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规范性文件附带审查

更新时间:2023-07-02   浏览次数:5841 次 标签: 规范性文件审查 其他规范性文件 行政解释 行政规则 个案解释 党委文件 规范性文件一并审查

文章摘要:

【目录】规范性文件;规范性文件附带审查;规范性文件审查和处理;行政解释;行政规则;提示1:规范性文件附带审查提出时间——在一审开庭审理前|法庭调查中(有正当理由);提示2:法律范围没有包括规范性文件;提示3:其他规范性文件法律地位;提示4:其他规范性文件审查处理

文章摘要2:

【注解1】一并提起对规范性文件审查的前提条件是,被诉行政行为属于可诉的行政行为。——参考案例:最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申2245号
【注解2】规范颁布之诉不属于行政诉讼受案范围|(1)《行政诉讼法》只是规定公民、法人或者其他组织在针对行政机关作出的行政行为起诉时才可以一并请求对该行政行为所依据的规范性文件进行审查,并没有规定可以直接提起要求行政机关依照其申请制定规范或解释规范的规范颁布之诉;(2)直接提起要求行政机关依照其申请制定规范或解释规范的规范颁布之诉,既不符合履行职责之诉的法定起诉条件,也不属于行政诉讼的受案范围。——参考案例:最高人民法院行政判决书(2016)最高法行申2864号
【注解3】对规范性文件合法性审查要求只能在针对行政行为提起诉讼时一并提出而不能直接对规范性文件提起诉讼。——参考案例:最高人民法院行政裁定书(2016)最高法行申3581号
【注解4】被诉行为不属于行政诉讼受案范围,故一并提起要求确认相关规范性文件违法的诉请也不属于行政诉讼受案范围。——参考案例:最高人民法院发布9起行政诉讼附带审查规范性文件典型案例|八、成都金牌天使医疗科技有限责任公司诉四川省成都市科学技术局科技项目资助行政许可案

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规范性文件 回目录

1.《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》(国办发〔2018〕37号)规定:“行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外,由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织(以下统称行政机关)依照法定权限、程序制定并公开发布,涉及公民、法人和其他组织权利义务,具有普遍约束力,在一定期限内反复适用的公文。”

2.规范性文件特征:(1)由特定主体发布;(2)具有普遍约束力;(3)可以反复适用;(4)内容涉及公民、法人和其他组织权利义务。

【理解与适用】(一)对规范性文件的理解|目前,对规范性文件的名称、内涵、制作主体、制发权限以及制定程序、权限等,我国尚无统一的规定。但在行政管理领域中,规范性文件的数量可观、适用范围极广,在某种程度上,其已经成为对外行政行为作出的主要依据之一。对规范性文件的理解,可以从广义和狭义两个角度去看待。广义上,规范性文件包括经过严格立法程序,由特定主体制定的立法性文件以及行政主体根据实际需要,自行制定的各类非立法属性的文件。立法性文件主要包括:宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例和规章。非立法属性的文件主要指,行政机关制定的能够反复适用的对一定范围内的事务具有规则意义的文件。狭义的规范性文件仅指行政机关制定的具有规则意义的非立法性文件。本条中的“规范性文件”是指国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件,不包括国务院制定的规范性文件。——最高人民法院行政审判庭编著:《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》(下),人民法院出版社2018年版,第691-692页。

规范性文件附带审查 回目录

1.公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。

2.规范性文件不含规章(指规章以下的其他规范性文件)。

【解读1】纳入复议审查的只是规章以下的规范性文件,排除了对行政法规和规章的复议审查;

【解读2】规章以下的规范性文件是指:(1)国务院部门的规范性文件、(2)地方各级人民政府及其工作部门的规范性文件以及(3)乡镇人民政府的规定。

规范性文件审查和处理 回目录

人民法院在审理行政案件中,应当对规范性文件的合法性进行审查:

1.经审查认为规范性文件合法、有效、合理、适当的:在认定行政行为合法性时应当承认其效力,并且在裁判文书中引用;

2.经审查认为规范性文件不合法的:“不作为依据并提出处理建议”

(1)不作为认定(被诉)行政行为合法的依据;

(2)并向制定机关提出处理建议。

【解读1】规范性文件不合法的:

(1)人民法院不作为认定行政行为合法的依据,并在裁判理由中予以阐明。

(2)作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议,并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。

【解读2】法院如何对规范性文件进行审查并认定“规范性文件不合法”(《行政诉讼法司法解释》第148条)——人民法院对规范性文件进行一并审查时,可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。有下列情形之一的,属于行政诉讼法第64条规定的“规范性文件不合法”:(一)超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的;(二)与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的;(三)没有法律、法规、规章依据,违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的;(四)未履行法定批准程序、公开发布程序,严重违反制定程序的;(五)其他违反法律、法规以及规章规定的情形。

【解读3】法院对规范性文件审查后处理(《行政诉讼法司法解释》第149条)——(1)人民法院经审查认为行政行为所依据的规范性文件合法的,应当作为认定行政行为合法的依据;经审查认为规范性文件不合法的,不作为人民法院认定行政行为合法的依据,并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议,并可以抄送制定机关的同级人民政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关。(2)规范性文件不合法的,人民法院可以在裁判生效之日起三个月内,向规范性文件制定机关提出修改或者废止该规范性文件的司法建议。(3)规范性文件由多个部门联合制定的,人民法院可以向该规范性文件的主办机关或者共同上一级行政机关发送司法建议。(4)接收司法建议的行政机关应当在收到司法建议之日起六十日内予以书面答复。情况紧急的,人民法院可以建议制定机关或者其上一级行政机关立即停止执行该规范性文件。

