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《行政复议法》精解

更新时间:2021-05-04   浏览次数:706 次 标签: 行政复议法精解

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  第一章 总则


  第二章 行政复议范围


  第三章 行政复议申请


  第四章 行政复议受理


  第五章 行政复议决定


  第六章 法律责任


  第七章 附则


经典案例 回目录

·重庆渝亚房地产开发建设有限公司与国家税务总局重庆市税务局、国家税务总局重庆市税务局第三税务分局行政复议二审行政判决书

【裁判摘要】《中华人民共和国税收征收管理法》第八十八条第一款规定,纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时,必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保,然后可以依法申请行政复议;对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院起诉。《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第一百条规定,税收征管法第八十八条规定的纳税争议,是指纳税人、扣缴义务人、纳税担保人对税务机关确定纳税主体、征税对象、征税范围、减税、免税及退税、适用税率、计税依据、纳税环节、纳税期限、纳税地点以及税款征收方式等具体行政行为有异议而发生的争议。《税务行政复议规则》第三十三条第二款规定:“申请人按照前款规定申请行政复议的,必须依照税务机关根据法律、法规确定的税额、期限,先行缴纳或者解缴税款和滞纳金,或者提供相应的担保,才可以在缴清税款和滞纳金以后或者所提供的担保得到作出具体行政行为的税务机关确认之日起60日内提出行政复议申请。”本案中,渝亚公司对原重庆市地方税务局重点税源管理局两路口税务所作出的渝重地税两缴通(2018)11号《限期缴纳税款通知书》不服,向国家税务总局重庆市税务局申请行政复议,系前述法律法规规定的纳税争议。渝亚公司在未依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保的情况下,直接向国家税务总局重庆市税务局申请行政复议,不符合前述法律法规规定的行政复议条件。国家税务总局重庆市税务局收到渝亚公司行政复议申请后,在法定期限内作出不予受理行政复议申请决定并送达,认定事实清楚,适用法律正确,程序亦符合法律法规的规定。

·吉某某等诉广东省人民政府复议决定再审案

【案号】最高人民法院行政判决书(2017)最高法行再94号

【裁判摘要】《中华人民共和国行政复议法》第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,向行政机关提出行政复议申请,行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定,适用本法。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十七条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益提出行政复议申请,除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的,行政复议机关必须受理。”第二十八条规定:“行政复议申请符合下列规定的,应当予以受理:……(二)申请人与具体行政行为有利害关系;……”这里的利害关系,是申请人的合法权益可能受到行政行为的侵害所产生的法律关系,这里只要求行政行为客观上具有影响申请人权益的可能性就足够,至于是否受到侵害则是在审查中需要解决的问题。对申请人合法权益的影响,通常情况下应当是一种不利的影响,而是否产生不利的影响则要结合具体的行政行为及该行为的具体效果进行综合分析与判断。行政行为导致申请人的权益受到减损,可以认为申请人的权益受到不利影响。这种减损应当是一种综合考量的标准,既包括当事人实际权益的直接减少或消除,也包括当事人实际权益的相对减少。

·冯某某诉广东省国土资源厅复议案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申2802号

【裁判摘要】根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项之规定,申请行政复议的公民、法人或者其他组织应当与被申请的行政行为具有利害关系。在行政复议受理审查阶段,只要申请人提供的证据材料能够起到初步证明作用,即能够证明其与被申请的行政行为可能具有事实上或者法律上的利害关系即可,复议机关依法应当予以受理。这里所讲的“利害关系”应当以“可能性”为标准,并非要求申请人有充分的证据证明其申请复议的主张能够得到支持,这与进入实体审查阶段时的证据认定标准是有区别的。本案中,冯某某按照广东省国土资源厅的要求,提供了《选择建房者领取搬迁分散安置费、预缴建房款协议(补充协议)》复印件等有关补正材料,已经提供了初步的证据证明其与103号《建设用地批准书》批准建设项目之间存在一定的利害关系,具有提起行政复议的主体资格。广东省国土资源厅以冯伟洪不具有利害关系为由作出4号不予受理决定,不符合法律规定。二审判决撤销一审判决及4号不予受理决定,责令广东省国土资源厅依法受理冯某某的行政复议申请,处理结果正确,应予维持。

