2.起诉期限确定与统一告知

被征收人对补偿、强制拆除等行为不服，应当在法定期限内提起行政诉讼。行政机关未依法告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。

《征收土地公告》《征地补偿安置方案公告》等已经明确告知被征收人对补偿、强制拆除等行为不服可以在六个月内提起行政诉讼的，视为已经正确告知起诉期限。未明确告知起诉期限的，参考原国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》(国法(2014]40号)确定相应的期限。

——《最高人民法院行政法官专业会议纪要(五)》(集体土地补偿领域),载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编:《行政执法与行政审判》(总第 80集)，中国法制出版社2020年版，第249-250页。

最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释

　　第三十九条　公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起６０日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。

　　公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，起诉期间不受前款规定的限制。

　　第四十一条　行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。

　　复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。

　　第四十二条　公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过２０年、其他具体行政行为从作出之日起超过５年提起诉讼的，人民法院不予受理。

　　第四十三条　由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。

　　第四十四条　有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：

　　（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；

　　（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；

　　（三）起诉人错列被告且拒绝变更的；

　　（四）法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的；

　　（五）由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的；

　　（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；

　　（七）法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的；

　　（八）起诉人重复起诉的；

　　（九）已撤回起诉，无正当理由再行起诉的；

　　（十）诉讼标的为生效判决的效力所羁束的；

　　（十一）起诉不具备其他法定要件的。

　　前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法受理。

最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释

　　第四条　公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。

　　第十二条　公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。

·张福仙与宁波市规划局不履行法定职责管辖裁定书案  

【案号】浙江省宁波市中级人民法院行政裁定书(2014)浙甬行终字第214号

【提示1】对于不履行法定职责的起诉期限，新旧行政诉讼法及《执行行政诉讼法司法解释》均没有明确规定，在2015年5月1日前应从履行法定职责期限届满日起2年为起诉期限；2015年5月1日后，《适用行政诉讼法司法解释》第4条明确规定了不作为起诉期限为6个月，应严格执行。

【提示2】涉案批复如果不对行政相对人权益明显产生实际影响，应根据《适用行政诉讼法司法解释》第3条第8项规定裁定驳回起诉。

【裁判摘要】2003年5月12日，被上诉人宁波市规划局就涉案六层住宅西端一、二层房屋向宋永浩等住户作出了《关于江东区园丁街87弄31号居民来信反映房地产商不按规划审批建房等有关问题的答复》，该答复基于涉案六层住宅西端一、二层房屋已被建设单位低价出售，对建设单位未按规划许可内容进行建造、未按规划验收提出的按非住宅进行使用的要求的行为，提出了维持原状为妥的意见。2011年5月6日，被上诉人作出的《关于朱晓龙等住户反映江东区园丁街87弄39号107、108室前后二层房屋违法违规问题的答复》，并没有改变原来的处理意见。被上诉人在该答复中提出的“二层商业、物业用房”经过依法批准，不能定性为违法建筑的意见，也没有改变规划工程许可对该“二层商业、物业用房”的许可意见。该答复在整体上并没有为相关利害关系人设定新的权利义务，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审法院裁定驳回上诉人起诉正确，予以维持。但原审裁定认为上诉人不具有原告主体资格，其起诉超过2年法定起诉期限的理由，在被诉行为不属于法院受案范围情况下，不再具有关联性，故予指正。

·马朝发、蒙自市人民政府审查与审判监督案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2015)行监字第1727号

【裁判要要旨】法院在审查起诉期限的起算点时，不能仅仅以被诉决定落款日期作为计算起诉期限的依据，而是应当从起诉期限的起算点、法律规定提起诉讼的期限、当事人向人民法院提交起诉状的时点、超过起诉期限是否存在正当理由等方面进行综合考虑。

·最高人民法院第二巡回法庭发布关于公正审理跨省重大民商事和行政案件十件典型案例之十：马恩本诉黑龙江省嫩江县人民政府不履行发放安置补偿款法定职责纠纷案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2015)行提字第33号

【要旨】最高人民法院第二巡回法庭提审后认为，黑河市政府作出的信访复核意见书，撤销嫩江县政府的信访复查决定，要求嫩江县政府将调整后的补偿款交给移民接收地，嫩江县政府应当执行。嫩江县政府未履行黑河市政府决定，是不履行法定职责的行为，属于行政诉讼的受案范围。黑河市政府作出信访复核意见后，马某某多次向嫩江县政府提出拨款申请，嫩江县政府一直未履行拨款义务，2013年10月16日，马恩本提起本案行政诉讼。根据上述事实，认定马恩本起诉超过法定期限，缺乏事实根据，且嫩江县政府一、二审程序中，亦未提供证据证明马恩本起诉超过法定期限，应当推定马恩本起诉未超过法定起诉期限。为此，再审裁定撤销一、二审裁定，指令黑河市中级人民法院继续审理。2016年8月29日，黑河市中级人民法院经再审判决，责令嫩江县政府在三个月内履行拨付移民款的法定职责。

【裁判摘要】《若干解释》第一条第二款第（五）、（六）项规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为和对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案范围。也就是说，行政机关针对当事人的申诉作出的答复意见，内容仍然是坚持既往的处理意见，对公民、法人或者其他组织的权利义务没有产生实际影响的信访答复意见，以及相应的复查意见、复核意见，均不属于行政诉讼的受案范围。但是，如果信访答复意见、复查意见或者复核意见否定了既往的处理意见，作出新的处理决定，对当事人的权利义务作出了不同于既往处理意见的新的安排，实质是对公民、法人或者其他组织的权利义务产生了新的实际影响，在此情形下，无论是信访答复意见，还是信访复查意见、信访复核意见，均应当属于行政诉讼的受案范围。

【摘要１】本案中，黑河市政府的信访复核意见，撤销了嫩江县政府作出的《关于马恩本同志信访事项的复查决定》，要求嫩江县政府负责协调，将调整后的补偿款交给移民接收地。嫩江县政府对黑河市政府作出的信访复核意见所要求的事项，须予以执行。马某某依据该信访复核意见，申请嫩江县政府给付土地补偿款，嫩江县政府未予处理，属于不履行法定职责的行为。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第（八）项的规定，公民、法人或者其他组织认为，行政机关的具体行政行为侵犯其人身权、财产权的，属于行政诉讼受案范围。因此，嫩江县政府不履行发放移民补偿款法定职责的行为，侵犯了马某某的财产权，依法属于行政诉讼的受案范围。

【摘要２】根据上述规定，不履行法定职责案件，当事人的起诉期限应当从行政机关接到履行义务申请后期满60日开始计算，因不履行法定职责案件中行政机关不可能告知当事人诉权和起诉期限，在修改后的行政诉讼法实施之前，当事人的起诉期限应当为2年，同时，如果行政机关认为原告起诉超过法定起诉期限的，应当承担举证责任。本案中，黑河市政府于2011年6月27日作出信访复核意见，收到复核意见后，马某某多次向嫩江县政府提出拨款申请，嫩江县政府一直未履行拨款义务，2013年10月16日，马某某提起本案行政诉讼。从上述事实并结合法律、司法解释的相关规定，难以得出马某某起诉已经超过2年的结论，且嫩江县政府在本案一、二审过程中，亦未提供证据证明马某某起诉超过法定期限，应当推定马某某起诉未超过法定起诉期限。

·陈某某诉安徽省五河县人民政府征收案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2016)最高法行申2645号

【裁判摘要】起诉期限不同于诉讼时效不能中断或者中止——根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条的规定，行政诉讼实行的是起诉期限制度。所谓起诉期限，是指法律规定的当事人不服某项行政行为时向法院请求司法救济、行使行政撤销权的时间限制。它是比照民法上的除斥期间和诉讼上的上诉期间进行设计和变造，在性质上属于程序法上的法定期间，不能中断或者中止，特殊情况下才可申请延长或扣除被耽误的时间。设置起诉期限制度的目的和功能，在于维护行政行为的效力，以确保行政法律关系的尽早安定。而民法通则对于诉讼时效的规定有所不同。超过诉讼时效期间，当事人自愿履行的，不受诉讼时效限制。而且，诉讼时效期间为可变期间。虽然《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第十二条规定，对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定，但这是基于行政协议的履行之诉与民法上的合同履行之诉有诸多相同点而做出的特别规定，起诉行政机关作出的单方行政行为，仍然要适用行政诉讼的起诉期限的规定。本案中，陈某某请求人民法院确认五河县政府征收其土地的行为违法，就是针对行政机关单方作出的一个征收土地行为提起的诉讼。根据原审法院查明的事实，陈某某于2012年9月底便已知道被诉土地征收行为的内容，其于2015年7月21日才提起本案诉讼，显然已经超过《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第四十一条第一款规定的二年起诉期限。二审法院裁定驳回陈永利上诉，维持一审驳回起诉的裁定，并无不当。再审申请人陈某某还主张，五河县政府并未以超过诉讼时效为由进行抗辩，应当视为放弃时效抗辩权利，故二审法院不得以超过诉讼时效为由裁定驳回上诉，维持原驳回起诉裁定。本院认为，固然，民法上的时效不是权利消灭的原因，它只给予义务人一个抗辩权。如果义务人不作为，即不行使他的抗辩权，则请求权可以通过司法程序得到执行。在民事诉讼中，当事人未提出诉讼时效抗辩，人民法院也不应对诉讼时效问题进行释明及主动适用诉讼时效的规定进行裁判。但在行政诉讼中，通常并不适用时效制度，而是适用起诉期限，已如前述。而按照《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第三条的规定，是否遵守起诉期限属于起诉条件的一种，对于起诉条件的审查，人民法院应当依职权进行，不用等待当事人的申请，也不用基于当事人的抗辩。对于”超过法定起诉期限且无正当理由的”，人民法院可以迳行裁定驳回起诉。

