符合共同被告的法定条件,告知应另行提起诉讼,并无不当。根据“一案一诉”的诉讼原则,对于不符合行政诉讼法规定的可以合并审理的情形,当事人应当分别起诉,人民法院应当在立案阶段进行释明,引导当事人正确行使诉权。已经作为一个案件立案的,在审理中如发现针对不同被告的不同诉讼请求中存在不符合法定起诉条件的,则应当采用“一裁一判”的方式,对不符合起诉条件的诉讼请求以裁定方式驳回起诉,对符合起诉条件的诉讼请求进行审理并作出判决。一审虽指出朱某某要求撤销53号复议决定的诉讼请求不符合起诉条件,但是并未单独作出驳回朱某某该项起诉的裁定,亦未在判决主文中作出表述,处理方式不当,本院予以指正。

·李某、金某某再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2019)最高法行申14224号

【裁判摘要】辽宁省政府作出的复议决定以行政复议申请不符合行政复议法和条例规定的受理条件为由,驳回了李某等人的复议申请。在复议机关不予受理复议申请的情况下,当事人有两种法律救济手段可以选择:一种是直接起诉原行政行为。因为可能对当事人合法权益造成侵害的,实质上仍是原行政机关的行政行为或者不作为。复议机关尽管没有受理行政复议申请,但在法律没有规定行政复议必须是前置程序的情况下,并不影响当事人直接对原行政行为提起行政诉讼,并且直接起诉原行政行为还有利于从根本上解决行政争议。另一种是起诉复议机关不作为。如果当事人坚持认为复议机关应当受理其复议申请,也可以以复议机关不作为为由提起诉讼。法律规定的上述两种救济手段不能同时进行,必须择一行使。因为直接起诉原行政行为则人民法院必然对原行政行为的合法性作出认定和处理;诉求撤销复议机关作出的不予受理复议申请决定,必然导致复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理。因此,同时起诉原行政行为和复议机关不作为与一事不再理原则相悖,导致人民法院和复议机关重复审查,同时违反了司法最终原则。司法最终原则意味着行政复议和行政诉讼应当是一种先后关系,而不能针对同一个争议同时进行两种法律程序。就本案而言,二审法院已经告知李某等人必须择一而诉,要么起诉原行政行为,要么起诉复议机关不作为,但其坚持同时诉原行政行为和复议机关的复议决定,故李某等人的起诉应予驳回。

·刘某某诉四川省遂宁市水务局、四川省水利厅其他行政行为案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2016)最高法行申4583号

【裁判摘要】在复议机关不予受理复议申请的情况下,当事人有两种法律救济手段可以选择:一种是直接起诉原行政行为。因为可能对当事人合法权益造成侵害的,实质上仍是原行政机关的行政行为或者不作为。复议机关尽管没有受理行政复议申请,但在法律没有规定行政复议必须是前置程序的情况下,并不影响当事人直接对原行政行为提起行政诉讼,并且直接起诉原行政行为还有利于从根本上解决行政争议。另一种是起诉复议机关不作为。如果当事人坚持认为复议机关应当受理其复议申请,也可以以复议机关不作为为由提起诉讼。虽然法律规定了上述两种救济手段,但却不可以同时进行,而应当选择其一。这是因为,直接起诉原行政行为,目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理;起诉复议机关不作为,直接的诉求虽然是要求人民法院撤销不予受理复议申请的决定,但撤销不予受理复议申请决定的效果,则必然导致复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理。如果同时起诉原行政行为和复议机关不作为,就会违反一事不再理原则,造成人民法院和复议机关的重复劳动。更为重要的是,这样做还违反了司法最终原则。司法最终原则是指,行政复议活动虽然是行政争议的重要救济方式,但却不是最终裁决,除非法律另有规定,人民法院作出的终审判决才是最终决定。据此,行政复议法第五条规定:“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的,可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼,但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”司法最终原则也决定了行政复议和行政诉讼应当是一种先后关系,而不能针对同一个争议同时进行这两种法律程序。因此行政复议法第十六条第二款又规定:“公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼,人民法院已经依法受理的,不得申请行政复议。”就本案而言,人民法院的正确处理方式应当是告知原告只能择一而诉,要么起诉原行政行为,要么起诉复议机关不作为。刘某某在本案中的诉求为“确认遂宁市水务局存在行政不作为;确认四川省水利厅作出的《不予受理决定》违法并予以撤销,由四川省水利厅重新作出行政复议决定”,既直接起诉了原行政行为,又起诉了起诉复议机关不作为。在刘某某经法院释明后拒不变更诉讼请求的情况下,虽然原审法院以刘某某对遂宁市水务局行政不作为提起的诉讼不属于该院管辖为由驳回起诉理由欠妥,但裁定驳回起诉的结果亦无不妥。

·卢某某等与广西壮族自治区人民政府其他资源强制补偿纠纷再审案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申2010号

【裁判摘要】《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(二)项规定,提起行政诉讼要“有明确的被告”。所谓明确的被告,必须是适格的被告。对作出的行政行为提起行政诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告;对不履行法定职责行为提起诉讼的,享有相应法定职责而不依法履责的行政机关是被告。当事人向不具有相应法定职责的行政机关提出履责申请,该行政机关未履责,当事人以该行政机关为被告提起行政诉讼的,被告不适格,人民法院应当裁定不予立案;已经立案的,裁定驳回起诉,并向当事人释明,应当向依法享有相应法定职权的行政机关提出申请,对享有法定职权的行政机关逾期不予答复,或对作出的行政行为不服,可以依法向人民法院提起行政诉讼