·段某某再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2019)最高法行申14246号

【裁判摘要】(2013)行他字第14号《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》规定:“根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项规定,举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人,要求行政机关查处,对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的,具有行政复议申请人资格。”根据上述规定,举报人是否具有行政复议申请人资格,取决于举报人是否为维护自身合法权益而举报相关违法行为人。只有举报人在为维护其自身合法权益而举报时,行政机关作出的处理或者不作为行为才有可能侵犯其合法权益。如果举报人仅仅是以公民身份,行使宪法、法律赋予公民的控告检举或投诉举报的权利,而非为了自身合法权益对相关违法行为进行举报,与行政机关就其举报事项作出的处理或者不作为行为没有利害关系,不具有行政复议申请人资格。本案中,再审申请人段某某作为举报人,对太原市尖草坪区食品药品监督管理局作出的处理结果不服,向尖草坪区政府申请行政复议,但未能提供证据证明其自身合法权益受到被举报事项的实际侵害。因此,段某某与太原市尖草坪区食品药品监督管理局就其举报事项作出的处理行为没有利害关系,不具有申请行政复议的主体资格。尖草坪区政府收到段某某的行政复议申请后,经审查作出驳回行政复议申请决定书,符合法律规定。一、二审裁判结果可予维持。

·王某某再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申6603号

【裁判摘要】《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一项规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的,可以依照本法申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定,行政复议申请应属于行政复议法规定的行政复议范围。具体到投诉举报而言,投诉举报是公民、法人或者其他组织维护自身合法权益、监督行政机关依法行政的重要途径之一。对于投诉举报事项能否申请行政复议,应当结合前述法律法规以及关于投诉举报事项的具体法律、法规或者规章的规定进行综合评判,在法律、法规或者规章规定了投诉举报的请求权,且该请求权的规范目的在于保障投诉举报人自身合法权益的情况下,相关行政机关对举报投诉不予受理或者不履行依法纠正、查处的法定职责的,举报投诉人可以申请行政复议或者提起行政诉讼。《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》(〔2013〕行他字第14号),是根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定,对举报人与行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为是否具有利害关系,进而对举报人是否具有行政复议申请人资格进行的界定。该答复明确规定,举报人是否具有行政复议申请人资格,取决于举报人是否“为维护自身合法权益而举报相关违法行为人”。

【摘要】本案中,再审申请人王某某通过市场监管举报投诉系统举报其在超市购买到超过保质期食品,要求查处该违法行为并给予举报人奖励,属于对食品安全违法行为进行的举报。根据《中华人民共和国食品安全法》第十二条规定:“任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为,依法向有关部门了解食品安全信息,对食品安全监督管理工作提出意见和建议。”该法规定的举报,主要是为鼓励个人或者组织向食品安全监管部门提供违法行为的线索或者证据,食品安全监管部门对举报所作的处理,包括答复或者不答复,均与举报人自身合法权益没有直接利害关系,举报人也就不具有申请行政复议的申请人资格。针对王某某的举报,深圳市市场和质量监督管理委员会龙华食品药品监督管理局已进行调查核实并已作出行政处罚决定,王某某无权对此提起行政复议。但是王武军作为消费者,虽然其举报没有明确请求处理其与经营者之间发生的消费者权益争议,但其通过市场监管举报投诉系统进行举报,龙华市场监管局按照《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》规定,对王某某与经营者之间的争议进行调解并作出《终止调解通知书》,系出于充分保障王武军的消费者权益而进行的程序性行为,且《终止调解通知书》仅记载王某某的姓名,王某某并未举证证明其合法权益遭受侵犯,故王某某所称龙华市场监管局作出该通知书的行为严重违法,没有证据予以证实,该申请再审理由不能成立,本院不予支持。深圳市政府作出深府复决(2016)1507号《行政复议决定书》,以王某某申请不符合行政复议受理条件为由,驳回王某某的申请,并无不当。一、二审判决并无不当,本院予以维持。

·单某与广东省深圳市人民政府行政复议再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申4563号

【裁判摘要】《中华人民共和国行政复议法》第二条规定,公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益申请行政复议的,复议机关应当依照行政复议法规定受理行政复议申请、作出行政复议决定。第六条第(十一)项规定,公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议。也就是说,公民、法人或者其他组织只有对可能侵犯其合法权益的行政行为不服申请行政复议的,才属于行政复议的受理范围;对当事人权利义务不产生实际影响的行政行为,则不属于行政复议的受理范围。