·文昌向海娱乐有限公司诉海口向海娱乐有限公司清算组等登记再审案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行再9号

【裁判摘要】《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定了提起行政诉讼应当符合的四项条件，即具有原告资格、明确的被告、具体的诉讼请求和事实根据、属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。但是，根据行政诉讼法及司法解释的规定，行政诉讼中的起诉条件还应包括起诉期限在内。行政诉讼中的起诉期限不同于民事诉讼中的诉讼时效，是法律设定的起诉条件之一，解决的是行政起诉能否进入司法实体审查的问题。行政行为具有公定力，行政行为作出后除了关系到行政相对人的权利义务，还影响到社会公众对行政机关的信赖利益。如果允许当事人超过起诉期限提起行政诉讼，则会使行政行为一直处于效力不明的状态，面临随时可能被撤销或变更的可能。一旦行政行为被撤销或变更，行政相对人、利害关系人、相关行政机关的权利义务都随之发生变化不确定，导致社会成本提高，行政机关的社会公信力降低。法律规定起诉期限的目的，就是督促当事人及时提起诉讼，尽早解决行政纠纷，使社会关系达到稳定的状态。因此，即使当事人未提出有关起诉期限问题的抗辩，人民法院也应主动进行审查，并据以判断是否立案或继续审理。根据《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第四十四条第六项的规定，起诉超过法定期限且无正当理由的，应当裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第三条第一款第二项作了相同的规定。可见，对于行政诉讼起诉期限应当作为起诉条件进行审查，司法解释的制度安排在行政诉讼法修改前后并未发生变化，即对于行政起诉期限的审查应当贯穿于立案受理和审理阶段，在立案受理阶段发现应当裁定不予立案，如果进入审理阶段则应裁定驳回起诉。而且目前的行政诉讼法律及司法解释中均没有关于法院对行政起诉期限不应主动审查的规定。虽然《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。但该条规定仅是对举证责任的分配，即当被告在诉讼中提出原告超过起诉期限的抗辩理由时，应当提交证据对其主张予以证明，否则将承担举证不能的不利后果。但是，从该条规定无法得出法院不能主动审查起诉期限的结论。

【解读】起诉期限属于法院主动审查事项。

·唐某某等与海南省乐东黎族自治县人民政府土地登记纠纷再审案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申2813号

【裁判摘要】公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释规定的起诉条件，起诉如无正当理由超过起诉期限，当事人则丧失诉权，人民法院将不再受理。本案争议的焦点问题是再审申请人唐生作等5人的起诉是否超过法定的起诉期限。一、二审时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年。此处的二年期限，系针对当事人知道被诉行政行为内容，但行政机关未告知诉权或者起诉期限的情况下，当事人提起行政诉讼的保护期限。

【解读】二年期限系针对当事人知道被诉行政行为内容，但行政机关未告知诉权或者起诉期限的情况下，当事人提起行政诉讼的保护期限。

·广东省佛山市南海区里水镇鹤峰村鹤峰股份合作经济社与广东省佛山市南海区国土城建和水务局土地登记纠纷再审案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申1279号

【裁判摘要】《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。该条所规定的二十年期限是最长诉讼保护期限，为不变期间。也就是说，行政机关针对不动产作出的行政行为，不论当事人是否知道或者应当知道，只要自作出之日起超过二十年，都不能再提起诉讼。本案中，被诉土地权属登记行为发生在1994年，鹤峰经合社于2017年3月29日才提起本案行政诉讼，已经超过二十年的最长起诉期限。申请人所称因信访原因而导致起诉的耽延，不符合行政诉讼中有关起诉期限扣除或中断、延长的规定，仍应适用二十年最长诉讼保护期限。一审法院裁定驳回鹤峰经合社的起诉，二审法院裁定驳回上诉，适用法律正确，本院予以维持。

【解读】２０年期限是最长诉讼保护期限，为不变期间——行政机关针对不动产作出的行政行为，不论当事人是否知道或者应当知道，只要自作出之日起超过二十年，都不能再提起诉讼。

·广东省阳西县程村镇龙岗村龙窝经济合作社与广东省阳西县程村镇西一村民委员会林业登记纠纷再审案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申457号

【裁判摘要】一、二审时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。第四十二条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过５年提起诉讼的，人民法院不予受理。上述解释规定的20年最长起诉期限，是指公民、法人或者其他组织不知道被诉行政行为内容的起诉期限，不以行政机关在作出行政行为时是否告知诉权和起诉期限为前提，只要公民、法人或其他组织知道或者应当知道被诉行政行为，即不再适用20年最长诉讼保护期限的规定。根据原审查明情况，本案中龙窝经济合作社于2013年3月22日向阳西县政府提交《关于督促查清错发〈林权证〉的请求》，由此可推知龙窝经济合作社至迟于2013年3月22日即知晓阳西县政府向谢红儿颁发了152号林权证，其于2016年3月29日提起诉讼已超过2年的法定起诉期限，且无因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的情形。再审申请人提出本案属于涉及不动产的诉讼，应适用20年起诉期限的规定，而本案中当事人已经知晓颁证行为，不符合“不知道行政行为的内容"的前提条件，其申请理由不成立。一审法院以超过法定起诉期限为由裁定驳回起诉，二审法院予以维持并无不当。申请人龙窝经济合作社申请再审时还提出，涉案林权证系伪造证据，因西一村委会拒绝提供原件而无法进行司法鉴定，需有关部门予以处理，因申请人起诉时已超过法定起诉期限，故该项请求无法在本案中予以审查，其可通过其他途径另行解决司法鉴定问题。

【解读】20年最长起诉期限是指公民、法人或者其他组织不知道被诉行政行为内容的起诉期限，不以行政机关在作出行政行为时是否告知诉权和起诉期限为前提，只要公民、法人或其他组织知道或者应当知道被诉行政行为，即不再适用20年最长诉讼保护期限的规定。

·周某某与洋浦经济开发区渔政渔港监督管理中心农业行政管理（农业）：渔业行政管理（渔业）再审行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行再69号

【裁判摘要】涉及到起诉期限的争议，在提起诉讼的当事人否认自己“知道”行政行为的情况下，对于起诉期限的起算点，应以当事人“应当知道”行政行为内容之日起计算。所谓“应当知道”，即在当事人不承认“知道”但结合相关证据足以证明其“知道”的情况下，可以认定为“应当知道”。在判断是否属于“应当知道”时，应当结合案件的相关事实以及相关法律规定，运用逻辑推理，结合生活经验、生活常识进行综合判断。起诉期限是当事人提起行政诉讼的法定条件之一，是否超过起诉期限的判断直接关涉当事人能否通过行政诉讼寻求司法救济，涉及到对争议证据和事实的分析认证。人民法院在裁判文书中对于是否超过起诉期限问题应当进行充分阐释，具体分析如何认定“知道”或者“应当知道”时间的理由，客观的确定当事人“知道”或者“应当知道”的时间。

·黄某某１、黄某某２资源行政管理：土地行政管理（土地）再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申2395号

【裁判摘要】《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。确定起诉期限的起算点是本案审查的重点，在提起诉讼的当事人否认自己“知道”行政行为的情况下，对于起诉期限的起算点，应以当事人“应当知道”行政行为内容之日起计算。所谓“应当知道”，即在当事人不承认“知道”但结合相关证据足以证明其“知道”的情况下，可以认定为“应当知道”。在判断是否属于“应当知道”时，应当结合案件的相关事实以及相关法律规定，运用逻辑推理，结合生活经验、生活常识进行综合判断。

·南宁市赢世佳商贸中心与南宁市人民政府土地行政登记及行政赔偿再审案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申1259号

【裁判摘要】知道被诉行政行为的方式并不局限于作出行政行为的行政机关告知，如果当事人通过诉讼、信访、政府信息公开等方式知道行政行为的内容，也属于知道行政行为内容的情形。本案中，商贸中心向南宁市国土资源局查询获取410026号国土证，已经知道被诉行政行为的内容，故商贸中心认为应适用20年最长起诉期限的主张不能成立，本院不予支持。

·广西壮族自治区柳州市柳南区新云村民委员会第六村民小组、广西壮族自治区柳州市人民政府资源行政管理：土地行政管理（土地）再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2019)最高法行申3620号

【裁判摘要】村民小组组长获悉有关该小组重大权益事项的信息，即可视为该村民小组已经知道该事实。除非村民小组能够证明组长存在与第三方恶意串通或基于其他原因故意隐瞒的情形，并且该村民小组其他成员未通过其他途径获知相关事实。