【解读】不履行法定职责案件的适格被告是享有相应法定职责而不依法履责的行政机关。

·徐某某1、徐某某2再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申5824号

【裁判摘要1】乡镇政府对村规民约、村民决议有责令改正的权力和监督职责,不履行法定职责属于行政诉讼受案范围——《行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定:“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:……(六)申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的。”根据该项规定,公民、法人或者其他组织请求行政机关履行法定职责所保护的权利范围,并不仅限于人身权、财产权,也包括法律、法规规定的人身权、财产权以外的其他合法权益。《村民委员会组织法》第二十七条规定:“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约,并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的,由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”据此,村民认为村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定侵犯其人身权利、民主权利和合法财产权利的,有权请求乡、民族乡、镇的人民政府行使行政监督权,有管辖权的乡、民族乡、镇的人民政府具有履行法定监督职责的义务,未履行监督义务,即构成不履行法定职责,根据《行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定,属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中,再审申请人提起本案诉讼,是请求判令再审被申请人金水区政府、国基路街道办责令路砦村村委改正违法的村规民约并责令金水区政府、国基路街道办监督落实恢复再审申请人村民待遇,本案应属行政诉讼的受案范围。二审法院认为再审申请人的起诉不属于行政诉讼受案范围,属适用法律错误,本案应当指令再审。

【裁判摘要2】《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定:“市辖区、不设区的市的人民政府,经上一级人民政府批准,可以设立若干街道办事处,作为它的派出机关”。街道办事处作为市辖区或者不设区的市人民政府的派出机关,虽然不是一级人民政府,但在授权范围内具有独立承担责任的行政主体资格,可以作为行政诉讼的被告。故此,国基路街道办应当具有行政主体资格。

·四川省成都市人民政府、杨某某资源行政管理:土地行政管理(土地)再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申11443号

【裁判摘要】《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条规定“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为,向人民法院提起诉讼的,以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定“下级行政机关依照法律、法规、规章规定,经上级行政机关批准作出具体行政行为的,批准机关为被申请人。”根据上述规定,当事人对经上级行政机关批准后对外实施的行政行为不服直接提起行政诉讼,应以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告,而非以批准该行政行为实施的行政机关为被告,但区别于行政诉讼,行政复议为实现行政机关的内部自我纠错功能,对下级行政机关经上级行政机关批准后对外实施的行政行为不服申请行政复议的,可以该批准机关为被申请人,向批准机关的上级行政机关申请行政复议,复议审查对象包括该批准机关作出的批准行为,该批准行为依法属于行政复议的受理范围。

·陈某某等与茂名市人民政府等规划纠纷上诉案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2015)行提字第30号

【裁判摘要】《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第四条规定:“当事人不服行政许可决定提起诉讼的,以作出行政许可决定的机关为被告;行政许可依法须经上级行政机关批准,当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的,以上级行政机关为共同被告;行政许可依法须经下级行政机关或者管理公共事务的组织初步审查并上报,当事人对不予初步审查或者不予上报不服提起诉讼的,以下级行政机关或者管理公共事务的组织为被告”。陈某某等人一审时虽未明确对茂名市人民政府的批准行为提起诉讼,但其已在上诉理由中依据上述法律规定提出将批准(2012)195号地块规划条件的茂名市人民政府列为共同被告,应视为陈某某等人对批准行为不服一并提起了诉讼,故应以茂名市人民政府为共同被告。

【解读】行政许可诉讼案可以将署名机关和批准机关列为共同被告。

·李某某诉怀远县人民政府房屋强拆案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申366号

【裁判摘要】在行政诉讼中,被告适格包含两个层面的含义。一是形式上适格,亦即行政诉讼法第四十九条第二项规定的“有明确的被告”。所谓“有明确的被告”,是指起诉状指向了具体的、特定的被诉行政机关。但“明确”不代表“正确”,因此被告适格的第二层含义则是实质性适格,也就是行政诉讼法第二十六条第一款规定的,“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告”。又按照行政诉讼法第四十九条第三项的规定,提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”,这里的“事实根据”就包括被告“作出行政行为”的相关事实根据。就本案而言,再审申请人以怀远县政府对其房屋实施了强制拆除行为为由,以怀远县政府为被告提起本次诉讼,被告虽然是明确的,但并不符合实质性适格的要求。根据原审法院查明的事实,怀远县政府提交的行政处罚决定书、行政执法执行决定书、执行公告等证据已证明系怀远县城市管理行政执法局对再审申请人的房屋具体实施了拆除行为,且怀远县城市管理行政执法局作为政府工作部门是独立的行政主体,亦具有为其行为独立承担法律责任的能力。再审申请人虽提供了照片、证人证言等材料,以此证明怀远县政府是实施主体,但其提供的证据均不能否定怀远县城市管理行政执法局作出的行政处罚决定书、行政执法执行决定书等法律文件的效力。在此情况下,再审申请人仍坚持以怀远县政府为被告进行诉讼,显然不具有行政诉讼法第四十九条第三项要求的“事实根据”。在原审法院予以释明的情况下,再审申请人仍拒绝变更被告,属于《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第三项规定的“错列被告且拒绝变更”,“已经立案的,应当裁定驳回起诉”的情形,一审法院裁定驳回起诉、二审法院裁定驳回上诉,并无不当。

【解读】被告适格包括(1)形式上适格与(2)实质性适格。

·明某某等诉武汉市武昌区人民政府不履行法定职责案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申1467号