【解读4】法院认为规范性文件不合法的备案(《行政诉讼法司法解释》第150条)——(1)人民法院认为规范性文件不合法的,应当在裁判生效后报送上一级人民法院进行备案。(2)涉及国务院部门、省级行政机关制定的规范性文件,司法建议还应当分别层报最高人民法院、高级人民法院备案。

【解读5】规范性文件合法性认定错误可以通过审判监督程序予以纠正(《行政诉讼法司法解释》第151条)——(1)各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定,发现规范性文件合法性认定错误,认为需要再审的,应当提交审判委员会讨论。(2)最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现规范性文件合法性认定错误的,有权提审或者指令下级人民法院再审。

行政解释 回目录

行政解释是指行政机关按照法定程序就其相关的法律、法规或者自身所制定和发布的规范性文件的准确涵义作出的有权解释。

1.行政法规解释:对于法院没有绝对的约束力,只有不违反上位法规定等情况下才具有法律依据的地位。

2.规章解释:法院可以进行审查,如果认为该解释不合法可以不予适用。

3.其他规范文件的解释:与其他规范性文件法律地位相同。

【解读】个案行政解释不具有行政解释的法律地位(大多数个案解释并未经过法定程序,与解释对象不具有同等的法律效力),对法院而言只是作为辅助资料或者参考资料,但行政机关可以将此作为其作出行政行为合法性的证明(“由于具体应用法律的解释已经产生了实际的法律影响,因此,下级机关在执法过程中,可以将该解释作为其执法合法性的证明”——乔晓阳主编:《立法法讲话》,中国法制出版社2000年版,第198页)。

行政规则 回目录

行政规则是指行政机关制定的内部的行政规范。

1.行政规则不属于其他规范性文件;

2.行政规则并非属于法律规范的范畴,不适用法律适用规则。

陈其象律师提示1:规范性文件附带审查提出时间——在一审开庭审理前|法庭调查中(有正当理由) 回目录

公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第53条规定的规范性文件:

应当在第一审开庭审理前提出;

有正当理由的,也可以在法庭调查中提出。

【理解与适用】(二)对“正当理由”的理解|一般地,当事人在提起行政诉讼时请求人民法院一并审查规范性文件的,应当在第一审开庭审理前提出,至迟是在法庭调查中提出,但必须有正当理由。“正当理由”是一个模糊的法律概念,需要审判人员在具体案件中进行判断。对于是否属于“正当理由”,可以从以下几个角度来进行分析和认定:一是阻却理由的合理性。使得当事人延迟提出一并审查规范性文件的理由应当具有合理性,符合生活经验和逻辑规律,此种因素也就是通常意义上的“事出有因”“在情理之中”。二是阻却理由与当事人延迟提出诉求的紧密关联性。阻却事由的出现足以导致当事人无法顺利提出一并审查规范性文件的请求,如果不存在该阻却事由,则不会影响当事人在第一审开庭审理前提出一并审查规范性文件的请求。(三)对“法庭调查中”的把握|对于开庭审理而言,可能存在两种情况其一,法庭调查与法庭辩论两个阶段截然分开,有明确的界点。在此种开庭模式下,当事人请求法院一并审查规范性文件的请求就应当在法庭辩论阶段开始前提出方可有效。其二,法庭调查与法庭辩论两个阶段交融在一起,实际上糅合成一个阶段时,当事人就可以在这个阶段完成前提出一并审查规范性文件的请求。——最高人民法院行政审判庭编著:《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》(下),人民法院出版社2018年版,第691-692页。

陈其象律师提示2:法律范围没有包括规范性文件 回目录

《立法法》关于法律规定的范围中没有包括规范性文件。

陈其象律师提示3:其他规范性文件法律地位 回目录

具体应用解释和其他规范性文件不是正式的法律渊源,对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。

②人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的:

A.在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力;

B.人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。

陈其象律师提示4:其他规范性文件审查处理 回目录

法院对于其他规范性文件只能是审查权,没有“处分权”,无权通过撤销、变更等方式产生法律上的形成力。

法条链接 回目录

《行政诉讼法》

  第五十三条【规范性文件的附带审查】公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。

  前款规定的规范性文件不含规章。

  第六十四条【规范性文件的审查和处理】人民法院在审理行政案件中,经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的,不作为认定行政行为合法的依据,并向制定机关提出处理建议。


最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

  第六十八条 行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指:

  (一)请求判决撤销或者变更行政行为;

  (二)请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务

  (三)请求判决确认行政行为违法;

  (四)请求判决确认行政行为无效;

  (五)请求判决行政机关予以赔偿或者补偿;

  (六)请求解决行政协议争议;

  (七)请求一并审查规章以下规范性文件;

  (八)请求一并解决相关民事争议;

  (九)其他诉讼请求。

  当事人单独或者一并提起行政赔偿、补偿诉讼的,应当有具体的赔偿、补偿事项以及数额;请求一并审查规章以下规范性文件的,应当提供明确的文件名称或者审查对象;请求一并解决相关民事争议的,应当有具体的民事诉讼请求。

  当事人未能正确表达诉讼请求的,人民法院应当要求其明确诉讼请求。

  第一百条 人民法院审理行政案件,适用最高人民法院司法解释的,应当在裁判文书中援引。

  人民法院审理行政案件,可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。

  十一、规范性文件的一并审查

  第一百四十五条 公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时一并请求对所依据的规范性文件审查的,由行政行为案件管辖法院一并审查。

  第一百四十六条 公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件,应当在第一审开庭审理前提出;有正当理由的,也可以在法庭调查中提出。

  第一百四十七条 人民法院在对规范性文件审查过程中,发现规范性文件可能不合法的,应当听取规范性文件制定机关的意见。

  制定机关申请出庭陈述意见的,人民法院应当准许。

  行政机关未陈述意见或者未提供相关证明材料的,不能阻止人民法院对规范性文件进行审查。

  第一百四十八条 人民法院对规范性文件进行一并审查时,可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。