【解读】村民小组长知道行政行为一般即可视为村民小组已经知道行政行为。

·绥宁县水口乡田凼村村民黄某某等94人（名单及基本情况附后）诉湖南省绥宁县人民政府等林木、林地权属确权行政决定案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申6508号

【裁判摘要】根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十三条规定，只有在“不属于起诉人自身的原因被耽误的时间”的情形下，才应当扣除相应期限。所谓“不属于起诉人自身的原因被耽误的时间”，是指基于地震、洪水等客观因素耽误的期间，或者基于对相关国家机关的信赖，等待其就相关争议事项进行处理的期间。仅仅是当事人单方向有关部门申诉信访，因申诉信访耽误的期间，没有可保护的信赖利益，属于当事人自身放弃通过法定诉讼途径解决争议耽误起诉期限的情形，不属于第四十三条规定应予扣除的期间。

【解读】因当事人申诉信访耽误的期间不属于应予扣除起诉期限的范围。

·海南省文昌市翁田镇明月村民委员会上崀三村民小组诉海南省文昌市人民政府等土地确权及行政复议案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申7741号

【裁判摘要】《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，只有因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间才不计算在起诉期限内。所谓“不属于其自身原因耽误起诉期限”，是指在有效起诉期限内，基于地震、洪水等客观原因无法起诉而耽误的期间，或者基于对有关国家机关答应处理涉案争议的信赖，等待其处理结果而耽误的期间。因放弃法定起诉救济权利申诉上访、或者所谓“没有经济能力维权”、村民组长长期在外经商等原因耽误法定起诉期限的，均不属于依法应当扣除起诉期限的情形。上崀三组主张一直提出异议，但没有举证证明存在依法应当扣除起诉期限的情形，其认为未超过法定起诉期限，缺乏事实和法律根据。

·肖某某与湖南省邵阳市人民政府等土地行政登记再审案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申6716号

【裁判摘要】《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”该条规定耽误起诉期限的“其他不属于其自身的原因”，是指除不可抗力以外不能归责于起诉人自身的正当事由。比如，当作为被诉行政行为基础的买卖、共有、赠与、抵押、婚姻、继承等民事诉讼尚处于持续状态，被诉行政行为是否对起诉人的权利义务造成实际影响，需以民事诉讼的裁判结果为前提时，起诉人不可能在当时就对被诉行政行为提起行政诉讼。此时，等待民事诉讼生效裁判结果，就可以构成该条规定的耽误起诉期限的正当事由。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条也正是基于上述法理作出规定，即“民事争议处理期间不计算在行政诉讼起诉期限内”。同时，为了更好地保护当事人合法权益，因前述事由耽误起诉期限，起诉人在民事裁判生效前提起行政诉讼的，如果经审查符合起诉条件，人民法院应当予以受理，而不能以超过起诉期限为由驳回起诉。本案中，肖某某与陶某某因《联建新住房协议书》引发合资、合作开发房地产合同纠纷民事诉讼，肖某某于2015年6月8日在该民事诉讼庭审质证过程中得知预××号国土证。肖某某与陶某某签订的《联建新住房协议书》，是陶楚兰申请办理涉案国有土地使用权行政登记的权属来源依据，被诉的预××号国土证颁证行为是否对肖云英的权利义务造成实际影响，需以该民事诉讼的裁判结果为前提。基于行政法上的信赖原则及司法最终确定原则，该民事诉讼一直处于持续状态且至今尚未审结，预××号国土证将陶楚兰登记为涉案土地使用权权利人之一，是否对肖某某的权利义务产生实际影响也处于待定状态，肖某某不可能在该民事诉讼庭审时即提起对预××号国土证登记行为的行政诉讼。只有在该民事诉讼裁判生效后，肖某某才能确定预××号国土证登记行为对其权利义务产生实际影响。肖某某于2017年1月16日向原审法院提起本案行政诉讼，显然没有超过法律规定的六个月起诉期限，虽然其没有等待该民事诉讼裁判生效即提起行政诉讼，但其起诉符合起诉条件，一审法院予以受理并无不当。

·韦某某、南丹县人民政府资源行政管理：土地行政管理（土地）再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书（2017）最高法行申2040号

【裁判摘要】《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条规定：“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。”本案中，韦某某于2009年11月26日从南丹县林业局取得《答复函》，该《答复函》告知韦某某可以提起民事诉讼。韦某某于2010年3月12日向南丹县人民法院提起民事诉讼，直至南丹县人民法院于2010年3月17日作出（2010）丹民初字第224号民事裁定的期间，并非由于韦某某本人的原因造成，应当予以扣除。但是，其后韦某某并未提起行政诉讼，而是通过信访要求解决问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条中“不属于起诉人自身的原因超过起诉期限”应予扣除的规定，是指基于地震、洪水等客观因素耽误的期间，或者基于对相关国家机关的信赖，等待其就相关争议事项进行处理的期间等不属于起诉人自身的原因被耽误的时间的情形。当事人单方向有关部门申诉信访，因申诉信访耽误的期间，没有可保护的信赖利益，属于当事人自身放弃通过法定诉讼途径解决争议耽误起诉期限的情形，不应予以扣除。韦某某因信访行为而耽误的时间不能从起诉期限中予以扣除。因此，韦某某于2010年3月29日向行政机关信访至其于2015年6月2日提起本案行政诉讼，已经远超2年的法定起诉期限。故一、二审裁定驳回韦某某的起诉，并无不当，本院予以支持。

【解读】政府指引民事诉讼耽误的起诉期限应当扣除；申诉信访耽误的期间不予扣除。

·郭某某等99人（名单附后）诉淄博市博山区人民政府劳动和社会保障确认纠纷再审案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2016)最高法行申2233号

【裁判摘要】设置起诉条件的旨趣在于不使那些不符合法定条件或者没有进入实体审判必要性与实效性的诉进入实体审理，所以，这是法院应当依职权主动调查的程序性事项，不用基于当事人申请，在当事人没有提交相关证据的情况下法院也可以主动调取相关证据。对此《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条第二项已有明确的规定。由于与起诉条件有关的事实并非都很复杂，因此无需都要经过开庭审理才能查明，对此《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第二款有明确规定：人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。因此，原审法院在查明相关事实后迳行作出驳回起诉的裁定，并不违反法律规定。

【摘要】再审申请人主张无效的行政行为自始无效，不能适用起诉期限的规定。但是根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，所谓无效行政行为须具备“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”，而本案被诉行政行为的违法性显然没有达到这种程度。还须指出的是，虽然《中华人民共和国行政诉讼法》并没有明文规定请求确认行政行为无效是否适用起诉期限的规定，但根据一般诉讼原理，请求确认行政行为无效，仍须于适当期间内提起，如果时过境迁又重提旧事，则难以维持法律秩序的安定，并不无滥用诉权之嫌疑。

【解读】确认无效之诉仍然有起诉期限（备注：已被最高人民法院行政裁定书（2020）最高法行再341号改变）。

·王某某再审行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2020)最高法行再341号

【裁判摘要】无效行政行为不受起诉期限限制——本案争议焦点是确认行政协议无效之诉是否受起诉期限限制。《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条规定，公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。第一百六十二条规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。从上述司法解释可以得出，重大且明显违法的行政行为即无效行政行为，自始、绝对无效，不因时间推移而具有合法效力。当事人对2015年5月1日之后作出的行政行为可以随时提起确认无效请求，不受起诉期限限制。同时，为避免出现当事人滥用确认无效诉讼请求以规避起诉期限制度的情况，原告一方应当对被诉行政行为属于无效情形举证，被告一方亦可提出证据否定对方主张。人民法院应当对行政行为是否属于无效情形进行审查，认为行政行为属于无效情形的，则不受起诉期限限制；认为行政行为不属于无效情形的，人民法院应当向原告予以释明。经释明，原告变更请求撤销行政行为的，人民法院应当继续审理并审查是否符合撤销之诉的起诉期限规定，超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。本案中，案涉《住宅房屋附着物征迁补偿协议书》载明的签订时间为2016年12月15日，再审申请人王××陈述该协议实际签订时间为2017年7月6日，时间节点均在2015年5月1日之后。因此，根据上述司法解释，王××请求确认2015年5月1日之后签订的行政协议无效，不受起诉期限限制。一、二审裁定以王××的起诉超过起诉期限为由，裁定不予立案，适用法律错误，应予纠正。