·李某、湖南省嘉禾县人民政府再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申3935号

【裁判摘要】(2013)行他字第14号《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》规定,根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项规定,举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人,要求行政机关查处,对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的,具有行政复议申请人资格。也就是说,消费者、服务的接受者、受害人、竞争权人等利益主体,为了自身合法权益,对相关经营单位、竞争对手的违法行为进行举报,要求具有法定查处行政职权的行政机关予以查处,对行政机关就其举报事项作出的处理或者不处理行为,有权申请行政复议。反过来说,如果举报人仅仅是以公民身份,行使宪法、法律赋予的检举控告权利,举报经营单位的违法行为,并非为了自身利益举报的,与行政机关就其举报事项作出的处理或者不处理行为没有利害关系,不具有行政复议申请人资格。本案中,李某某向嘉禾县国土局书面举报李某某1、雷某某非法占地建房行为,并请求嘉禾县国土局查处,并非基于是李某某1、雷某某违法行为的受害人,也不是所举报事项的消费者、服务的接受者、竞争权人等其他利害关系人。李某某举报李某某1、雷某某违法占地建房行为,主要是认为嘉禾县相关职能部门对自己的违法占地、建设行为予以查处,未对李某某1、雷某某存在的同类违法行为予以查处,不公平。其直接目的在于追究李某某1、雷某某违法行为的法律责任,以求心理平衡,而非为了维护自身合法权益。因此,李某某与嘉禾县国土局查处或者不予查处举报事项的行为没有利害关系。李某某对嘉禾县国土局作出的54号答复申请行政复议,不具有申请行政复议的主体资格。嘉禾县政府12号复议决定,对李某某的复议申请不予受理,处理结果并无不当。二审判决撤销一审判决,驳回李某某的诉讼请求,本院予以支持。

【摘要】《中华人民共和国行政复议法》第二条规定,公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的,有权依法申请行政复议。参照《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)的解释》第一条第二款第(四)项规定,驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为,对当事人权利义务不产生实际影响,不属于行政复议的受案范围。信访事项不可诉,原因在于行政机关曾经就同一事项已经做出过处理,当事人通过信访途径请求再次处理,行政机关作出的信访答复意见、复查意见或者复核意见,未改变原先的处理,属于重复处理行为,对当事人的权利义务没有产生新的实际影响,所以不可诉。但是,当事人举报他人的违法行为,享有法定职权的行政机关,具有依法予以查处的法定义务。行政机关查处后不予处理的行为,对当事人的权利义务可能会产生不利影响,属于行政复议的受案范围。

·杨某某、广东省人民政府再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2019)最高法行申2012号

【裁判摘要】《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定,公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条规定,行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的,应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。对此,国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》(国法[2014]40号)(简称《意见》)第六条中亦明确,对于行政机关在征收土地决定作出后,没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的,行政复议申请期限参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条办理。根据本案被诉行为作出时有效的《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第四十一条第一款的规定,行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。据此,在行政机关未告知申请复议权利和申请期限的情形下,当事人申请行政复议的期限应当从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。其中,2年复议申请期限的起算点是“知道或者应当知道”行政行为内容之日。如果当事人“应当知道”的时点已经确定,从“应当知道”之日起超过2年申请行政复议的,属于超过法定申请复议期限的复议申请。《意见》第二条第二款规定,征收土地公告有确定期限的,可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定;征收土地公告没有确定期限的,可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。本案中,兴宁市人民政府于2013年8月26日在杨新明所在村集体宁新街道文星村张贴了42号《征地公告》,公告中列明《建设用地批复》的批准机关、批准文号、征收土地四至范围、被征地村及面积、征地补偿安置标准及办法和办理征地补偿的期限、权利人提出意见的途径和方式等事项,并载明公告期限为10个工作日。据此,可以推定杨某某自公告期限届满之日起即应当

【解读】未告知复议权利或申请期限参照行政诉讼法及司法解释确定申请复议期限——在行政机关未告知申请复议权利和申请期限的情形下,当事人申请行政复议的期限应当从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。其中,2年复议申请期限的起算点是“知道或者应当知道”行政行为内容之日。如果当事人“应当知道”的时点已经确定,从“应当知道”之日起超过2年申请行政复议的,属于超过法定申请复议期限的复议申请。