  有下列情形之一的,属于行政诉讼法第六十四条规定的“规范性文件不合法”:

  (一)超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的;

  (二)与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的;

  (三)没有法律、法规、规章依据,违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的;

  (四)未履行法定批准程序、公开发布程序,严重违反制定程序的;

  (五)其他违反法律、法规以及规章规定的情形。

  第一百四十九条 人民法院经审查认为行政行为所依据的规范性文件合法的,应当作为认定行政行为合法的依据;经审查认为规范性文件不合法的,不作为人民法院认定行政行为合法的依据,并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议,并可以抄送制定机关的同级人民政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关。

  规范性文件不合法的,人民法院可以在裁判生效之日起三个月内,向规范性文件制定机关提出修改或者废止该规范性文件的司法建议。

  规范性文件由多个部门联合制定的,人民法院可以向该规范性文件的主办机关或者共同上一级行政机关发送司法建议。

  接收司法建议的行政机关应当在收到司法建议之日起六十日内予以书面答复。情况紧急的,人民法院可以建议制定机关或者其上一级行政机关立即停止执行该规范性文件。

  第一百五十条 人民法院认为规范性文件不合法的,应当在裁判生效后报送上一级人民法院进行备案。涉及国务院部门、省级行政机关制定的规范性文件,司法建议还应当分别层报最高人民法院、高级人民法院备案。

  第一百五十一条 各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定,发现规范性文件合法性认定错误,认为需要再审的,应当提交审判委员会讨论。

  最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定,发现规范性文件合法性认定错误的,有权提审或者指令下级人民法院再审。


最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知

  行政审判实践中,经常涉及有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件,主要是:国务院部门以及省、市、自治区和较大的市的人民政府或其主管部门对于具体应用法律、法规或规章作出的解释;县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件。行政机关往往将这些具体应用解释和其他规范性文件作为具体行政行为的直接依据。这些具体应用解释和规范性文件不是正式的法律渊源,对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是,人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的,在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力;人民法院可以在裁判理由中对具体应用解释和其他规范性文件是否合法、有效、合理或适当进行评述。


《行政复议法》

  第七条 公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请:

  (一)国务院部门的规定;

  (二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;

  (三)乡、镇人民政府的规定。

  前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。

  第二十六条【复诉机关对规定的处理】申请人在申请行政复议时,一并提出对本法第七条所列有关规定的审查申请的,行政复议机关对该规定有权处理的,应当在三十日内依法处理;无权处理的,应当在七日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理,有权处理的行政机关应当在六十日内依法处理。处理期间,中止对具体行政行为的审查。

  第二十七条【对具体行政行为依据的审查】行政复议机关在对被申请人作出的具体行政行为进行审查时,认为其依据不合法,本机关有权处理的,应当在三十日内依法处理;无权处理的,应当在七日内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理。处理期间,中止对具体行政行为的审查。


《行政复议法实施条例 》

  第二十六条 依照行政复议法第七条的规定,申请人认为具体行政行为所依据的规定不合法的,可以在对具体行政行为申请行政复议的同时一并提出对该规定的审查申请;申请人在对具体行政行为提出行政复议申请时尚不知道该具体行政行为所依据的规定的,可以在行政复议机关作出行政复议决定前向行政复议机关提出对该规定的审查申请。


《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》

  四、建立健全规范性文件监督管理制度 

  (十三)严格规范性文件制定权限和发布程序。市县政府及其部门制定规范性文件要严格遵守法定权限和程序,符合法律、法规、规章和国家的方针政策,不得违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等行政权力,不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务。制定作为行政管理依据的规范性文件,应当采取多种形式广泛听取意见,并由制定机关负责人集体讨论决定;未经听取意见、合法性审查并经集体讨论决定的,不得发布施行。对涉及公民、法人或者其他组织合法权益的规范性文件,要通过政府公报、政府网站、新闻媒体等向社会公布;未经公布的规范性文件,不得作为行政管理的依据。

  (十四)完善规范性文件备案制度。市县政府发布规范性文件后,应当自发布之日起15日内报上一级政府备案;市县政府部门发布规范性文件后,应当自发布之日起15日内报本级政府备案。备案机关对报备的规范性文件要严格审查,发现与法律、法规、规章和国家方针政策相抵触或者超越法定权限、违反制定程序的,要坚决予以纠正,切实维护法制统一和政令畅通。建立受理、处理公民、法人或者其他组织提出的审查规范性文件建议的制度,认真接受群众监督。

  (十五)建立规范性文件定期清理制度。市县政府及其部门每隔两年要进行一次规范性文件清理工作,对不符合法律、法规、规章规定,或者相互抵触、依据缺失以及不适应经济社会发展要求的规范性文件,特别是对含有地方保护、行业保护内容的规范性文件,要予以修改或者废止。清理后要向社会公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录;未列入继续有效的文件目录的规范性文件,不得作为行政管理的依据。

·最高人民法院关于印发《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的通知

·中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发《党政机关公文处理工作条例》的通知

·全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议

·行政法规制定程序条例

·国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知

·规章制定程序条例

·最高人民法院行政审判庭对《关于审理公证行政案件中适用法规问题的请示》的答复

·最高人民法院对《关于秦大树不服重庆市涪陵区林业局行政处罚争议再审一案如何适用法律的请示》的答复

·国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知

·最高人民法院行政审判庭关于对包头市人民政府办公厅转发《包头市城市公共客运交通线路经营权有偿出让和转让的实施办法》中设定罚则是否符合法律、法规规定问题的答复

【摘要】包头市人民政府办公厅转发的包头市城乡建设局《包头市城市公共客运交通线路经营权有权出让和转让的实施办法》中设定的行政处罚种类,缺乏法律、法规依据,不宜作为审查被诉具体行政行为是否合法的根据。