·中国2019“年度影响力税务司法审判案例”之六：国家税务总局长春市税务局与吉林银行股份有限公司行政管理案

【案号】吉林省长春市中级人民法院行政判决书(2019)吉01行终30号

【裁判摘要１】关于税务行政复议申请期限的起算点问题。根据复议法的规定，一般行政复议案件的复议申请期限的起算点应当从“自知道该具体行政行为之日起”开始计算。但是由于税收征收管理法第八十八条将“依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保”作为依法申请行政复议的前提条件，从而产生了税务行政复议申请期限应当从“自知道该具体行政行为之日起”开始计算还是从“缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保之日起”开始计算的问题。对此，从《税务行政复议规则》第三十三条“申请人对本规则第十四条第（一）项规定的行为不服的，应当先向行政复议机关申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。申请人按照前款规定申请行政复议的，必须依照税务机关根据法律、法规确定的税额、期限，先行缴纳或者解缴税款和滞纳金，或者提供相应的担保，才可以在缴清税款和滞纳金以后或者所提供的担保得到作出具体行政行为的税务机关确认之日起60日内提出行政复议申请……”中可以得出结论，税务行政复议的起算点应当从“缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保之日起”而不是“自知道该具体行政行为之日起”开始计算，亦不是从《税务处理决定书》所确定的缴纳期限届满之日起计算。因此，长春市国税局以“吉林银行的行政复议申请超过法定申请期限”为由决定不予受理错误，原审法院认为吉林银行的复议申请未超过法定申请期限的结论正确，不存在认定事实不清，适用法律错误的问题。

【裁判摘要２】关于税务行政复议申请的前提条件问题。《中华人民共和国税收征收管理法》第八十八条设定了申请税务行政复议的前提条件，因此，本案争议的实质不是“申请期限”而是“申请条件”，即“纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议”的适用问题。应当说，正确的税务行政行为没有必要规避行政复议的合法性审查，错误的税务行政行为有必要接受税务行政复议的监督。按照合理行政、程序正当的基本要求，设定税务行政复议前提条件的目的应当是防止纳税义务人利用复议程序期间转移财产规避税收征管以及保证税款及时入库，而不能是通过设置苛刻条件而将税务行政复议申请拒之门外。基于这样的认识，对《中华人民共和国税收征收管理法》第八十八条“依照税务机关的纳税决定缴纳税款及滞纳金”可能会产生不同理解，一是法定的60日复议申请期限不能被变相缩短，申请条件与申请期限不能混同，只要按照纳税决定缴清税款或者提供相应担保就符合税务行政复议的申请条件；二是申请条件不仅要求按照纳税决定缴清税款或者提供相应担保而且必须是在要求的时限内（本案为15天）缴清税款或者提供相应担保，逾期缴清税款或者提供相应担保，即使纳税决定违法也不允许通过申请行政复议进行纠正。本案上诉人认为，因为《税务行政复议规则》第三十三条将“期限”作为申请复议的前提条件，所以超过15天的期限缴纳税款就等于超过复议申请的期限（丧失复议申请的权利）。我们认为，虽然规章将15天期限作为行政复议申请条件的规定是否与上位法要求相符不是本案讨论范畴，但是由于本案税务机关向吉林银行发出的法律文书确定了不同的缴税期限，吉林银行理解为应按连续的、一个税收征管行为对待，按照最后确定的缴费期限衡量是否享有申请复议的权利且已缴清税款。针对本案具体情形，在法律、法规没有明确规定的情况下，应按照有利于行政相对人的原则作出是否享有申请税务行政复议权利的判断。

【解读】税务行政复议的起算点应当从“缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保之日起”而不是“自知道该具体行政行为之日起”开始计算，亦不是从《税务处理决定书》所确定的缴纳期限届满之日起计算。另外，设定税务行政复议前提条件的目的应当是防止纳税义务人利用复议程序期间转移财产规避税收征管以及保证税款及时入库，而不能是通过设置苛刻条件将税务行政复议申请拒之门外。

·陈某某等与浙江省林业厅等林业许可复议纠纷再审案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申7418号

【裁判摘要】行政诉讼法解释（备注：最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释）第五十九条虽规定：“公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，复议机关作出维持决定的，应当以复议机关和原行为机关为共同被告，并以复议决定送达时间确定起诉期限。”但该解释第一百三十六条第七款针对原行政行为不符合复议或者诉讼受理条件、但复议机关仍然作出维持决定的情形作出了规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉”。根据该条规定，原行政行为已超过起诉期限的，即使复议机关嗣后作出了维持原行政行为的复议决定，原告在收到该决定之日起15日内提起行政诉讼，从维护起诉期限制度从而维护行政法律关系的稳定性出发，仍不应认为因超过起诉期限而已经丧失了的诉权可以通过行政复议的方式重新获得。故，陈某某等5人以其在收到76号行政复议决定之日起15日内提起行政诉讼为由，主张未超过起诉期限，于法无据，本院不予支持。

【解读】丧失诉权不能通过行政复议的方式重新取得——因超过起诉期限而已经丧失了的诉权不能通过行政复议的方式重新获得。

·万宁市自然资源和规划局与万宁市大茂镇群乐村委会前坡经济社行政登记二审行政判决书

【案号】海南省第一中级人民法院行政判决书(2020)琼96行终14号

【裁判摘要】知道土地登记异议公告不能认定知道或应当知道土地登记——万宁市自规局提交的土地登记公告并不能反映出万宁市自规局是否将该公告张贴及张贴公告的具体时间和地点。且发布土地登记公告仅是颁发土地证书的前置程序，土地登记公告与颁发土地证书之间往往存在一定的时间差，因此不能以参与土地权属界线核定和土地登记公告的发布作为推定前坡经济社知道或应当知道万宁市自规局颁发第107027号《土地证》的依据。万宁市自规局在本案中并未提交其他有效的书面证据证明前坡经济社于2004年就已知道涉案颁证行为，因此万宁市自规局主张前坡经济社的起诉已超过法定起诉期限的理由不能成立，前坡经济社提起本案诉讼并未超过法定起诉期限。

·马某某等诉汝州市人民政府登记案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申3010号

【裁判摘要１】行政行为在很多情况下只是送达直接相对人，其他因该行政行为受到不利影响的人未必能够及时得知，如果因为利害关系人无法“知道或者应当知道”行政行为而不能开始计算起诉期限，将会造成行政行为的效力随时都可以争议，行政法律关系无限期地处于不稳定状态。为了实现行政法律关系的尽早安定，修改后的行政诉讼法通过本条第二款增加了最长诉讼保护期限的规定，其含义是指，自行政行为作出之日起，经过一定的期间就不得提起撤销诉讼。这一期间属于客观期间，不论当事人是否知道或者应当知道行政行为的存在。．．．．．．即使再审申请人确实是在知道或者应当知道行政行为之后的六个月内提起诉讼，但也因超过了二十年的最长诉讼保护期限，从而丧失了寻求司法救济的权利。

【裁判摘要２】行政诉讼与民事诉讼有许多共同点，民事诉讼的许多程序对行政诉讼是适用的。但是，作为解决行政争议的行政诉讼毕竟有其特有性质，民事诉讼法的一些规定并不能适用于行政诉讼。具体来讲，行政诉讼对于民事诉讼法的适用，应当排除两种情形：一是行政诉讼法已有规定的；二是行政诉讼法虽然没有规定，但民事诉讼法的规定与行政诉讼性质有所抵触的。事实上，行政诉讼法规定的最长诉讼保护期限，正是参照《中华人民共和国民法通则》规定的二十年最长诉讼时效而设计，但基于行政法律关系的特殊性，有意排除了《中华人民共和国民法通则》第一百三十七条关于“有特殊情况的，人民法院可以延长诉讼时效期间”的适用。因此，在撤销之诉中，不存在适用民事诉讼最长诉讼时效的空间，也不存在诉讼时效中止、中断、延长的可能。

【解读】

（１）行政诉讼法规定的最长诉讼保护期限属于客观期间，只要超过即丧失了寻求司法救济的权利；

（２）行政诉讼法规定的最长诉讼保护期限不适用民事诉讼最长诉讼时效的空间，也不存在诉讼时效中止、中断、延长的可能。

·王某诉合肥市蜀山区人民政府征收决定案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申126号

【裁判摘要】本案属于政府对集体土地及其上房屋实行的征收，征收公告在性质上属于对本案第7号征收决定的法定送达方式，自公告规定的期限届满之日为征收决定向被征收人送达之时。但本案征收公告并没有载明公告期限，所谓的自公告之日起30日内（2015年12月13日—2016年1月11日），是征收搬迁期限并非公告送达期限，原审法院认定本案征收公告期满日为2016年1月11日错误，本院予以纠正。本案属于征收公告上没有载明何时公告期满的情况，参考《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法[2014]40号）第二条第二款规定，征收土地公告有确定期限的，可以认定王某自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定;征收土地公告没有确定期限的，可以认定王某自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。本案征收公告张贴之日为2015年12月13日，满10个工作日为2015年12月25日，即2015年12月25日为王某知道第7号征收决定之日，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。故王某2016年7月5日在另案征收公告诉讼中变更诉讼请求和2016年7月18日提起本案诉讼，均已超过法律规定的行政诉讼起诉期限。本案二审法院以超过法定起诉期限为由维持一审法院驳回王某起诉的裁定，并无不当。

【解读】征收公告张贴之日不能作为被征地农民知道征收土地决定之时——（１）征收土地公告有确定期限的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定;（２）征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。

·侯某某诉吕梁市离石区人民政府强制案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申1183号

【裁判摘要】被告错误是否导致起诉期限中断？——本案中，侯某某尽管主张在房屋被拆除不到两个月时曾给吕梁市中院寄出有关立案的快递，但针对另一被告的起诉并不能带来本案起诉期限中断的效果，其也不具备《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的起诉期限扣除和延长的法定情形。