【裁判摘要】《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定:“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:……(六)申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的。”据此,公民、法人或者其他组织可以针对行政机关不履行法定职责的行为向人民法院提起行政诉讼。本案即为再审申请人认为武昌区政府未履行查处职责而提起的履行职责之诉。但是,提起履行职责之诉,对于原告来讲,需具有实体法上的请求权基础;对于被告来讲,需具有相应的法定职责。本案中,再审申请人认为武昌区政府具有查处城中村改造建设中违法强拆行为的法定职责,从而向武昌区政府提出查处申请,系因为其认为《武汉市人民政府办公厅关于进一步加快城中村改造建设工作的意见》(武政办〔2009〕36号)和《武汉市人民政府关于进一步加快城中村和旧城改造等工作的通知》(武政〔2009〕37号)中均规定区人民政府是城中村改造建设的责任主体。对此,本院认为,上述两份规范性文件虽然明确规定了城中村改造建设工作的责任主体为区人民政府,但是,从上述两份文件对武汉市各区人民政府在城中村改造建设中的具体职责规定来看,这里所谓的“主体责任”,其具体内容是组织推进落实包括拆迁安置补偿工作在内的城中村改造的各项建设工作。上述文件并没有对区人民政府就违法拆除行为如何查处,查处的内容、程序、措施等作出明确规定。在法律规范均没有明确授权的情况下,武昌区政府不具备对涉案事项进行查处的法定职责,再审申请人向武昌区政府提出的申请亦缺乏相应的请求权基础。原告是否具有请求权基础、被告是否具有相应的法定职责,固然可以在实体审理中查明,但在事实情况和法律状况非常明显的情况下,亦可以迳行裁定驳回起诉,没有必要仅仅因为“拒绝”了一个没有实体法上请求权基础的申请而使一个明显不具有法定职责的行政机关卷进诉讼当中。

【解读】提起履行职责之诉,被告明显不具有法定职责的可径行裁定驳回起诉。

·韩某与武汉市人民政府房屋拆迁行政强制再审案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行再106号

【裁判摘要】根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定:“国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。"《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定:“征收土地方案经依法批准后,由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。"据此,在集体土地征收过程中,有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权,发布公告亦是其履行职权的表现。因而,在被拆除房屋位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下,除非市、县级人民政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆,人民法院可以依据上述法律规定,推定强制拆除行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。本案中,2008年3月12日,湖北省国土资源厅作出鄂土资函[2008]169号《省国土资源厅关于批准武汉市2007年度城中村第1批次建设用地的函》,同意武汉市人民政府征收江汉区长青街航侧村、江汉区汉兴街贺家墩村在内集体建设用地。2008年5月6日,武汉市人民政府根据该征地批复作出[2008]第46号《武汉市人民政府征收土地公告》,征收江汉区长青街航侧村、江汉区汉兴街贺家墩村10.9455公顷集体建设用地,再审申请人的房屋位于征收范围内。在武汉市人民政府已经发布征地公告,且依据武汉市相关规定,征收行为由市政府或区政府及其相关部门具体负责实施的情况下,原审法院以再审申请人并未提交证据证明武汉市人民政府组织参与了强拆其房屋为由,裁定驳回起诉,适用法律错误。

【解读】集体土地征收公告发布后,强拆行为主体的推定——在被拆除房屋位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下,除非市、县级人民政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆,人民法院可以依据上述法律规定,推定强制拆除行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。

·张某某诉太和县人民政府行政批准案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申5809号

【裁判摘要】通常情况下,一个行政行为会由一个行政机关独立作出,但有时,根据法律、法规的规定,或者根据行政权力运行的实际需要,行政行为的作出需要同级其他行政机关或者上下级行政机关的协力,这就会形成多阶段行政行为。当一个以上行政机关分别作出多阶段行政行为时,应当如何选择正确的起诉对象,进而如何确定适格被告?通说认为,应当以直接对外发生法律效果、直接对相对人权利义务产生实际影响的行政行为为起诉对象。又根据“谁行为,谁为被告”的原则,适格被告也应当是作出这个行政行为的行政机关,除非法律、法规对此另有规定。

【裁判摘要2】第三人的法律地位属于诉讼参加,也就是参加到别人的诉讼当中,因此,第三人的诉讼参加须以他人之间的诉讼已经或能够进行为前提。在一个诉讼因为不符合法定起诉条件而无法开启的情况下,断无追加第三人参加诉讼的必要。

·范某诉太和县城关镇人民政府等行政协议案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申2289号

【裁判摘要1】《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款规定:“原告请求解除协议或者确认协议无效,理由成立的,判决解除协议或者确认协议无效,并根据合同法等相关法律规定作出处理。”因行政协议具有两面性,既有作为行政管理方式“行政性”的一面,也有作为公私合意产物“合同性”的一面。故行政协议既是一种行政行为,具有行政行为的属性,又是一种合同,体现合同制度的一般特征。因此,对于行政协议无效的判断,既适用《行政诉讼法》关于无效行政行为的规定,同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。

【裁判摘要2】城关镇政府是否具有签订补偿安置协议的行政主体资格|......按照《行政诉讼法》第七十五条的规定,“实施主体不具有行政主体资格”确实属于行政行为“重大且明显违法”因而无效的情形之一,根据《土地管理法》第四十六条第一款以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定,乡镇一级政府也确实不是国家征收土地以及进行征地补偿、安置的实施主体,但是,行政权力可以委托,如果没有法律、法规的禁止性规定,也没有专业性方面的特殊要求,行政机关可以将某一事项的一部或全部委托给其他行政机关、下级行政机关乃至私人组织具体实施。涉及国家重大利益以及涉及公民重要权利的领域以外的具有给付、服务性质的行政行为,尤其是以协商协议方式实施的行为,更是如此。