废止法条 回目录

最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释

  第二十条 公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件,应当在第一审开庭审理前提出;有正当理由的,也可以在法庭调查中提出。

  第二十一条 规范性文件不合法的,人民法院不作为认定行政行为合法的依据,并在裁判理由中予以阐明。作出生效裁判的人民法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议,并可以抄送制定机关的同级人民政府或者上一级行政机关。


最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释

  第三十九条 公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责,行政机关在接到申请之日起60日内不履行的,公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼,人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的,从其规定。

  公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权的法定职责,行政机关不履行的,起诉期间不受前款规定的限制。

  第六十二条 人民法院审理行政案件,适用最高人民法院司法解释的,应当在裁判文书中援引。

  人民法院审理行政案件,可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。

经典案例 回目录

·北京诚信启业科贸有限公司与中华人民共和国青岛海关行政复议上诉案  

【案号】山东省高级人民法院行政判决书(2014)鲁行终字第48号

【裁判要旨】《中华人民共和国海关计核涉嫌走私的货物、物品偷逃税款暂行办法》的效力级别属于部门规章,对该规章的审查不属于行政复议机关的职责范围。

·丁元良、梅正凤与扬州市人民政府行政受理行政判决书案  

【案号】江苏省高级人民法院行政判决书(2014)苏行终字第0002号

【裁判摘要】上诉人丁元良、梅正凤向扬州市政府提起行政复议申请,请求对扬州市政府颁发的扬府发(2011)114号文件即《扬州市市区被征地农民社会养老保险实施办法》进行复议。因该文件是扬州市政府为了落实统筹城乡社会保障制度,将被征地农民纳入城镇基本养老保险范围而制定的具体实施办法。故被上诉人扬州市政府认定上诉人申请复议的事项不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围并无不当,且上诉人丁元良、梅正凤仅就扬州市政府制定的该规范性文件提起行政复议,亦不符合《中华人民共和国行政复议法》第七条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请”的规定。据此,被上诉人扬州市政府收到上诉人的复议申请后依法进行审查并作出《行政复议不予受理决定书》符合法律规定,程序并无不当。

·徐庆裕诉浙江省宁波市鄞州区人民政府其他房屋拆迁纠纷再审案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2016)最高法行申3581号

【裁判要旨】单独、直接对规范性文件提起诉讼,人民法院可依法裁定不予立案或者驳回起诉——(1)根据《行政诉讼法》第53条第1款规定,公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查;(2)对于单独、直接对规范性文件提起诉讼的情形,人民法院可依法裁定不予立案或者驳回起诉。

【裁判摘要】再审申请人徐某某要求撤销的鄞政发(2001)103号《鄞县周公宅水库征地拆迁和移民安置实施办法》为原鄞县人民政府作出的规范性文件。根据《行政诉讼法》第十三条的规定,行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令不属于行政诉讼的受案范围。而涉案文件系依据《中华人民共和国土地管理法》和《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》等法律、法规,针对周公宅水库征地拆迁和移民安置工作的需要而制定,属于行政规范性文件,具有普遍约束效力,故不能直接提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定,公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。因此,对规范性文件合法性的审查要求只能在针对行政行为提起诉讼时一并提出,而不能直接对规范性文件提起诉讼。本案中,二审法院明确指出,再审申请人诉请撤销的实施办法系再审被申请人鄞州区政府依据《中华人民共和国土地管理法》和《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》等法律、法规,针对周公宅水库征地拆迁和移民安置工作的需要而制定,属于行政规范性文件,对其不能直接行政诉讼。上述认定于法有据,本院予以认可。

·刘某某与青海省西宁市城东区人民政府等申请申诉审查裁定书案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2016)最高法行赔申278号

【裁判摘要】赔偿诉讼不能附带审查规范性文件——根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条及最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条的规定,公民、法人或者其他组织在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对规范性文件进行审查,而本案是行政赔偿案件,人民法院只能就行政赔偿争议进行审理与裁判。因此刘某某请求原审法院对上述规范性文件的合法性一并审查,并不作为认定行政行为合法依据的诉讼请求不能成立。

·范某诉太和县城关镇人民政府等行政协议案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申2289号

【裁判摘要1】《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款规定:“原告请求解除协议或者确认协议无效,理由成立的,判决解除协议或者确认协议无效,并根据合同法等相关法律规定作出处理。”因行政协议具有两面性,既有作为行政管理方式“行政性”的一面,也有作为公私合意产物“合同性”的一面。故行政协议既是一种行政行为,具有行政行为的属性,又是一种合同,体现合同制度的一般特征。因此,对于行政协议无效的判断,既适用《行政诉讼法》关于无效行政行为的规定,同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。

【裁判摘要2】城关镇政府是否具有签订补偿安置协议的行政主体资格|......按照《行政诉讼法》第七十五条的规定,“实施主体不具有行政主体资格”确实属于行政行为“重大且明显违法”因而无效的情形之一,根据《土地管理法》第四十六条第一款以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定,乡镇一级政府也确实不是国家征收土地以及进行征地补偿、安置的实施主体,但是,行政权力可以委托,如果没有法律、法规的禁止性规定,也没有专业性方面的特殊要求,行政机关可以将某一事项的一部或全部委托给其他行政机关、下级行政机关乃至私人组织具体实施。涉及国家重大利益以及涉及公民重要权利的领域以外的具有给付、服务性质的行政行为,尤其是以协商协议方式实施的行为,更是如此。

