１.两个以上行政机关分别对同一事实作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服向同一人民法院起诉的；

２.行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服分别向同一人民法院起诉的；

３.在诉讼过程中，被告对原告作出新的行政行为，原告不服向同一人民法院起诉的；

【解读】对于“在诉讼过程中,被告对原告作出新的行政行为，原告不服向同一人民法院起诉的”的合并审理情形，“诉讼过程”限定了此种情形能够适用合并审理的时间段,主要指从原告起诉到案件开庭审理结束之前,而不是诉讼活动的全过程。如果在案件开庭审理结束后,案件裁判结果宣告前或案件裁判文书送达当事人之前原告对于被告作出的新的行政行为不服向同一人民法院起诉的，人民法院则不宜予以合并审理。主要原因是,在法庭组织当事人或其他诉讼参与人进行开庭审理后，各方当事人已经对对方提交的证据进行了充分的质证和辩论。案件基本事实已基本固定,法院的审理活动接近尾声,如果在此时,原告再对被告作出的新的行政行为提出诉讼，会影响前期诉讼案件的审理进度，审理效果并不好，而且，分案审理也不影响前后两案的审理工作。——本书编委会编:《行政诉讼法司法解释实务指南与疑难解答》，中国法制出版社2018年版,第245-246页。

４.人民法院认为可以合并审理的其他情形。

《行政诉讼法》

　　第二十七条【共同诉讼】当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。

最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

　　第七十三条　根据行政诉讼法第二十七条的规定，有下列情形之一的，人民法院可以决定合并审理：

　　（一）两个以上行政机关分别对同一事实作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服向同一人民法院起诉的；

　　（二）行政机关就同一事实对若干公民、法人或者其他组织分别作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服分别向同一人民法院起诉的；

　　（三）在诉讼过程中，被告对原告作出新的行政行为，原告不服向同一人民法院起诉的；

　　（四）人民法院认为可以合并审理的其他情形。

·张某、周某某行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书（2017）最高法行申6972-6976、6978-6979、6981-6984号

【裁判摘要】《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。人民法院既要充分保护当事人诉权的行使，也要遵循诉讼经济原则，尽量减少当事人诉累。对于应当作为一案受理、合并审理的案件，不宜分案受理，使案件数量虚增。包括本案申请人在内的30余名静仙苑小区业主提起的行政诉讼，其诉讼请求均为撤销30号征收决定及6号复议决定，属于因同一行政行为发生的行政案件，应当合并审理。海口市中级人民法院本应依法合并审理，却分案受理进行处理，确属不当，本院予以指正。

·雷某某等诉南宁市人民政府征收行政纠纷案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申2799号

【裁判摘要】虽然一行为一诉是行政诉讼立案受理的基本原则，但是并非强制性规定，司法实践中亦不排除在同一诉讼中审理多个行政行为，行政诉讼法也规定了合并审理制度。如果当事人同时对同一行政机关作出的具有关联性的数个行政行为提起诉讼，要求一并审理，人民法院作为一个案件予以受理，可以减少当事人的诉累，以达到实质性解决纠纷的目的，并不违反法律规定。但是，是否一并审理属于人民法院的裁量权，如果人民法院认为当事人所诉的数个行为是由不同的主体作出，或者一个主体作出的数个行为之间不具有关联性，或者存在其他不宜一并审理的情况，则可以不予一并审理。在立案阶段人民法院应当对当事人给予指导和释明，要求其调整诉讼请求，指引当事人分别提起诉讼。如果已经立案，则人民法院应向当事人释明并要求其明确其中一项诉讼请求后，对该项诉讼请求继续审理；如果当事人坚持不明确其诉讼请求，则应当根据《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，裁定驳回起诉。本案中，雷某某在一审中提出了四项诉讼请求，一审认为四项诉讼请求包含不同的法律关系，其中第一项、第三项、第四项诉讼请求均不属于行政诉讼受案范围，二审对该三项诉讼请求亦进行了充分阐述，一、二审对该三项诉讼请求裁定驳回起诉并无不当，本院予以支持。

【解读】是否一并审理属于人民法院的裁量权。

·侯某某诉吕梁市离石区人民政府强制案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申1183号

【裁判摘要１】所谓“提出新的诉讼请求”，通常是指，在不变更诉讼请求同一性的前提下追加或者变更诉讼请求的申请。例如，针对被告作出的同一个行政行为，在原来提出的撤销请求的基础上追加赔偿请求、将原来提出的撤销请求变更为确认违法请求，或者只是单纯对于请求金额作出增减。在这种情况下，虽然具体的请求发生了变化，但请求的基础并未发生变更，因而可以在一个诉讼程序内审理新请求，旧请求的诉讼资料或证据资料可以被用于新请求的审理。

【裁判摘要２】在诉讼过程中被告对原告作出新的具体行政行为，人民法院尽管可以将新旧行为合并审理，但却不是通过原告在同一个诉讼中“提出新的诉讼请求”，而须原告首先针对新的具体行政行为另案提起诉讼，再由人民法院斟酌是否适宜合并审理。本案没有另案提起诉讼固有缺陷，但基本符合合并审理的其他要件，离石区政府对此亦没有提出异议，因此并无予以纠正的必要。

·最高人民法院行政裁定书(2019)最高法行申9254号

【裁判摘要】庞××提出一审法院没有合并审理相关教师就同一事项提起的诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定，当事人一方或双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件，人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。即对于因同类行政行为发生的行政案件，只有在人民法院认为可以合并审理并经当事人同意后，才能作为共同诉讼立案审理。如果人民法院认为合并审理将增加案件的难度、影响诉讼效率或不利于保护每个当事人的合法权益，就不能作为共同诉讼审理。故一审法院根据本案实际情况，告知当事人分别起诉，属于法院的自由裁量权，并未违反法律规定，该主张不能成立。