【裁判摘要3】虽然一般认为,受托主体接受委托后仍应以委托主体的名义实施行为,但只要委托主体不是转嫁责任,对委托予以认可,并能承担法律责任,人民法院可以认定委托关系成立。......虽然《行政诉讼法》第二十六条第五款规定,“行政机关委托的组织所作的行政行为,委托的行政机关是被告”,但如果行政机关委托的组织参加诉讼更便于查清案件事实,人民法院可以允许其以共同被告或者第三人的身份参加诉讼。受托主体的诉讼参加并不可能对原告的权利义务产生不利影响,因此不能认定为违反法定程序的情形。

【裁判摘要4】请求审查规范性文件的合法性是一种附带请求,一方面限于被诉行政行为所依据的规范性文件,另一方面应当在提起行政诉讼时就一并提出附带审查的请求,即使有正当理由,也应在一审法庭调查结束之前提出。

·何某某诉华中科技大学履行法定职责纠纷案

【载《最高人民法院公报》2012年第2期(总第184期)】

【裁判摘要】

根据有关行政法规、规章及民办高校办学相关政策、规范性文件的规定,大学作为独立学院的挂名高校,具有授予独立学院符合条件毕业生学士学位的法定职责、学生以独立学院无根据未授予学士学位为由起诉的,大学应为适格被告。因独立学院作出具有终局性的初审行为,对学生的利益有直接利害关系,亦应作为被告。学生坚持起诉大学,而不起诉独立学院的,法院应将独立学院列为第三人。

学位授予类行政诉讼案件司法审查的深度和广度应当以合法性审查为基本原则。各高等院校根据自身的教学水平和实际情况在法定的基本原则范围内确定各自学士学位授予的学术标准,是学术自治原则在高等院校办学过程中的具体体现,对学士学位授予的司法审查不能干涉和影响高等院校的学术自治原则,有学士学位授予权的大学在国家学士学位授予基本原则范围内,有权自行制定授予学士学位的学术标准和规则。

·溆浦县中医院诉溆浦县邮电局不履行法定职责案

【载《最高人民法院公报》2000年第1期(总63期)】

【要旨】法律、法规授权的国有企业可以成为行政诉讼的被告。

·上海马桥酒店管理有限公司诉上海市闵行区人民政府土地房屋行政强制案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行再102号

【裁判要旨】强制拆除房屋案件适格被告的推定:

(1)房屋所有权人无法确定强制拆除房屋主体且无行政机关主动承担责任的,可以县、市(区)人民政府为被告提起诉讼,人民法院应予立案。县、市(区)人民政府承认征收行为且无法举证证明确系其他主体强制拆除的,人民法院可以依法推定其为实施强制拆除主体。人民法院也可以查明适格被告后告知当事人依法变更。

(2)民事主体等或自治组织负责人违法强制拆除他人合法房屋涉嫌构成故意毁坏财物罪的,权利人可以依法请求公安机关履行相应职责;人民法院经审查认为有犯罪行为的,应当依据《行政诉讼法》第66条第1款规定将有关材料移送公安、检察机关。

·高某某、西华县人民政府再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申2965号

【裁判摘要】分辨是否属于对原行政行为的“维持”,关键看复议决定是否对原行政行为的合法性进行了实质性审查判断——《行政诉讼法》第二十六条第二款也确立了作出原行政行为的行政机关和复议机关作共同被告的制度。但共同被告的前提是,“复议机关决定维持原行政行为"。所谓“维持",既包括明确表示的“维持",也包括“复议机关驳回复议申请或者复议请求"、但实质效果是对原行政行为予以“维持"的情形。分辨驳回复议申请或者复议请求是否属于对原行政行为“维持",关键是要看复议决定是否对原行政行为的合法性进行了实质审查判断。如果复议机关仅仅是以“复议申请不符合受理条件"为由驳回,则无论是驳回复议申请,还是驳回复议请求,均因没有对原行政行为的合法性进行实质审查判断,而不能定性为“维持",进而也就不符合共同被告的条件。行政复议和行政诉讼一样,都是对于行政机关作出的行政行为侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的法律救济,因此,行政行为存在,不仅是受理行政诉讼,同样也是受理行政复议申请的首要条件。如果复议机关以被申请的行政行为不存在为由驳回复议申请或者驳回复议请求,就不属于对于原行政行为的“维持",因为一个并不存在的行政行为无从维持。本案中,复议机关认为,被申请的《街道开发建设用地许可证》在清河驿乡人民政府没有档案记录,第三人李德力也提供不了原件,因此“无法确认清河驿乡政府的行政行为存在"。尽管复议决定主文是“驳回申请人的行政复议请求",但从复议决定的名称以及复议决定以《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项为法律依据来看,确实是以“行政复议申请不符合受理条件"为由驳回,并不属于对原行政行为的实质意义上的“维持"。原审法院不适用共同被告的规定,并无不妥。在复议决定的性质是不予受理复议申请,且原行政行为不存在的情况下,经原审法院释明,再审申请人选择以复议机关为被告,符合《行政诉讼法》第二十六条第三款的规定;将清河驿乡人民政府列为第三人,也有利于查清案件事实。

·王某某、安徽省太和县人民政府再审行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2019)最高法行再204号