【裁判摘要3】虽然一般认为,受托主体接受委托后仍应以委托主体的名义实施行为,但只要委托主体不是转嫁责任,对委托予以认可,并能承担法律责任,人民法院可以认定委托关系成立。......虽然《行政诉讼法》第二十六条第五款规定,“行政机关委托的组织所作的行政行为,委托的行政机关是被告”,但如果行政机关委托的组织参加诉讼更便于查清案件事实,人民法院可以允许其以共同被告或者第三人的身份参加诉讼。受托主体的诉讼参加并不可能对原告的权利义务产生不利影响,因此不能认定为违反法定程序的情形。

【裁判摘要4】请求审查规范性文件的合法性是一种附带请求,一方面限于被诉行政行为所依据的规范性文件,另一方面应当在提起行政诉讼时就一并提出附带审查的请求,即使有正当理由,也应在一审法庭调查结束之前提出。

·周某某、宁夏回族自治区石嘴山市人民政府再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2019)最高法行申8329号

【裁判摘要】规范性文件审查可参照适用行政诉讼法相关证据规则——周某某向本院申请再审,核心主张是二审法院以平罗县政府于2017年3月17日发布的《公告》为据作出判决违法。《公告》在法律属性上属于行政机关制定的规范性文件。......对处于行政机关外部的公民、法人或其他组织而言,及时、全面、准确掌握规范性文件殊非易事。尽管规范性文件在严格意义上并非证据,但《中华人民共和国行政诉讼法》证据专章中关于被告对作出的行政行为负有举证责任的规定将规范性文件与证据相提并论,即“被告对作出的行政行为负有举证责任,应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件"。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》在第一条第一款亦相应规定“被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当在收到起诉状副本之日起十日内,提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件"。由于行政机关需承担提供作出行政行为所依据的规范性文件的责任,对于规范性文件是否真实、是否与案件存在关联等问题的审查而言,《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》规定的一些基本规则亦应参照适用。例如,《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条第一款规定的证据应当在法庭上出示并由当事人质证,及未经庭审质证的证据,不能作为定案依据。对于人民法院依职权调取的证据,《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十八条第二款规定的“由法庭出示,并可就调取该证据的情况进行说明,听取当事人意见。"此为公正审理行政案件的应有之义,对于规范性文件的处理亦应概莫能外,尤其是在规范性文件的制定主体未参加诉讼的场合。

·北京市海淀区外语电子职业高中诉北京市海淀区财政局违法处罚案

【案号】北京市海淀区人民法院(2003)海行初字第41号

【裁判摘要】北京市海淀区人民法院根据上述事实和证据认为,为维护国家法制的统一与尊严,《中华人民共和国行政处罚法》第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十四条规定,法律、法规或者规章可以设定行政处罚,其他规范性文件不得设定行政处罚。国务院于1996年4月15日发布的国发(1996)13号文件《关于贯彻实施﹤中华人民共和国行政处罚法﹥的通知》明确规定:“其他规范性文件设定的行政处罚,自行政处罚法施行之日起,一律无效。”区财政局对外语电子职高予以处罚的依据是财监字(1995)29号文件,这一文件是财政部、审计署、中国人民银行根据国务院办公厅国办发(1995)29号《关于转发财政部、审计署、中国人民银行联合制定的<关于清理检查“小金库”的意见>的通知》所制定,从上述两部文件的文号、颁布形式可知,上述两部文件不属于行政规章的范畴,应属其他规范性文件。上述两部其他规范性文件规定了私设“小金库”行为的构成要件,设定了相应的行政处罚;在《中华人民共和国行政处罚法》施行之后,这两部其他规范性文件设定的行政处罚已属无效。根据《中华人民共和国会计法(修订草案)》起草者向立法机关所作的说明,现行《中华人民共和国会计法》第十六条关于禁止私设会计账簿的规定,就是针对一些单位私设“小金库”的情况而专门增设的条款,《中华人民共和国会计法》第四十二条亦设定了相应的行政处罚。在现行《中华人民共和国会计法》对私设“小金库”行为已有专门规定的情况下,区财政局仍直接适用已属无效的财监字(1995)29号文件第四条第(二)项设定的行政处罚对外语电子职高作出处罚决定,属适用法律错误,本院不予支持。

·潘某与国家工商行政管理总局商标局二审行政判决书

【案号】北京市高级人民法院行政判决书(2019)京行终2620号

【裁判摘要】民事主体有权要求法院审查商标局制定之规范性文件的合法性——国家知识产权局作为商标法第二条第一款规定的全国商标注册和管理工作的主管部门,其制定的《注意事项》系针对不特定的公民、法人或者其他组织作出的、可反复适用并具有普遍约束力的规范性文件,潘×有权对《注意事项》提出进行合法性审查的诉讼请求,法院对此应予审理。

·胡某某、庆元县人民政府行政确认二审行政判决书

【案号】浙江省高级人民法院行政判决书(2019)浙行终788号

【裁判摘要】党委文件不属于规范性文件的范畴——《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。"《庆元县地质灾害避让搬迁安置实施意见》由中国共产党庆元县委员会办公室、庆元县人民政府办公室以《关于印发〈庆元县地质灾害避让搬迁安置实施意见〉的通知》的形式联合发布,文号为庆委办发[2017]37号,该文号为党委文号。因此,该文件属于党委文件,不属于规范性文件的范畴。故上诉人要求对《庆元县地质灾害避让搬迁安置实施意见》第四条第一款第5项第(1)、(3)目的合法性进行审查,于法无据。原审法院对该文件相关条款内容作为规范性文件内容进行审查,存在不当,本院予以指正。

·徐某某、湖南省益阳市大通湖区管理委员会再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申4810号

【裁判摘要】根据《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的精神,县级以上人民政府及其主管部门制定发布的具有普遍约束力的决定、命令或其他规范性文件,不是正式的法律渊源,对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是,人民法院经审查认为被诉具体行政行为依据的其他规范性文件合法、有效并合理、适当的,在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。也就是说,合法、有效并合理、适当的其他规范性文件,人民法院可以作为判断被诉行政行为是否合法的根据。