·欧某某、广东省人民政府再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申4937号

【裁判摘要】《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定,公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条规定,行政机关作出的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的,应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限。行政复议法虽然规定了行政复议的申请期限,但行政复议法和行政复议法实施条例均未规定在行政机关作出行政行为时未告知申请复议权利及申请期限的,应当如何确定行政复议申请期限。为了更好地保护公民、法人或者其他组织申请复议的权利,强化行政机关作出行政行为时的教示义务,对行政机关作出涉及当事人重大权益的行政行为,未告知申请复议权利和申请复议期限且公民、法人或者其他组织的确不知道申请复议权利和申请期限又无其他救济渠道的,应当坚持有利于保护行政复议申请权的原则。此时应当兼顾到行政复议和行政诉讼的衔接,参照行政行为发生时行政诉讼法及司法解释的相关规定来确定行政复议的申请期限。根据本案被诉行为作出时有效的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。在行政机关未告知申请复议权利和申请期限的情形下,当事人申请行政复议的期限应当从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过六个月。其中,六个月复议申请期限的起算点是“知道或者应当知道”行政行为内容之日,如果当事人“应当知道”的时点已经确定,从“应当知道”之日起超过六个月申请行政复议的,属于超过法定申请复议期限的复议申请。本案中,中山市政府于2015年9月25日作出涉案《安置方案的批复》,中山市国土资源局于2015年10月29日在欧某某被征收土地所在地的中山市东凤镇伯公社区居民委员会张贴了上述批复,欧某某自上述批复张贴之日起即应当知道涉案《安置方案的批复》及涉案《安置方案》的内容,其于2016年12月22日向广东省政府申请行政复议,已经超过六个月的申请期限,广东省政府驳回其复议申请符合法律规定,一、二审判决驳回诉讼请求并无不当。

·岳某某诉北京市海淀区人民政府行政复议决定案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2016)最高法行申1859号

【裁判摘要】公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的,可以在法定期限内向行政复议机关提出行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定,提出行政复议申请的期限为知道该行政行为之日起六十日内。该条第二款规定,因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的,申请期限自障碍消除之日起继续计算。而为了更好地保护公民、法人或者其他组织申请复议的权利,强化行政机关作出行政行为时的教示义务,对行政机关作出涉及当事人重大权益的行政行为,未告知申请复议权利和申请复议期限且公民、法人或者其他组织的确不知道申请复议权利和申请期限又无其他救济渠道的,应当坚持有利于保护行政复议申请权的原则,从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请复议权或者申请复议期限之日起计算六十日申请期限,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中,海淀区政府作出《复议决定》认为,岳某某于2014年7月3日参加其与北京市海淀区苏家坨镇西小营村村民委员会(以下简称小营村委会)房屋借用纠纷一案的庭审时,即已经知道了本案的行政行为,其于2015年2月13日提出行政复议申请,超过了法律规定的行政复议申请期限。然而,海淀区政府作出《复议决定》时,未考虑到岳溪忠与小营村委会房屋借用纠纷民事案件与本案涉诉土地使用权以及本案被申请复议的土地使用权审批行为之间具有直接关联性;岳某某与小营村委会之间的民事诉讼与本案的行政复议性质虽异,但实质争议相同。因此,本案的实质争议,既可以通过民事诉讼方式得以解决,也可以通过行政复议方式得以解决。岳某某因正在进行民事诉讼而未及时提出行政复议申请,构成《中华人民共和国行政复议法》第九条第二款所规定的“正当理由”。同时,本案中海淀区政府也未查明本案是否存在最长不得超过两年申请复议期限的特别情形,即简单以岳某某的行政复议申请超出法定期限为由,驳回岳某某的行政复议申请,不符合《中华人民共和国行政复议法》有关行政复议申请期限规定的精神。因此,一审判决驳回岳某某的诉讼请求,二审判决予以维持,显属不当。

【解读1】未告知申请复议权利和申请复议期限且公民、法人或者其他组织的确不知道申请复议权利和申请期限又无其他救济渠道的,从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请复议权或者申请复议期限之日起计算六十日申请期限,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过2年。

【解读2】因正在进行民事诉讼而未及时提出行政复议申请,构成《中华人民共和国行政复议法》第九条第二款所规定的“正当理由”。

·惠东县平山街道办事处蕉田社区居民委员会和兴村民小组诉广东省人民政府复议案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申114号

【裁判摘要】《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定:公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的,可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。关于行政行为作出之后的行政复议最长申请期限,《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》均未作出明确规定。为稳定行政法律关系的需要,且因行政诉讼与行政复议的衔接关系,涉及不动产的行政行为的申请行政复议最长期限,可参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条关于最长起诉期限的规定。该条规定:公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的,其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的,人民法院不予受理。本案中,原广东省国土厅经广东省人民政府同意于1991年10月16日作出粤地政[1991]273号《关于惠东县永泰发展公司征地的批复》。和兴村民小组不服该批复,于2015年1月8日向广东省人民政府申请行政复议,已明显超过上述最长保护期限。因此,广东省人民政府作出粤府行复[2015]28号《驳回行政复议申请决定书》,驳回和兴村民小组对广东省人民政府提出的行政复议申请,一审判决驳回诉讼请求,二审判决驳回上诉,均无不当。和兴村民小组关于原审判决适用法律、法规确实错误的再审申请理由不能成立。