【裁判摘要】《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征补条例》)第四条第一、二款规定,市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第八条规定,为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,确需征收房屋的,由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据上述规定,在国有土地上房屋征收与补偿工作中,市、县级人民政府作出房屋征收决定,作为征收主体,同时亦是补偿主体,应当承担补偿责任。关于对被征收人的补偿,《征补条例》第二十五条、第二十六条规定房屋征收部门作为具体实施部门,可与被征收人协商一致,签订补偿协议;未能在签约期限内达成补偿协议的,报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定。综上,房屋征收部门与被征收人协商、签订补偿协议,只是依据《征补条例》的规定具体实施征收补偿工作,市、县级人民政府仍是法定补偿主体。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条第一款规定,市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为,被征收人不服提起诉讼的,以房屋征收部门为被告。据此,被征收人对补偿协议不服,应当以房屋征收部门为被告提起诉讼。但是,被征收人对补偿决定不服,或者没有签订补偿协议,亦没有作出补偿决定,被征收人请求履行补偿职责的,应当以作出征收决定的市、县级人民政府为被告。本案中,太和县城东片区(老城区)棚户区改造项目征收主体为太和县政府,征收部门为城关镇政府,故太和县政府应当作为补偿主体,承担补偿责任。案涉房屋登记王某某名下,王某某系诉请太和县政府履行补偿安置职责,并非针对城关镇政府与其前妻、儿子签订的《补偿安置协议》提起诉讼,故不应当依据上述司法解释的规定,确定城关镇政府为被告,太和县政府应当为本案适格被告。一审认定城关镇政府应当履行补偿安置职责,为适格被告,系对司法解释理解错误。二审认为王某某应当直接起诉《补偿安置协议》,混淆了征收补偿主体和房屋征收部门的职责。一、二审裁定驳回王某某起诉,适用法律错误,应予纠正。

【解读】(1)被征收人对补偿协议不服,应当以房屋征收部门为被告提起诉讼;(2)被征收人请求履行补偿职责的,应当以市、县人民政府为被告——被征收人对补偿决定不服,或者没有签订补偿协议,亦没有作出补偿决定,被征收人请求履行补偿职责的,应当以作出征收决定的市、县级人民政府为被告。

·张某某、河北省石家庄市长安区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2020)最高法行申2734号

【裁判摘要】本案被诉的强拆行为系事实行为,长安区政府在一审阶段提交的《长安区西兆通镇东兆通城中村改造拆迁安置补偿方案》《拆迁清包工实施协议》《西兆通镇东兆通村委会通告》《东兆通村关于拆迁问题的情况说明》以及《东兆通村民代表召开旧村改造专题会议》等证据,能够证明该强拆行为并非长安区政府直接实施。同时,申请人提供的证据并不足以证明长安区政府对涉案房屋实施了强制拆除行为,其起诉缺乏事实根据。

·武汉市东西湖东花服装有限公司、湖北省武汉市东西湖区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2019)最高法行申12868号

【裁判摘要】被诉行政机关因职权调整不再具有相应职责但并未撤销的情形下赔偿义务的承担——《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款规定,行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,该行政机关为赔偿义务机关。该条第七款规定,赔偿义务机关被撤销的,继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关。本案中,东西湖区政府注销东花服装公司国有土地使用证的行为,已经另案生效行政判决确认违法,东花服装公司单独提起行政赔偿诉讼,东西湖区政府虽因职权调整不再具有土地登记职责,但并未撤销,仍具有行政主体资格,应当为赔偿义务机关,为本案适格被告。

·重庆市垫江县桂溪镇北苑小区董某某等108户被拆迁户与重庆市人民政府行政纠纷案

【案号】最高人民法院行政判决书(2001)行终字第14号

【裁判摘要】垫江县政府垫府发(1998)2号《关于认真做好北苑小区旧城改造房屋拆迁补偿安置工作的通知》中含有具体行政行为的内容,根据《行政复议法》第二条、第六条的规定,属于申请复议的范围。重庆市人民政府认为该通知属于抽象行政行为、不属行政复议的范围的理由不能成立,其作出的渝府复裁(2000)15号行政复议裁定书主要证据不足,适用法律错误,应予撤销。

【解读】(1)当事人认为复议机关不予受理的裁定侵犯其合法权益,以复议机关为被告向人民法院提起行政诉讼应予受理。(2)行政行为虽未明确具体指向的对象,但其对象是可确定的,该行政行为不能反复适用,属于具体行政行为,相对人不服可以申请行政复议。

·褚某某诉天津师范大学不授予学士学位案

【问题提示】高校能否成为行政诉讼被告?高校能否依据自己制定的文件对学生作出处理?

【要点提示】

高校基于《教育法》、《高等教育法》和《学位条例》的授权,取得对受教育者颁发毕业证、学位证书的权力,高校属于法律、法规授权的组织;当学生对其行使这一职权的行为不服提起诉讼时,高校是适格的行政诉讼被告。

高校根据《学位条例》、《学位条例暂行实施办法》的立法精神,结合本校实际情况制定的具体规定,并不违反《学位条例》、《学位条例暂行实施办法》的规定,是高校行使教育管理自主权的体现,高校可据此对学生作出相关处理。

【解读】(1)按照《行政诉讼法》和司法解释的有关规定,相对人不服高等学校根据法律/法规授权行使行政职权的行为,提起行政诉讼的,以高等学校为被告;(2)高等学校对受教育者授予学位/颁发学位证书的行为系代表国家行使行政职权,属于行政诉讼受案范围。

【案例索引】一审:天津市第二中级人民法院(2004)二中行初字第(12)号(2004年9月24日);二审:天津市高级人民法院(2004)高行终字第(44)号(2004年12月22日)