【解读】合法、有效并合理、适当的其他规范性文件能作为审查的依据。

·福建汇鑫资源再生利用有限公司与福建省漳州市国家税务局复议上诉案

【案号】福建省漳州市中级人民法院行政判决书(2016)闽06行终89号

【裁判摘要】税务行政诉讼中纳税人可以请求法院对规范性文件进行审查——《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”本案中,《福建省国家税务局关于明确出口货物劳务退(免)税审批权限有关问题的通知》(闽国税函〔2015〕154号)系按照《国家税务总局关于印发〈全国税务机关出口退(免)税管理工作规范(1.0版)〉的通知》(税总发〔2014〕155号)和《国家税务总局关于抓好〈全国税务机关出口退(免)税管理工作规范(1.0版)〉落实工作的通知》(税总函〔2015〕29号)要求,对全省出口货物劳务退(免)税审批层级问题作出的具体运用解释,属对税务行政相对人的权利义务进行了规范,具有普遍的约束力,符合规范性文件的属性特征。上诉人福建汇鑫公司主张《福建省国家税务局关于明确出口货物劳务退(免)税审批权限有关问题的通知》(闽国税函〔2015〕154号)属规范性文件,申请一并审查《福建省国家税务局关于明确出口货物劳务退(免)税审批权限有关问题的通知》(闽国税函〔2015〕154号)第三条规定的合法性,符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定,本案可一并对该规范性文件进行审查。

【注解】福建汇鑫公司不服,起诉至法院,请求判令:一、撤销漳州市国家税务局作出的漳国税复决字〔2015〕2号《行政复议决定书》;二、责令漳州市国家税务局重新作出行政复议决定,及时办理出口退税。另查明,2016年4月23日,福建汇鑫公司向原审法院邮寄《一并审查规范性文件合法性申请书》,申请对福建省国家税务局闽国税函[2015]154号《关于明确出口货物劳务退(免)税审批权限有关问题的通知》第三条规定的合法性进行审查。

·最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申2245号

【裁判摘要】人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查。行政机关完全依据政策进行决策的行为,人民法院无法对其合法性进行审查,不属于行政诉讼的受案范围——《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(四)项规定,提起诉讼应当属于行政诉讼的受案范围。第六条规定,人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查。行政机关完全依据政策进行决策的行为,人民法院无法对其合法性进行审查,不属于行政诉讼的受案范围。本案中,伊通县政府对张×的口头辞退行为,是根据国家有关民办教师清理政策规定,结合当地实际,作出的政策性处理行为,人民法院对该行为无法进行合法性审查,本案不属于行政诉讼的受案范围。......《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定,公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。一并提起对规范性文件审查的前提条件是,被诉行政行为属于可诉的行政行为。本案中,张×请求对115号文件的合法性一并进行审查,但其所诉行政行为不属于行政诉讼的受案范围,本诉不能成立,一并对115号文件进行合法性审查,当然也不符合法定的起诉条件。一、二审裁定对其该项诉讼请求不予立案,亦无不当。

【注解】民办教师辞退行为不属于行政诉讼受案范围。

·最高人民法院行政判决书(2016)最高法行申2864号

——提起履行法定职责之诉的条件

【裁判摘要】(1)一般来讲,公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉至少应当具备这样几个条件:第一,他向行政机关提出过申请,并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复。第二,他所申请的事项具有实体法上的请求权基础。第三,他是向一个有管辖权的行政机关提出。第四,他申请行政机关作出的行为应当是一个具体的、特定的行政行为。第五,行政机关对于原告申请的拒绝,可能侵害的必须是属于原告自己的主观权利。(2)直接提起要求行政机关依照其申请制定规范或解释规范的规范颁布之诉,既不符合履行职责之诉的法定起诉条件,也不属于行政诉讼的受案范围——再审申请人向山东省人民政府邮寄请求报告,请求其依法对鲁政发[1994]1号《山东省人民政府关于城镇住房制度改革的意见(试行)》中关于平房和自管公房的房改具体问题和事项进行明确解释,并要求尽快出台相应法规政策。……再审申请人提起本案诉讼,诉讼请求为“责令被告依法对原告《致山东省人民政府关于现居住公房包括自管公房职工参加房改请求报告》的请求事项予以处理”,因此,其所提诉讼在诉讼类型上应当属于履行职责之诉。履行职责之诉并不意味着:公民、法人或者其他组织随便向任何一个行政机关提出任何一项请求,该行政机关就有履行该项请求的义务;也不意味着只要行政机关“不作为”就可以提起“不作为之诉”。一般来讲,公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉至少应当具备这样几个条件:第一,他向行政机关提出过申请,并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复。第二,他所申请的事项具有实体法上的请求权基础。这种请求权基础可以产生于或者基于某一法律、某一行政机关的保证以及某一行政合同。总之,要求行政机关依照其申请作出一个特定行政行为,必须具有法定的权利依据。第三,他是向一个有管辖权的行政机关提出。管辖权是行政机关活动的基础和范围,行政机关应当在执行法定任务的同时遵守管辖权的界限。这种管辖权既包括该行政机关是否主管申请人所申请的专业事务,也包括同一专业事务中不同地域、不同级别的行政机关之间对于管辖权的具体分工。向一个无管辖权的行政机关随意提出一个申请,即使该行政机关予以拒绝,也不会使申请人当然地获取了诉权。第四,他申请行政机关作出的行为应当是一个具体的、特定的行政行为。要求行政机关实施没有外部效力的内部调整或者不是针对他个人的一般性调整,必须基于法律的明确规定。第五,行政机关对于原告申请的拒绝,可能侵害的必须是属于原告自己的主观权利。在原告不具备主观权利的情况下,即使行政机关的不作为有可能侵害公共利益,个体也未必具有提起行政诉讼的权利。本案中,如果再审申请人申请解决的是其本人的住房居所问题,则属于请求行政机关针对其本人作出一个具体的、特定的处理,但即使如此省级政府显然也不具有直接处理该项个人事务的职责。从再审申请人请求报告的内容来看,其核心是请求山东省人民政府对相关政策进行解释并要求尽快出台相关法规政策。这种请求在性质上属于要求行政机关进行一般性的规范创制。应当承认,公民、法人或者其他组织的合法权益,不仅会由于具体行政行为而遭受侵害,也会由于行政机关应当颁布而未颁布相应规范而受到影响,但是,《中华人民共和国行政诉讼法》只是规定公民、法人或者其他组织在针对行政机关作出的行政行为起诉时才可以一并请求对该行政行为所依据的规范性文件进行审查,并没有规定可以直接提起要求行政机关依照其申请制定规范或解释规范的规范颁布之诉,从这个意义上讲,再审申请人提起的本案之诉,既不符合履行职责之诉的法定起诉条件,也不属于行政诉讼的受案范围。原一、二审法院分别裁定驳回再审申请人的起诉和上诉,并无不当。