·秦某某与大连市甘井子区人民政府强制拆除行为纠纷上诉案

——因拒绝变更被告被驳回起诉后又起诉同一行政行为属重复起诉

【案号】（2010）大行初字第6号；（2012）辽行终字第23号

【裁判要旨】人民法院对原告的起诉负有释明的指导义务，在不影响被告及第三人诉讼权利的情况下，原告增加诉讼请求以使其起诉符合法定条件的，人民法院应当准许。原告因拒绝变更被告被人民法院驳回起诉后，又针对同一行政行为起诉的，属于重复起诉。原告通过信访程序救济权利不是耽误法定起诉期限的正当理由，但信访部门或者有权机关在起诉期限届满前已经承诺处理信访事项的除外。

·惠州市富名实业发展有限公司、广东省惠州市惠东县人民政府资源行政管理：其他（资源）再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2019)最高法行申5549号

【摘要】行政洗衣案件属于行政诉讼受案范围——应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的行政行为，属于行政诉讼的受案范围。公民、法人或者其他组织认为行政机关订立行政协议行为，不依法履行、未按照约定履行行政协议法定职责的行为，或者单方变更、解除行政协议的行为侵犯其合法权益的，有权依法提起行政诉讼。本案中，富名公司根据与巽寮管委会签订的《金港湾度假村项目合作协议书》，为惠东县政府垫付征收土地补偿款，理应得到补偿。惠东县政府应当查明富名公司依法垫付的征收补偿款的数额，据实予以合理补偿。2017年8月4日，经协商富名公司与惠东县资源局、巽寮管委会签订《返还土地投入成本协议书》。如果富名公司认为该协议未能补偿其全部损失，可以依法对惠东县资源局、巽寮管委会订立行政协议的行为提起行政诉讼。^{因提起本案行政诉讼，以及与惠东县政府、惠东县资源局、巽寮管委会协商解决本案因垫付征收土地补偿款问题而耽误对订立前述协议行为起诉的期间，属于非因其自身原因耽误的期限，依法应当予以扣除} 。

·李某某等26人等与广西壮族自治区桂林市七星区人民政府征收上诉案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申2606号

【裁判摘要】李某某等人参加地面附着物的清点调查，领取了征地补偿款及地面附着物补偿款，就可推定应当知道这些行政行为的内容。．．．．．．李某某等人信访耽误的时间，并非《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十三条“不属于起诉人自身的原因超过起诉期限”的情形，不应当予以扣除，其关于行政诉讼起诉期限应当适用民事诉讼时效中止、中断有关规定的主张也没有法律依据。

·杨某某、广东省人民政府再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书（2019）最高法行申2012号

【裁判摘要】《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条规定，行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。对此，国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法[2014]40号）（简称《意见》）第六条中亦明确，对于行政机关在征收土地决定作出后，没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的，行政复议申请期限参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条办理。根据本案被诉行为作出时有效的《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。据此，在行政机关未告知申请复议权利和申请期限的情形下，当事人申请行政复议的期限应当从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。其中，2年复议申请期限的起算点是“知道或者应当知道”行政行为内容之日。如果当事人“应当知道”的时点已经确定，从“应当知道”之日起超过2年申请行政复议的，属于超过法定申请复议期限的复议申请。《意见》第二条第二款规定，征收土地公告有确定期限的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定;征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。本案中，兴宁市人民政府于2013年8月26日在杨新明所在村集体宁新街道文星村张贴了42号《征地公告》，公告中列明《建设用地批复》的批准机关、批准文号、征收土地四至范围、被征地村及面积、征地补偿安置标准及办法和办理征地补偿的期限、权利人提出意见的途径和方式等事项，并载明公告期限为10个工作日。据此，可以推定杨某某自公告期限届满之日起即应当

【解读】未告知复议权利或申请期限参照行政诉讼法及司法解释确定申请复议期限——在行政机关未告知申请复议权利和申请期限的情形下，当事人申请行政复议的期限应当从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。其中，2年复议申请期限的起算点是“知道或者应当知道”行政行为内容之日。如果当事人“应当知道”的时点已经确定，从“应当知道”之日起超过2年申请行政复议的，属于超过法定申请复议期限的复议申请。

·王某某与太原市杏花岭区人民政府土地登记纠纷再审案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2019)最高法行申1546号

【裁判摘要】《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定：“有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼"。自然人死亡涉及原告主体资格转移的，因其近亲属是继承前手的原告资格而介入到行政法律关系中的，因此近亲属的诉权应当与原始原告的诉权保持一致，且受到原始原告诉讼状态的影响。原始原告已经超过起诉期限的，其近亲属也超过起诉期限，原始原告已经自愿放弃诉权的，其近亲属也不再拥有诉权。

·莆田市荔城区建设局与俞某某不履行职责纠纷再审案

——复议机关未遵循法定期限的行为不拘束人民法院对行政纠纷起诉期限的认定

【案号】福建省高级人民法院行政裁定书（2008）闽行再终字第2号

【裁判要旨】复议机关未依《行政复议法》规定的申请复议期限受理案件并作出复议决定，不拘束人民法院对行政案件起诉期限的认定。利害关系人即使在收到复议决定书之日起１５日内起诉，经审查若属逾期起诉且无正当理由，应当不予受理或者驳回起诉。

【解读】当事人已经超过行政诉讼的起诉期限，即使行政复议机关受理当事人的行政复议并作出行政复议决定，人民法院应当不予受理或者驳回起诉。

·马某某诉梅河口市人民政府征收决定案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2015)行监字第957号

【裁判摘要】公告送达的行政行为起诉期限起算点——《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”根据上述规定，房屋征收决定以公告方式送达，无需参照民事诉讼法规定的送达程序，向每一户被征收人逐户送达。只要市、县人民政府依法进行公告，即视为征收决定已经送达每一户被征收人；征收决定公告中告知当事人诉权和起诉期限，即视为全体被征收人已经被告知诉权和起诉期限。

·崔某某诉乳山市人民政府征收及行政赔偿案

【案号】最高人民法院行政判决书(2016)最高法行申1798号

【裁判摘要】行政诉讼起诉期限并非从知道或者应当知道行政行为违法之日起开始计算——行政诉讼法规定的起诉期限是从行政相对人知道或应当知道行政行为之日起开始计算，而并非知道或应当知道行政行为违法起开始计算。因此，再审申请人认为其于2015年4月才知道征地行为违法，起诉期限应当从此时开始计算的主张不能成立，本院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。再审申请人对于救济途径的选择，并非属于法定的“不属于自身原因”耽误起诉期限，因此再审申请人认为其一直在维权，耽误的期限应当予以扣除的主张，亦不能成立，本院亦不予支持。

·刘某某与阜宁县人民政府城乡建设强制纠纷再审案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申1337号

【裁判摘要】适用最长不得超过１年起诉期限规定的前提条件是知道或者应当知道行政机关实施了相关行政行为且相关行政机关也认可被诉行为系行政行为——当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年【备注：已为《行政诉讼法解释》第６４条修改为１年】。适用最长不得超过2年起诉期限规定的前提是，公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政机关实施了相关行政行为，相关行政机关也认可被诉行为系行政行为。但直至本院审查期间，相关行政机关均不承认案涉行为是行政职权介入下的强制拆除，均否认实施过强制拆除行为。刘某某虽然自2009年12月即知道案涉房屋被拆除的事实，但是由于没有任何行政主体承认实施拆除行为，也无任何行政机关直接或者间接承认是行政行为，因此，适用前述最长不得超过2年起诉期限规定的前提条件并不具备。

·马某某与宁夏回族自治区吴忠市人民政府土地登记纠纷再审案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2019)最高法行申7845号

【裁判摘要】知道或者应当知道行政行为内容的时点是起算起诉期限的前提和基础。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当是针对其确信是真实的行政行为。若起诉人尚对是否存在被诉行政行为存疑，便起算起诉期限，则有违设置起诉期限制度的本意。知道或者应当知道行政行为的内容并非简单的“看到"。本案中，尽管再审申请人在起诉状中自认其在与智某某的交涉中，智某某向其出示了××××号证，但智某某系另一自然人，并非主管行政机关或者其他有权机关，仅此事实难以认定马某某已经在行政诉讼法意义上知道或者应当知道该颁证行为。二审法院对再审申请人至迟在其自认2013年4月将智某某起诉到吴忠市利通区人民法院金积法庭时就知道或者应当知道×××号证的认定不当。同时，本案亦无证据证明在再审申请人提起相关民事诉讼之前，其已经从再审被申请人吴忠市政府、吴忠市国土资源局等有权机关获知该证的真实性，亦难以起算起诉期限。从本案相关情况看，只有本案一审法院所作另案终审民事判决关于再审被申请人吴忠市政府于2011年8月22日为智某某颁发×××号证的认定，才使再审申请人达到合理的内心确信。对于再审申请人而言，行政行为的内容至此才算具有确定性，才使其确信该证的存在已影响到其合法权益。再审申请人其后于2018年7月23日首次就×××号证提起行政诉讼并未超过行为时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定的两年的起诉期限。一、二审法院关于再审申请人的起诉已超过法定起诉期限的认定构成适用法律错误，依法应予纠正。