·王某某诉河北省产权交易中心国有资产管理行政信息公开一案

【案号】新华区人民法院(2008)新行初字第13号判决;石家庄市中级人民法院(2008)石行终字第135号判决

【裁判要旨】依据法律、法规、规章授权行使社会管理公共事务职能的组织,具有行政诉讼被告的主体资格。

【解读】规章授权的具有国家行政职权的事业单位法人,虽然不属于行政机关,但仍然具有公开其在履行相关职责过程中制造或者获取的信息的职责,属于政府信息公开的主体。

·山东省临沂市人民政府国有资产监督管理委员会与曹明华行政批复纠纷上诉案

——企业产权界定应遵循谁投资谁所有原则

【裁判要旨】地方国有资产管理部门是依法享有企业国有资产所有权界定职权的行政执法主体,行政相对人对其将自己主张所有权的财产界定为国有资产的行为提起诉讼,属于人民法院行政诉讼受案范围,该行政相对人具有提起行政诉讼的原告主体资格;国有资产监督管理机构享有的界定企业国有资产产权职责为行政管理职责,该机构是行政诉讼的适格被告;企业产权界定应当遵循“谁投资、谁拥有产权”的原则,如果国有资产监督管理机构不能举证证明其遵循了该原则,则其行为属主要证据不足。

【裁判规则】国有资产管理部门是集体企业国有资产产权阶段的主管机关,有权代表国家对企业国有资产所有权进行界定。

【案号】一审:(2007)泰行初字第9号;二审:山东省高级人民法院(2010)鲁行终字第21号

【解读】地方国有资产监督管理委员会是否可以作为行政诉讼被告?——根据《企业国有资产监督管理暂行条例》第29条第1款之规定,国有资产监督管理委员会具有行政管理职权,可以成为行政诉讼被告。

·程某某、山东省济南市历城区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申1801号

【裁判摘要】【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申1801号

【裁判摘要】本案被诉行政行为是实施强制拆除房屋的事实行为。在没有行政机关及其工作人员自认该行政行为的情况下,只要被诉行政机关在法律上或者事实上作出该行为具有较大可能性,在立案环节即可先予认可被告适格,立案后由审判部门审查。本案中,被诉强拆行为发生之前,历城区政府已就相关土地征收项目的启动和实施做了前期工作,且根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》《山东省土地征收管理办法》等相关规定,历城区政府的确对本行政区域内的土地征收工作负有职责,其作出被诉强拆行为的可能性较大,故此,对于再审申请人以历城区政府为被告就被诉强制拆除行为提起的诉讼,人民法院立案部门先予受理并交由审判部门审理并无不当。......综上,本案的适格被告应当是华山街道办,而不应是历城区政府,程某某以历城区政府为被告提起本案行政诉讼属于被告不适格。一审法院经审查发现上述情形,本应告知原告变更被告。如果经释明原告拒绝变更的,可以裁定驳回起诉;如果原告经释明同意变更被告的,则可将本案移送有管辖权的基层人民法院。然而,一审法院迳以原告不能证明被诉行为系历城区政府所为为由予以驳回,理由显有不当。二审法院裁定维持一审裁定,亦为不当,本院予以纠正。鉴于原审法院未告知变更被告并不妨碍再审申请人就适格被告向有管辖权的基层人民法院提起诉讼,且鉴于程某某主观上一直试图通过行政诉讼渠道寻求救济,本裁定作出之前的时间可不计算在起诉期限之内,在其诉权未因一审裁定而丧失的情况下,本案无提起审判监督程序纠正之必要。

【解读】(1)行政强制拆除事实行为,只要被诉行政机关在法律上或者事实上作出该行为具有较大可能性,在立案环节即可先予认可被告适格,立案后由审判部门审查;(2)一审法院未告知原告变更被告径行予以驳回,不妨碍原告就适格被告向有管辖权的人民法院提起诉讼;且鉴于原告主观上一直试图通过行政诉讼渠道寻求救济,再审裁定作出之前的时间可不计算在起诉期限之内,在其诉权不因一审裁定而丧失。

·马某、甘肃省兰州市七里河区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2020)最高法行申5042号

【裁判摘要】对于无行政主体认领强制拆除行为的案件,在立案环节不宜强求所列被告确为行为实施主体——对于涉及无行政主体认领强制拆除行为的案件,适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项关于提起诉讼需有事实根据的规定较为特殊。在此种场合,主张合法权益受到侵害的公民、法人或其他组织往往只是知道或应当知道强制拆除行为本身,无从准确知晓强制拆除行为的实施主体。对于此种情形,若在公民、法人或其他组织起诉时即要求其列正确的行为主体为被告,则无疑是强人所难。在立案环节,依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定审查是否符合法定起诉条件时,若已符合有明确的被告的要求,则对于是否有事实根据的审查,应重点审查相关证据材料能否证明存在被诉的强制拆除行为及所列被告是否在法律上或事实上具有较大可能作出被诉的强制拆除行为,不宜强求所列被告确为行为实施主体。至于所列被告是否确为行为实施主体,则在人民法院立案庭依照《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第十二条的规定将案件移送审判庭审理后,由审判庭经审理确定。在审理中,可通过综合审查、追加被告、通知第三人参加、举证责任分配等方式认定或推定行为实施主体。若经审理,所列被告确非行为实施主体,则此时不宜再认定错列被告,仍应以起诉缺乏事实根据为由裁定驳回起诉。经审理后,不宜未确定行为实施主体便裁定驳回起诉。

·王某某诉江苏省常州市武进区人民政府土地行政管理案

——行政机关职权改变的由继续行使其职权的行政机关担任

【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申137号

【摘要】最高人民法院审查认为,本案争议的焦点是谁为适格的行政诉讼被告。根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定,县级以上人民政府具有核发国有土地使用权证书,确认使用权的法定职责。本案中,武进区政府基于湖滨公司的申请于2009年12月7日颁发《国有土地使用证》的行为,即属于上述规定的情形。《不动产登记暂行条例》施行后,本案所涉单一的土地登记已经转变为不动产统一登记,原不同登记机关的职责整合到不动产登记机构。土地权属证书是土地登记的载体,因此本案被诉行政行为仍是土地权属登记行为。王某某申请再审主张,其起诉的是武进区政府决定颁发国有土地使用证的行为而不是该证的登记行为,系对法律法规的误解。根据常州市相关部门制定的《常州市政府办公室关于印发常州市不动产统一登记工作实施方案的通知》《常州市编委关于整合不动产登记职责的通知》等规范性文件,从2015年10月起,常州市范围内的不动产登记的法定职责统一由常州市国土局承担,即原武进区政府行使的土地登记职权由常州市国土局承继。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定,武进区政府已不是本案的适格被告。在一审法院已释明需变更被告的情况下王某某仍拒绝变更,一、二审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第三项之规定,裁定驳回起诉,并无不当。