·最高人民法院发布9起行政诉讼附带审查规范性文件典型案例|八、成都金牌天使医疗科技有限责任公司诉四川省成都市科学技术局科技项目资助行政许可案

  (一)基本案情

  金牌天使医疗科技有限责任公司(以下简称金牌天使公司)就已获得专利授权的雾霾治理机向四川省成都市科学技术局(以下简称成都市科技局)申报科技项目资助。2014年6月29日,成都市科技局根据其制定的规范性文件,认为金牌天使公司的申报中缺少审计后的财务报表和专项研发费用报表,对该申报作出退回修改的决定。金牌天使公司认为,其申报项目已成功申报四川省科技厅2015年科技支撑计划重点新产品研发项目,应自然具备成都市战略新兴产品的申报和资助条件,故成都市科技局退回补充修改的理由不能成立。同时,其认为成都市科技局制定的规范性文件违法,故诉请法院对其予以审查,并确认成都市科技局于2014年6月29日作出的退回修改行为违法。

  (二)裁判结果

  成都市高新技术产业开发区人民法院一审认为,金牌天使公司所诉的行政行为,是成都市科技局因金牌天使公司未完整提交申请所需材料而无法进入实质审查程序的一项告知行为,可视为一种程序性行政行为。本案行政程序尚未进入对金牌天使公司申请事项的实体认定阶段,成都市科技局作出的审核告知行为并未产生是否给予金牌天使公司项目资助的法律后果,该程序性告知行为不属于实体上的行政行为,没有直接影响金牌天使公司的实体权益。同时,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条、第五十三条相关规定可知,当事人直接就规范性文件的审查向人民法院起诉不属于行政诉讼受案范围;行政诉讼对规范性文件的审查应当依附于案涉行政行为的审理而进行。因此,如果所诉行政行为不符合行政诉讼的受案范围,同时提起规范性文件审查的请求也不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中,金牌天使公司所诉审核告知退回修改的程序性行政行为不属于人民法院行政诉讼受案范围,故其请求审查并确认成都市科技局制定的相关规范性文件违法的诉请也不属于人民法院行政诉讼的受案范围,遂裁定驳回金牌天使公司的起诉。金牌天使公司不服提出上诉,四川省成都市中级人民法院二审裁定驳回上诉,维持原裁定。

  (三)典型意义

  规范性文件附带审查制度在促进公民权益保护、监督规范性文件的制定以及促进法治政府“科学立法”的进程具有积极的意义。在本案的审理中,人民法院明确,原告提起规范性文件的审查需符合“附带性”的原则。首先,审查对象的附带性,只有直接作为被诉行政行为依据的规范性文件才可能成为人民法院的审查对象;其次,审查模式的附带性,即对规范性文件的审查只能在针对行政行为合法性审查中附带提出;最后,审查结果的附带性,人民法院对规范性文件的审查是为了确认诉争行政行为的直接依据是否合法进而确认行政行为的合法性,经审查后确认该规范性文件不合法,处理方式为不作为认定行政行为合法的依据,并向规范性文件的制定机关提出处理建议,而不就规范性文件的合法性做单独判定。本案中,由于被诉行为不属于人民法院行政诉讼受案范围,故原告一并提起要求确认被告制定的相关规范性文件违法的诉请也不属于人民法院行政诉讼的受案范围

  【注解】被诉行为不属于行政诉讼受案范围,一并提起要求确认相关规范性文件违法的诉请也不属于行政诉讼受案范围。

·最高人民法院发布9起行政诉讼附带审查规范性文件典型案例|九、毛爱梅、祝洪兴诉浙江省江山市贺村镇人民政府行政强制及行政赔偿案

  (一)基本案情

  毛爱梅与其夫祝洪兴系浙江省江山市贺村镇生猪养殖户。2015年5月31日,浙江省江山市贺村镇人民政府(以下简称贺村镇政府)与祝洪兴签订《生猪养殖场关停退养协议》,约定祝洪兴关停其生猪养殖场,不得在原址上再从事生猪养殖,彻底拆除占地374.3㎡的养殖设施,由镇政府给予其10元/平方米奖励。当日,贺村镇政府对拆除养殖设施完成验收,并于2015年7月23日将退养补助款3473元转账支付至祝洪兴个人账户。2015年8月30日,贺村镇政府发现祝洪兴夫妇存在恢复生猪养殖的行为,向其发送《责令关停退养通知书》,责令其于当日无偿关停退养,并拆除栏舍。2015年9月1日上午,贺村镇政府发现仍存在生猪养殖情形,遂于当日下午组织对养猪场建筑进行强制拆除。祝洪兴夫妇因对贺村镇政府实施的强制拆除行为不服,提起行政诉讼,请求法院确认贺村镇政府的强制拆除行为违法,赔偿其各项损失408230元,并申请对江山市人民政府《关于深入推进生猪养殖污染整治和规范管理的通知》(江政办发[2014]29号)进行附带审查。