【解读】知道或者应当知道行政行为的内容并非简单“看到”，而应当达到合理的内心确信是真实的行政行为。

·蔡某某与浙江省人民政府土地复议纠纷再审案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2020)最高法行申1192号

【裁判摘要】行政复议应当参照《行政诉讼法》及其司法解释规定限制最长申请期限——虽然《行政复议法》及《实施条例》未直接规定受理行政复议申请的最长期限，但若不参照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）及其司法解释的规定加以限制，当事人在不能通过诉讼途径请求撤销行政行为或确认行为效力时，可能转而请求行政机关进入复议程序，进而对复议决定和原行政行为一并提起诉讼，通过申请复议达到规避起诉期限的目的。因此，基于行政诉讼与行政复议之间的衔接关系和稳定行政法律关系的需要，有必要参照《行政诉讼法》及相关司法解释的规定对行政复议最长申请期限进行必要的限制。据此，参照《行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理"的规定，因不动产申请行政复议的，自行政行为作出之日起超过二十年，行政机关应决定不予受理。本案中，再审申请人蔡某某等34人就被申请人浙江省政府于1996年12月10日作出的征地批复意见，于2018年2月向被申请人浙江省政府申请行政复议，已经超过最长期限。该期限作为最长保护期限，直接影响复议申请的受理条件，再审申请人所提出的公告等主张属于进入实体审查后所需要审查的内容，复议机关作出不予受理的复议决定并无不当。

·董某某、陕西省渭南市临渭区人民政府再审行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2020)最高法行再105号

【裁判摘要】起诉期限与诉讼时效不同。在法定期限内提起诉讼为行政诉讼的一种法定起诉条件，诉讼时效则为民事诉讼的一种实体判决条件。在修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》明确将行政协议争议列举规定于行政诉讼受案范围之后，在行政协议争议领域区分适用起诉期限和诉讼时效变得非常必要，原因是一体适用起诉期限制度不符合行政协议兼具的公法性与私法性的双重属性。再审申请人提起本案诉讼时尚属有效的《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。"此即意味着，对于行政机关基于高权行政，单方行使权力作出的变更、解除行政协议等行为，适用起诉期限制度；对于不涉及行政机关单方行使权力的不依法履行、未按照约定履行行政协议的行为，则适用诉讼时效制度。本案中，再审申请人提起本案诉讼系认为再审被申请人临渭区政府、临渭区人民办多收取了契税、房产过户费等税费而请求予以退还。本案并无证据证明再审被申请人临渭区政府或临渭区人民办行使权力就《补偿协议》作出单方行为。二审法院适用起诉期限制度构成适用法律错误，依法应予纠正。

·王某某诉内蒙古自治区乌兰浩特市房产管理局房屋行政登记纠纷案

【裁判要旨】证明原告知道行政行为内容的证据需要达到排除合理怀疑的程度——被告或者第三人认为原告在某一特定时间知道具体行政行为内容，但其提供的证据无法排除合理怀疑且原告予以否认的，人民法院应推定原告在该特定时间不知道具体行政行为内容。

·陈某某诉贵州省镇宁自治县人民政府土地登记案

——普遍登记背景下相对人对登记行为起诉期限的计算

【裁判要旨】在行政机关就与相对人特定权益密切相关的事项展开普遍登记活动期间，相对人未获登记获领取相关权证，且对他人获取登记获相关权证的事实已知的，推定其知道行政机关已经该事项登记在他人名下。起诉期限的计算，从应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年（已为《行政诉讼法解释》第６４条修改为１年）。

·程某某、山东省济南市历城区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申1801号

【裁判摘要】【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申1801号

【裁判摘要】本案被诉行政行为是实施强制拆除房屋的事实行为。在没有行政机关及其工作人员自认该行政行为的情况下，只要被诉行政机关在法律上或者事实上作出该行为具有较大可能性，在立案环节即可先予认可被告适格，立案后由审判部门审查。本案中，被诉强拆行为发生之前，历城区政府已就相关土地征收项目的启动和实施做了前期工作，且根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》《山东省土地征收管理办法》等相关规定，历城区政府的确对本行政区域内的土地征收工作负有职责，其作出被诉强拆行为的可能性较大，故此，对于再审申请人以历城区政府为被告就被诉强制拆除行为提起的诉讼，人民法院立案部门先予受理并交由审判部门审理并无不当。．．．．．．综上，本案的适格被告应当是华山街道办，而不应是历城区政府，程某某以历城区政府为被告提起本案行政诉讼属于被告不适格。一审法院经审查发现上述情形，本应告知原告变更被告。如果经释明原告拒绝变更的，可以裁定驳回起诉；如果原告经释明同意变更被告的，则可将本案移送有管辖权的基层人民法院。然而，一审法院迳以原告不能证明被诉行为系历城区政府所为为由予以驳回，理由显有不当。二审法院裁定维持一审裁定，亦为不当，本院予以纠正。鉴于原审法院未告知变更被告并不妨碍再审申请人就适格被告向有管辖权的基层人民法院提起诉讼，且鉴于程某某主观上一直试图通过行政诉讼渠道寻求救济，本裁定作出之前的时间可不计算在起诉期限之内，在其诉权未因一审裁定而丧失的情况下，本案无提起审判监督程序纠正之必要。

【解读】（1）行政强制拆除事实行为，只要被诉行政机关在法律上或者事实上作出该行为具有较大可能性，在立案环节即可先予认可被告适格，立案后由审判部门审查；（2）一审法院未告知原告变更被告径行予以驳回，不妨碍原告就适格被告向有管辖权的人民法院提起诉讼；且鉴于原告主观上一直试图通过行政诉讼渠道寻求救济，再审裁定作出之前的时间可不计算在起诉期限之内，在其诉权不因一审裁定而丧失。

·眉山气雾剂厂诉眉山市人民政府、眉山市国土局土地行政登记案

【载《最高人民法院公报》2005年第2期(总100期)】

【裁判摘要】根据最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第四十三条的规定，对于当事人提起的行政诉讼，人民法院应该立案而未立案，又未出具书面裁定，造成当事人向其他部门上访、申诉并继续向人民法院起诉的，不应将当事人第一次起诉被拒绝后，由于非自身原因延误的时间，计算在起诉期限内。

【解读】当事人非自身原因延误的时间不应计算在起诉期限内。

·黄某某与北京市东城区人民政府再审行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2016)最高法行申4521号

【裁判摘要】应当按照有利于起诉人的原则，判断超过起诉期限是否有正当理由——（１）判断行政相对人的起诉是否超过起诉期限以及超过起诉期限是否具备正当理由，应当充分考虑行政相对人是否已经积极行使诉权，是否存在行政相对人因正当理由而耽误起诉期限的情形。在现行法律规范未对正当理由作明确规定的情况下，人民法院对超过起诉期限但有正当理由的判断，应当按照有利于起诉人的原则进行。（２）被诉复议决定并未明确指向应当提起诉讼的具体人民法院，再审申请人在法定期限内向复议机关所在地人民法院提起行政诉讼，是积极行申诉权的表现，即使存在错误选择管辖法院的情形，也不能因此承担不利的后果。当事人经受诉复议释明后在合理期限内另行向有管辖权的法院提起行政诉讼，没有怠于行使诉权，即使认定超过法定起诉期限，也应属于有正当理由。

·王某与昆明高新技术产业开发区管理委员会房屋强制拆迁纠纷再审案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2019)最高法行申6077号

【裁判摘要】起诉期限利益不应因行政机关的错误告知而丧失——起诉期限是《中华人民共和国行政诉讼法》确定的重要法律制度。该制度一方面敦促当事人及时启动权利救济程序，体现法律不保护“睡眠的权利"；另一方面亦作出例外规定，将因不可抗力或者其他不属于当事人自身原因耽误的时间从起诉期限中扣除。本案中，王某因房屋被强制拆除以高新区管委会为被申请人向昆明市政府提出行政复议，昆明市政府告知系其他村民拆除，属于民事主体之间的民事侵权纠纷。直至2015年12月25日王某通过政府信息公开的方式获知其房屋系高新区管委会拆除，进而提起本案之诉。王某在案涉房屋拆除后没有及时提起行政诉讼的原因，与复议机关的错误告知具有密切联系，该期限利益不应当因复议机关的错误告知而丧失。王某自2010年10月25日申请行政复议至2015年12月25日通过政府信息公开获取新的证据之间的期间依法应当扣除。在获取新证据之后，王某及时申请行政复议、提起行政诉讼，积极寻求权利救济，具有合理性，并未超过起诉期限。

·伊尔库公司诉无锡市工商局工商行政处罚案

【载《最高人民法院公报》 2006年第3期(总113期)】 

【裁判摘要】

扣留、查封与行政处罚，是各自独立的具体行政行为。行政机关已经向行政管理相对人告知了复议权、诉讼权以及起诉期限，行政管理相对人在法定期限内对扣留、查封不行使复议或起诉的权利，却在请求撤销行政处罚决定的行政诉讼中指控扣留、查封违法。根据行政管理相对人的诉讼请求，人民法院只审查行政处罚行为的合法性。