·张某某、李某某城乡建设行政管理:房屋拆迁管理(拆迁)再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2020)最高法行申100号

【裁判摘要】本案的审查焦点为万××区政府、小井峪街道办是否为本案适格被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定:“没有法律、法规或者规章规定,行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。”本案中,根据张××等6人提交的申请再审材料及一、二审法院查明事实,万柏林区政府成立的太原市万柏林区城中村改造工作协调领导组于2017年9月14日对小井峪街道办作出《关于同意大井峪社区城中村改造拆迁补偿安置方案的批复》,同意该方案实施,并批复小井峪街道办接文后,认真组织实施城中村改造工作。《太原市万柏林区小井峪街办大井峪社区城中村改造拆迁补偿安置方案》中亦明确了“政府主导、规划引领、整村拆除、货币安置”的城中村改造原则。城中村改造拆迁领导组及其下设的宣传组、验收破拆组等均有小井峪街道办的工作人员,且领导组组长赵×系街道办主任。另,根据山西省太原市杏花岭区人民法院作出的(2018)晋0107行初326号生效行政判决书,张××起诉太原市公安局万柏林分局行政不作为,太原市公安局万柏林分局答辩称,其已于2018年9月20日答复告知张××,房屋被拆一事属于拆迁问题,不属于公安机关管辖。山西省太原市杏花岭区人民法院以万柏林分局已经履行调查、告知职责为由,判决驳回张××的诉讼请求。张××等6人的案涉房屋所在土地现已建成市政道路。虽然大井峪社区居民委员会出具情况说明,认可其实施了拆除张××等6人房屋的行为,但由于其不具有强制拆除他人房屋的职权,故其实施强制拆除房屋行为应视为受行政机关的委托,相应的法律责任应由委托机关承担。二审法院未对万××区政府、小井峪街道办在案涉城中村改造过程中的作用进行全面审查和认定,而是基于大井峪社区居民委员会自认实施了强制拆除行为,就认为张××等6人提起行政诉讼没有事实根据,裁定驳回起诉,属于认定事实不清,适用法律错误。

【注解】在村委会、居委会自认实施强制拆除行为的情况下,如何确定房屋征收过程中适格被告?——居委会、村委会并非行政主体,不享有行政强制权,其直接实施的拆除行为应视为接受政府的委托,政府是属于适格被告。

·汉寿县新兴乡祝家岗砖厂、湖南省汉寿县人民政府城乡建设行政管理:房屋拆迁管理(拆迁)再审行政判决书

【案号】最高人民法院行政判决书 (2020)最高法行再1号

【裁判摘要】《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一、四款规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告;两个以上行政机关作出同一行政行为的,共同作出行政行为的行政机关是共同被告。也就是说,只有作出被诉行政行为或者共同作出被诉行政行为的行政机关,才是适格被告。政府组织、协调相关职能部门配合作出被诉行政行为的行政机关进行行政管理活动的,政府的组织、协调行为,和相关职能部门的配合行为,都不属于共同作出行政行为的情形,不是被诉行政行为案件的共同被告。

·徐某等与杭州市上城区人民政府行政强制及行政赔偿再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申1954号

【裁判摘要1】一般认为,行政诉讼中的被告是因为其以行政主体名义实施了行政行为而成为被告,而行政主体概念与行政机关概念并不完全相同。一般认为,确定行政机关或者法律、法规、规章授权的组织能否成为行政诉讼的适格被告,可按以下思路依次进行:1.是否为行政主体,即行为人只有具备法律规定的行政主体身份和地位,才能成为行政诉讼的被告;2.是否为行为主体,即行为人只有以自己的名义作出了被诉行政行为或者有怠于履行职责的不作为行为,才能成为行政诉讼的被告;3.是否为责任主体,即行为人只有能够以自己名义独立承担法律责任和诉讼后果,才能成为行政诉讼的被告。由于行政权行使过程的多样性以及行政组织系统内部关系的复杂性,准确理解行政主体、行政机关以及行政机关与其内设机构、派出机构、职能部门的关系,并依法确定行政诉讼的被告必须严格依照法律规定,并辅之以作出行政行为时的名义。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告。第五款规定,行政机关委托的组织所作的行政行为,委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定,行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构,以自己的名义作出行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以组建该机构的行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织,超出法定授权范围实施行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以实施该行为的机构或者组织为被告。没有法律、法规或者规章规定,行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。因此,确定行政案件的适格被告,既要根据作出行政行为时的名义和身份,也要依据其权力的来源,并结合所依据的实体法律规范,综合判定。