  (二)裁判结果

  浙江省衢州市柯城区人民法院一审认为,祝洪兴与贺村镇政府签订的《生猪养殖场关停退养协议》中仅就拆除养殖场设施约定双方义务,并未就养猪场建筑的拆除进行约定,且随后双方义务均已履行完毕,故贺村镇政府在2015年9月1日实施的强制拆除行为并非履行协议内容。贺村镇政府在实施强制拆除过程中,未依照行政强制法的规定履行催告、告知、作出强制执行决定书等程序,属程序违法。但祝洪兴所主张的损失或非合法财产、或与强制拆除行为之间缺乏因果关系,不符合国家赔偿法等相关法律法规规定的赔偿情形,故不予赔偿。另,祝洪兴请求一并审查的江政办发[2014]29号规范性文件,经其当庭明确系认为该文件第三条第三款不合法,而该条款内容系对生猪退养相关补助的政策规定,非本案贺村镇政府实施强制拆除行为的法律依据,故决定不予审查。判决后,双方均未上诉。

  (三)典型意义

  本案再次明确了规范性文件附带审查制度中审查对象的附带性,即作为被诉行政行为依据的规范性文件才可能成为人民法院的审查对象。如果规范性文件不是行政机关实施行政行为的法律依据,那么人民法院将不予审查。以促进经济社会转型升级为核心目标开展的“三改一拆”“五水共治”等活动,是贯彻党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念的重要体现。对于严重影响生态环境的生猪养殖业开展整治提升,是生态文明建设的重要环节,环保部门和乡镇政府在其中发挥着主要作用。人民法院在审理此类行政案件中,一方面要依法审查行政主体的职权依据、法律依据和执法程序,对强制拆除等行为应严格审查其合法性;另一方面对于涉及赔偿的内容要依照国家赔偿法以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》等法律、司法解释中“合法权益”、直接损失、行为与损失之间因果关系等要素进行严格审查。本案中规范性文件并非行政行为作出依据,人民法院根据行政诉讼法的规定不予审查,明确了可以附带审查的规范性文件的法律界限。

  【注解】规范性文件不是行政机关实施行政行为的法律依据,法院将不予审查。

·丹阳市珥陵镇××超市诉丹阳市市场监督管理局不予变更经营范围登记案

【载《最高人民法院公报》2018年第6期(总第260期)第47-48页】

【裁判摘要】为从源头上纠正违法和不当的行政行为,我国行政诉讼法规定,人民法院在审理行政案件中,对行政行为所依据的规章以下规范性文件的合法性具有附带审查的职权。市场经营主体申请变更登记经营范围,市场监管部门依据地方政府文件规定不予办理,人民法院经审查认为该规范性文件相关内容违反上位法规定,存在限制市场公平竞争等违法情形的,该规范性文件不作为认定被诉行政行为合法的依据。市场经营主体起诉要求市场管理部门办理变更登记的,人民法院应予支持。

【解读】人民法院经审查认为相关内容违反上位法规定的规章以下规范性文件不能作为认定被诉行政行为合法的依据。

·最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申3312号

——规范性文件一并审查

【裁判摘要】人民法院在审查规范性文件是否存在“与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触”的情形时,应当注意听取上位法制定机关的意见。在上位法制定机关对规范性文件的合法性予以认可,并且不存在与更上一级法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的情况下,应当尊重上级机关的意见——《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十七条第一款规定:“人民法院在对规范性文件审查过程中,发现规范性文件可能不合法的,应当听取规范性文件制定机关的意见。”这里所说的“规范性文件制定机关”,既包括被请求审查的规范性文件的制定机关,也包括更高等级的规范性文件的制定机关。因此,本院专门举行听证会,邀请贵政〔2010〕16号文件的制定机关贵池区政府以及池政〔2007〕123号文件的制定机关池州市人民政府到庭发表意见。经审查查明,贵池区政府制定的贵政〔2010〕16号文件中关于提取部分土地补偿费的规定是解决养老保险资金的筹集问题,而池州市人民政府制定的池政〔2007〕123号文件第九项是解决养老保险金的发放问题,并非针对资金的筹集问题。池州市人民政府在听证程序中也说明,两个规范性文件解决的不是同一事项,不存在冲突问题,再审申请人关于违反上位法规定的再审理由,是对规范性文件的错误理解。对此本院认为,人民法院在审查规范性文件是否存在“与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触”的情形时,应当注意听取上位法制定机关的意见。在上位法制定机关对规范性文件的合法性予以认可,并且不存在与更上一级法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的情况下,应当尊重上级机关的意见。并且,所谓下位法与上位法相抵触,必须是针对同一事项或对象。在不是针对同一事项或对象时,不能适用上位法优于下位法的规则。据此,对于再审申请人的该项再审理由,本院不予采纳。

·丰祥公司诉上海市盐务局行政强制措施案

【载《最高人民法院公报》 2003年第1期(总81期)】

【摘要】国家部委内设机构无权就相关行政法规作出解释——依据《盐业管理条例》第三十一条规定,本条例由轻工业部负责解释,盐务局提供的中盐政[2000]109号《关于对上海市盐务管理局﹤关于请求解释“盐的批发业务由各级盐业公司统一经营”的请示﹥函复函》系国家轻工业局内设机构盐业管理办公室的文件,国家轻工业局盐业管理办公室无权对《盐业管理条例》作出解释,且该复函亦未对外公布,故对外不具有法律效力。

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