根据产品质量法和《国家工商行政管理总局职能配置内设结构和人员编制规定》的规定，商品一旦进入流通领域，无论是在仓库中、货架上还是在其他地点存放，其质量均由工商行政管理部门进行监督管理。

限期使用的进口产品外包装上没有中文标识，外文标识上没有安全使用期或者失效日期，生产日期不完整，是不符合产品质量法第二十七条规定的产品。销售者销售这种违法产品情节严重的，根据产品质量法第三十六条规定，应当承担产品质量法第五十四条规定的违法责任。

【解读】行政相对人在法定期限内未对扣留、查封提起复议或者诉讼，在请求撤销行政处罚决定的诉讼中指控扣留、查封违法的，法院只是审查行政处罚行为的合法性。

·冯某某1、冯某某2资源行政管理：土地行政管理（土地）再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】高人民法院行政裁定书(2020)最高法行申3804号；海南省高级人民法院行政裁定书(2019)琼行终362号

【摘要】150号《国土证》系定安县政府于1990年6月颁发，而冯某某等四人提起本案诉讼的时间为2018年9月4日，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款关于“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理"的规定，冯某某等四人提起诉讼的时间距150号《国土证》颁发之日起已经超过二十年，故对于冯行州等四人超过法定期限的起诉，人民法院应当不予立案受理，已经立案的，应当驳回起诉。因涉案土地于2000年7月、2017年9月两次进行了变更登记，并分别颁发了909号《国土证》和0001463号《不动产权证》，该两证所登记的内容与150号《国土证》的登记内容一致，面积与四至均未发生变化。因此，对冯某某等四人的实体权益产生影响的是1990年的初始登记行为。因冯某某等四人已丧失对初始登记行为起诉的权利，且初始登记行为已经生效，土地权属亦已明确，故颁发909号《国土证》和0001463号《不动产权证》并未设定新的权利义务，对再审申请人的权益亦未产生新的影响。故根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第规定，并参考《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条有关“同一房屋多次转移登记，原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。原房屋权利人、原利害关系人对首次转移登记行为及后续转移登记行为一并提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理；人民法院判决驳回原告就在先转移登记行为提出的诉讼请求，或者因保护善意第三人确认在先房屋登记行为违法的，应当裁定驳回原告对后续转移登记行为的起诉。原房屋权利人、原利害关系人未就首次转移登记行为提起行政诉讼，对后续转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理"的规定精神，对冯某某等四人针对颁发909号《国土证》和0001463号《不动产权证》行为的起诉，也应裁定驳回。

【摘要１】经审理查明，1990年6月，定安县政府向陈某某颁发150号证。．．．．．．2000年7月，定安县政府向陈某某换发了909号证，该证载明的土地位置、土地使用者、土地用途、土地面积与150号证上记载的一致。2017年9月，定安县国土局向陈某某换发了0001463号证，该证记载的权利人、土地位置、土地用途、面积与上述两证记载的一致。冯某某等四人不服，于2018年9月4日向一审法院提起诉讼，请求：1.确认定安县政府向陈某某颁发的150号证违法；2.确认定安县政府向陈某某颁发的909号证违法；3.撤销定安县国土局向陈某某颁发的0001463号证。

【摘要２】本院认为，首先，关于150号证的颁证行为。该证系定安县政府于1990年6月颁发的，而冯某某等四人对此提起诉讼的时间为2018年9月4日，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款关于“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”的规定，因冯吗某某等四人提起诉讼的时间距150号证颁发之日起已经超过二十年，故根据上述法律规定，对于冯某某等四人超过法定期限的起诉，人民法院应当不予立案受理，已经立案的，应当驳回起诉。其次，关于909号证和0001463号证的颁证行为。由于两证的颁发系两次换证行为，所登记的内容与150号证的登记内容并未发生变化，即新证的换发并未改变原证的权利义务关系，对当事人的权利义务不产生实际影响。因此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项关于“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，909号证和0001463号证的换证行为均不在人民法院行政诉讼的受案范围内，对于冯某某等四人为此提起的诉讼，人民法院应当不予立案受理，已经立案的，应当驳回起诉。

·广东省龙门县永汉镇马星村马桥村民小组与广东省龙门县人民政府土地登记纠纷上诉案——已产生不可争力的具体行政行为未必合法

【案号】（2013)惠中法行初字第19号；（2013）粤高法行终字第636号

【裁判要旨】具体行政行为在起诉期限届满后产生不可争力，其法律效果固然无可争议，但未必合法，即使该具体行政行为曾经行政复议维持。

【摘要】最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第5条第3款规定：“原房屋权利人、原利害关系人未就首次转移登记行为提起行政诉讼，对后续转移登记行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理。”被上诉人针对涉案27733平方米土地，先后颁发了龙国用（1995）字第003号国有土地使用证、龙府国用（2010）第13240200001号国有土地使用证2份证件，但上诉人收到惠府行复〔2012〕157号行政复议决定书和惠府行复〔2012〕150号行政复议决定书后，只起诉了龙府国用（2010）第13240200001号国有土地使用证，而未在15日法定起诉期限内单独或一并起诉龙国用（1995）字第003号国有土地使用证，参照最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第5条规定，法院应裁定不予受理或驳回起诉，原审法院作出实体判决不妥，应予纠正。

·刘某某、安徽省合肥市庐阳区人民政府其他再审行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2020)最高法行再22号

【裁判摘要】本院认为，刘某某提起本案诉讼，请求确认庐阳区政府和大杨镇政府不履行补偿（赔偿）安置职责的行为违法，并判令庐阳区政府和大杨镇政府对刘某某进行补偿（赔偿）和安置。本案系履行职责之诉，起诉期限应当从庐阳区政府和大杨镇政府作出答复之日起计算。大杨镇政府和庐阳区政府分别作出信访事项处理意见书和信访事项复查意见，系以处理信访事项的形式对刘某某的申请进行了答复，对其申请不予支持，该处理结论对刘某某的权利义务有实际影响，因此，本案应当以信访事项复查意见书的作出时间即2018年1月31日作为起诉期限的起算时点。刘某某于2018年7月9日提起诉讼，未超过起诉期限。一、二审法院认为刘某某最迟于2004年即已知晓其土地被征收、房屋被拆除，并以此为由认定其起诉超过起诉期限，属于适用法律错误，应当予以纠正。

·杨某某专利行政管理（专利）二审行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书（2020）最高法知行终449号

【裁判摘要】疫情不构成行政起诉期限扣除——本案的争议在于杨某某未在自收到通知之日起三个月内向人民法院起诉是否具有正当理由。杨某某提出的理由包括疫情、外地治疗疾病、不知道起诉方式等，但本院认为，人民法院接受当事人立案材料的方式有多种，包括现场立案、邮寄立案、网络立案等多种方式，均可以为当事人提供便捷的立案渠道。即使受疫情影响，杨某某仍可以通过邮寄、网络等方式进行立案，疫情并不构成杨某某立案的根本妨碍。即使国家知识产权局并未告知杨某某立案的渠道，但其可以通过电话等方式进行咨询，也可以事先与法院进行沟通，提出立案困难的申请。但本案中并无证据证明杨某某在长达三个月期限内就无法正常起诉向国家知识产权局或者原审法院提出过延期申请，或者进行其他沟通。由此产生的不利后果，应当由杨某某昇自行负担。法律规定的起诉或上诉期限，是法律的强制性规定，没有正当理由不得任意变更，这有利于维护正常的诉讼秩序。

·孔某某与甘肃省永靖县人民政府等行政赔偿纠纷再审案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2019)最高法行申220号

【裁判摘要】在提起确认行为违法诉讼同时请求赔偿起诉期限不适用３个月规定——《中华人民共和国国家赔偿法》（以下称《国家赔偿法》第十四条规定：“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”该条规定的三个月起诉期限，适用于赔偿请求人在行政行为已被确认违法的情况下，向赔偿义务机关单独提出赔偿申请，赔偿请求人对赔偿义务机关的处理决定或者未予答复不服提起诉讼的情形。对于提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，根据《国家赔偿法》第三十九条第一款的规定，应当适用行政诉讼法有关期限的规定。本案中，孔××请求永靖县政府给予国家赔偿，但其所称的永靖县政府铲除树苗的行为未被确认违法，对于该案的审理其实涉及铲除树苗行为的合法性和行政赔偿两个问题，本案诉讼实质上属于与行政诉讼一并提出的赔偿请求，故本案起诉期限不适用上述三个月的规定，二审裁定适用该规定属于适用法律错误，本案应当根据行政诉讼法的规定确定起诉期限。当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”孔××所称铲除树苗行为发生在2014年4月9日，其提起本案诉讼时间为2016年2月2日，未超过上述2年的起诉期限。

·彭某某与郑州市管城回族区人民政府一审行政判决书

【案号】郑州铁路运输中级法院行政判决书(2019)豫71行初82号

【裁判摘要】征收单位多年不履行补偿职责诉讼时效不过期——被告为了修建道路而拆除原告涉案宅基地上部分房屋应对原告予以安置补偿。．．．．．．被告拆除原告宅基地内167.26平方米的房屋至今未予以补偿。由于被告不履行法定职责的行为处于持续中，故原告于2019年1月提起本案诉讼未超过法定的起诉期限。