【裁判摘要2】街道办事处以拆除危房的名义实施房屋拆除谁是适格被告?|(1)街道办事处实施的强制拆除系以房屋征收部门委托的房屋征收实施单位名义而实施,相应的法律后果也应由房屋征收部门承担;(2)街道办事处超出房屋征收部门委托范围,违法以拆除危房名义实施的房屋拆除行为,应当由其自己承担法律责任——本案中,各方对街道办事处以拆除危房的名义实施拆除的事实,并无异议,分歧仅在于谁是最终的责任主体并以此确定适格被告。具体而言:首先,街道办事处作为派出机关可以自己名义独立作出行政行为并承担责任。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定,省、自治区人民政府可以设立行署,县、自治县的人民政府可以设立区公所,市辖区、不设区的市的人民政府可以设立街道办事处,分别作为同级人民政府的派出机关。与行政机关设立的行使该行政机关部分行政职权的派出机构不同,地方人民政府设立的派出机关是独立的行政主体,能够以自己名义独立作出行政行为并独立承担相应的责任。因此,街道办事处在有关人民政府未进行委托的情况下,其以自己的名义单独作出相应的行政行为,对由此产生的诉讼,街道办事处是适格被告并独立承担法律责任,而不宜以派出机关即相应的人民政府为被告。因此,否定街道办事处的被告主体资格,而主张一律以设立的人民政府为被告的观点,不符合上述规定精神,也导致《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规范目的落空,也违反《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款之规定。其次,即使认定街道办事处实施的强制拆除,系以房屋征收部门委托的房屋征收实施单位名义而实施,对相应的法律后果也应由房屋征收部门承担,而不应由作为征收主体的市、县级人民政府承担。……据此,街道办事处既非征收主体,也非组织实施房屋征收与补偿工作的房屋征收部门,而只可能是按照本级人民政府规定的职责分工,接受房屋征收部门的委托,承担房屋征收与补偿具体工作的被委托单位。因此,街道办事处作为房屋征收实施单位在委托范围内所从事的行为,由委托人房屋征收部门承担其后果,由此引发的诉讼,亦由房屋征收部门作为适格被告并承担相应责任。……再次,街道办事处超出房屋征收部门委托范围,违法以拆除危房名义实施的房屋拆除行为,应当由其自己承担法律责任。

·最高人民法院行政裁定书(2020)最高法行申7570号

【裁判摘要】区政府同意乡政府城中村改造的批复不能视为强制拆除行为的行政委托|政府同意下级行政机关实施城中村搬迁改造的批复仅是决定对城中村实施搬迁改造,并不包含组织拆除的时间、对象、拆迁工作人员等内容,不能将该批复视为强制拆除行为的委托——再审申请人徐××还主张根据柯政发[2018]105号《衢州市柯城区政府关于同意对姜家山乡姜家山村等8个村实施城中村搬迁改造的批复》,姜家山乡政府的行为应当视为受上级政府的委托而实施。但该批复仅是决定对姜家山乡姜家山村等8个村实施搬迁改造,在姜家山乡政府的请示或被申请人柯城区政府的批复中,并不包含组织拆除的时间、对象、拆迁工作人员等内容。再审申请人将该批复视为强制拆除行为的委托,理由不能成立。

·陈某诉徐州市泉山区城市管理局行政处罚案

【载《最高人民法院公报》2003年第6期(总86期)】

【摘要】综合整治指挥部是城市管理局内设协调机构,不具有行政诉讼被告资格,城市管理局应为适格被告——因综合整治指挥部是城市管理局的内设协调机构,且2002年8月21日晚暂扣原告陈×物品行为是城市管理局工作人员实施的,该局是依法成立具有行政主体资格的行政组织,故本案中城市管理局应作为适格的被告,暂扣陈×物品行为的法律后果,应由城市管理局承担。故综合整治指挥部不具行政诉讼的被告资格,区人民政府与本案被诉行政行为无直接的法律关系,也不应承担法律责任。

·最高人民法院行政裁定书(2015)行监字第96号

【裁判摘要】(1)省级人民政府批准成立的区公所、开发区管委会等县级人民政府的派出机关具有独立的行政主体资格;(2)行政机关委托的组织所作的行为行为,委托的行为机关是被告——关于二审判决是否遗漏责任主体问题。东戴河管委会的前身是绥中滨海经济区管理委员会,原为葫芦岛市政府的派出机构。2010年底,辽宁省政府决定绥中县实行省管县体制,并于2011年3月29日批准成立绥中高新技术产业开发区,由绥中县政府管理。2012年更名为“东戴河新区管理委员会”。参照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第二款规定,省级人民政府批准成立的区公所、开发区管委会等县级人民政府的派出机关,具有独立的行政主体资格。东戴河管委会是经辽宁省人民政府批准成立的、隶属于绥中县政府的派出机关,依法应当具有独立的行政主体资格,对其以自身名义作出的行政行为,应当依法独立承担法律责任。但是,本案中,绥中县政府认可东戴河管委会及其综合执法局、公安局的强制搬移行为是受其委托所为。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定,行政机关委托的组织所作的行政行为,委托的行政机关是被告。绥中县政府委托东戴河管委会实施强制搬移,东戴河管委会不是本案适格被告,委托的绥中县政府是本案适格被告。因此,二审判决绥中县政府承担行政赔偿责任并无不当,唐祯兴主张二审遗漏责任主体,没有事实和法律根据,本院不予支持。

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参考资料

[1].  【笔记】原告能否笼统以县级以上地方人民政府为被告提起行政诉讼?   http://ms.isheng.net/index.php?doc-view-39854
[2].  最高人民法院办公厅关于中国人民银行分支机构是否具有行政诉讼主体资格问题的复函   http://ms.isheng.net/index.php?doc-view-32422
[3].  最高人民法院关于交通警察支队的下属大队能否作为行政处罚主体等问题的答复   http://ms.isheng.net/index.php?doc-view-20692
[4].  【笔记】律师协会等行业协会能否作为行政诉讼被告?   http://ms.isheng.net/index.php?doc-view-39858
[5].  【笔记】证券交易所是否属于行政诉讼适格被告?   http://ms.isheng.net/index.php?doc-view-39860

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