·赵某某再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书 (2018)最高法行申5849号

【裁判摘要】根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定,因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。该条规定的20年起诉期限适用于起诉人不知道行政行为内容的情况，而本案中赵××于1999年就已经知道了被诉行为的内容，因此本案不适用该条规定。

·海南省文昌市文城镇名门村民委员会上文北村民小组、海南省文昌市人民政府资源行政管理：土地行政管理（土地）再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申4588号

【裁判摘要】（１）撤回起诉后因有正当理由再行起诉，不属于重复起诉；（２）耽误起诉期限系因不能归责于起诉人自身的正当事由所致的，不应简单以超过起诉期限为由驳回起诉——《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（七）项规定，撤回起诉后无正当理由再行起诉的，应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。也就是说，公民、法人或者其他组织在撤回起诉后，因有正当理由再行起诉的，或者耽误起诉期限系因不能归责于起诉人自身的正当事由所致的，不应简单以重复起诉或超过起诉期限为由驳回起诉。本案中，再审申请人上文北村民小组于2016年4月27日向海南省第一中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销涉案土地权证，后于2016年5月23日向该院递交撤诉申请书，该院准许撤诉。本院询问时，再审申请人称，当时政府找到再审申请人说如果进行诉讼会耽误时间，建议撤诉后由政府自我纠错；文昌市国土局亦于2016年7月11日向再审申请人复函承认颁证错误，再审申请人因此才撤回起诉。但2016年11月30日，文昌市国土局又复函再审申请人要求通过诉讼解决争议，再审申请人才再次提起本案诉讼。根据上述查明的事实，再审申请人撤回起诉是基于对政府主动解决行政争议的合理期待，该等待期间亦属于期待政府重新作出处理的合理期间，后因文昌市国土局再次要求通过诉讼解决争议，再审申请人才再次提起本案诉讼，因此应当认定再审申请人是因正当理由再行起诉，且耽误起诉期限系因不能归责于再审申请人自身的正当事由所致，不应简单以重复起诉或超过起诉期限为由驳回起诉。

·最高人民法院行政裁定书(2019)最高法行申456号

【裁判摘要１】依职权不履行法定职责行为，行政机关已经明示不履职的，一般起诉期限无法重新计算，适用通常起诉期限——不履行法定职责行为以启动是否需要当事人申请为标准，可分为依申请不履行法定职责和依职权不履行法定职责两种。依申请不履职可以分为拒绝履行和不予答复两种，依职权不履职亦可分为明示不履行及默示不履行两种。前者指行政机关以明示的方式拒绝履行法定职责，后者是指行政机关对当事人的申请不予理睬、不作出明确答复或者行政机关不作出是否将作出行政行为的表示等。当事人知晓两种行为内容的时间不同，因此两种行为起诉期限起算点也应当有所不同，如果行政机关已经明确告知或通过其行为已经能够明确知道行政机关将不作出相应行政行为的，此时原告就已经知道行政机关不履行法定职责行为的存在，即应开始计算起诉期限。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条、一审起诉时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四条的规定，对依申请不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月。规定六个月起诉期限主要考虑到在起诉期限届满后，公民、法人或者其他组织再次提出履责申请，行政机关有义务继续履行，否则仍然构成不履行法定职责。此为行政机关新的不履责行为，与已超过起诉期限的前一个不履责行为不是同一个行政行为，当事人可以再次向行政机关提出履职申请，起诉期限仍可延续。但依职权不履行法定职责行为，行政机关已经明示不履职的，一般起诉期限无法重新计算，因此，此种情况应当与提起撤销诉讼一样，适用通常起诉期限。

【裁判摘要２】本案，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，在签约期限内达不成补偿协议的，及时作出征收补偿决定是行政机关依职权应主动履行的职责。《国有土地上房屋征收与补偿条例》没有对征收补偿决定的作出期限进行明确规定。本案2015年6月3日，包河区房屋征迁证照确认小组在《合肥晚报》对被安置人员名单进行了公示,卫××未在公示名单中。卫××在其向人民法院提供的说明中承认，此时卫××已经知道其未被安置，即其知道了被诉不履行法定职责行为的存在。2015年8月10日、2015年9月2日，淝河镇政府、包河区政府分别在信访答复意见、信访复查意见中又再次明确对卫××良的安置请求不予支持。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。卫××于2018年1月24日才向一审法院提起本案诉讼，要求包河区政府、淝河镇政府履行征收补偿职责，已经超过法定起诉期限。

【裁判摘要３】卫××主张2017年1月29日其突然发病，发病期间不应计算在起诉期限内。本院认为，《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十三条规定：“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。”该条规定的“被耽误的时间”主要包括由于不可抗力确实不能行使诉权的情形、当事人在起诉期限内通过法定途径主张相关权利，等待处理结果的情形或者基于信赖而等待相应处理结果的情形等。卫××虽然提供住院病历等证据，证明其患脑梗死等疾病于2017年1月29日至2017年2月16日入院治疗，但《出院小结》中记载，出院后应“注意休息，避免劳累，适当锻炼，生活规律，注意康复锻炼”。说明卫××患病修养期间并不耽误其向人民法院提起行政诉讼，且其亦可委托他人起诉，故卫××住院期间可以扣除在起诉期限外，但其他时间不应扣除，卫××仍超过起诉期限。卫××主张其未超过最长起诉期限，本院认为，最长起诉期限是针对当事人不知道行政行为内容情况下的规定，本案卫××已经知道行政行为内容，不适用最长起诉期限的规定。

【裁判摘要４】卫××主张其一直通过信访渠道主张权利，相关期间应予扣除。本院认为，当事人申诉信访所耽误的时间没有可以保护的信赖利益，属于当事人自身放弃通过法定诉讼途径解决争议耽误起诉期限的情形，不属于应予扣除的期间。

·最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申11441号

【裁判摘要】对于发生在新法实施之前的行政行为应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释适用——行政诉讼起诉期限是指法律规定的当事人不服某一行政行为向法院请求司法救济的时间限制。行政诉讼起诉期限制度的价值是多元的，一方面尊重长期存在的事实状态，维护社会秩序特别是公法秩序的稳定；另一方面可以敦促当事人及时启动权利救济程序，及早解决行政纠纷，使不确定的行政法律关系尽快确定，从而提高行政管理和公共服务的效率。大理市政府3号通告作出时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”；而2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条将该规定修订为“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案再审审查的争议焦点为：前述新旧司法解释对于同一起诉期限作出了不同的规定，蝶海月酒店等经营户2017年3月底至4月初知道涉案通知内容并于2018年6月29日提起本案诉讼，是否超出法定起诉期限。（一）适用1年起诉期限造成了当事人客观上起诉不能，影响行政诉讼法立法宗旨的实现｜　本案中，如适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》并直接从蝶海月酒店等经营户知道大理市政府3号通告内容之日起计算起诉期限，其起诉期限在2018年3月底4月初即已经届满，亦即，该司法解释于2018年2月8日施行之后，蝶海月酒店等经营户仅剩一个多月的起诉期限，而按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定，其尚有一年多的起诉期限。如此，因新司法解释实施而导致蝶海月酒店等经营户在本案中的起诉期限严重缩短，而对此蝶海月酒店等经营户显然无法预知。故适用1年起诉期限违反了“法不溯及既往”原则，亦有悖于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的制定初衷。（二）适用1年起诉期限违反了有利于行政相对人的法律适用原则,不利于当事人诉权的行使｜最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）第三部分规定了“实体从旧、程序从新”并有利于行政相对人的原则，对于发生在新法施行之前的行政行为应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释适用。故虽然起诉期限属于程序性规定还是实体性规定尚有争议，但在《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定的起诉期限较长的情形下，本案也应从有利于保护行政相对人行使诉权的角度，适用该司法解释有关2年起诉期限的规定，即使不能，亦应自《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》施行后从施行日起重新计算1年起诉期限，而不应如二审法院简单地认定本案超出法定起诉期限。

·河北省任丘市城内公共汽车有限公司诉任丘市工商行政管理局工商行政处罚案【行政审判案例第８９】

【要旨】（１）违法送达行政决定文书视为未送达；（２）因此只能理解为相对人不知道具体行政行为的内容，从其知道具体行政行为内容之日起计算起诉期限。

·山西省太原市中级人民法院行政裁定书(2019)晋01行终407号

【裁判摘要】人民法院应当主动审查原告的起诉是否超过法定期限——行政诉讼法设定起诉期限的目的在于督促原告及时行使诉讼权利，维护行政管理秩序的稳定性，提高行政效率。起诉期限是人民法院受理原告起诉的法定条件，属于事关起诉人的起诉能否进入实体审理的程序性事项，人民法院应当主动审查原告的起诉是否超过法定期限。本案中，被上诉人于2011年5月24日作出涉案行政处罚决定书，上诉人于2019年9月19日提起行政诉讼，超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”中规定的法定起诉期限。上诉人的起诉不符合条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。