·王某4等与全州县人民政府土地登记复议纠纷再审案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申528号

【裁判摘要】复议申请最长期限——《中华人民共和国行政复议法》第九条虽然规定了行政复议的申请期限,但行政复议法和行政复议法实施条例均未规定申请行政复议的最长期限。参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年,其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的,人民法院不予受理”的规定,因不动产申请行政复议的,自行政行为作出之日起超过二十年,行政机关应决定不予受理。二十年申请期限的起算点是“行政行为作出之日起”,该期限为不变期间,无论申请人何时知道行政行为的内容,或者因其他原因耽误申请,从行政行为作出之日起超过二十年,即丧失申请复议的权利,不能再通过复议的方式寻求救济。

·广西壮族自治区玉林市福绵区樟木镇中村第十四农经社等与广西壮族自治区人民政府不予受理行政复议纠纷再审案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2019)最高法行申3692号

【摘要1】复议申请最长期限——《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定,因不动产提起诉讼的案件,自行政行为作出之日起超过二十年的,人民法院不予受理。行政复议制度与行政诉讼制度系相互衔接、功能一致的同类法定救济方式。《中华人民共和国行政复议法》仅仅在第九条设定申请人知道行政行为内容情形下普通的申请行政复议期限,没有关于当事人不知道行政行为内容情形下最长申请行政复议期限的规定。为了维护社会关系的稳定性,维护行政管理秩序的稳定性,行政复议机关参照行政诉讼法第四十六条第二款规定,对因不动产申请行政复议的案件,自行政行为作出之日起超过二十年的,决定不予受理,符合行政复议设立申请行政复议申请期限制度的本意,不违反法律规定。换句话说,涉及不动产的行政行为作出之后,申请人一直不知道该行政行为内容,自行政行为作出之日起超过二十年,申请人提出行政复议申请的,复议机关参照行政诉讼法第四十六条第二款规定,作出不予受理复议决定,不违反法律规定。

【摘要2】明显超过期限的复议申请属于申诉信访——《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(十)项规定,对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为,不属于行政诉讼的受案范围。参照该条规定,申请人就明显超过法定起诉期限的行政行为申请行政复议,实质上是对原行政行为不服,向上级行政机关的申诉上访;上级行政机关作出的不予受理行为,对申请人的权利义务不产生实际影响,不属于行政诉讼的受案范围。人民法院应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款以及《最高人民法院关于适用的解释》第五十五条第二款规定,给予指导和释明,告知起诉人起诉不符合法定条件,退回诉状并记录在册;起诉人坚持起诉的,裁定不予立案,并载明不予立案的理由。

【摘要3】《行政复议条例》实施前的行政行为不属于复议范围——《行政复议条例》第五十七条规定,本条例自1991年1月1日起施行。该条规定就是法不溯及既往的具体规定,即只有在1991年1月1日后作出的行政行为,利害关系人才能够按照该条例的规定,依法申请行政复议;1991年1月1日之前作出的行政行为,除非当时的法律、法规有特别规定,利害关系人无权依照《行政复议条例》的规定申请行政复议。

·祁东县卫家花炮厂等与湖南省人民政府不履行行政复议法定职责再审案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申1118号

【裁判摘要】《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定,公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,申请行政复议的,行政复议机关依法受理其复议申请。换言之,只有对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行政行为,才属于行政复议的受案范围;对当事人权利义务不产生实际影响的行政行为,不属于行政复议的受案范围。行政机关之间的内部函请、通知、审批行为,对当事人的权利义务不产生实际影响,不属于行政复议的受案范围。

【解读】行政机关之间的内部函请、通知、审批行为不可复议。

·江某某1、江某某2再审行政判决书

【案号】最高人民法院行政判决书(2018)最高法行再10号

【裁判摘要】征地批复可复议——公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益,可以通过申请行政复议或者提起行政诉讼以寻求救济,相关法律亦已作出关于行政复议和行政诉讼相衔接的制度安排。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、四十六条的规定,征收土地的,由国务院批准或者由省、自治区、直辖市人民政府批准,并报国务院备案;国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此,省级人民政府作出的征地批复必然对土地权利人的合法权益产生影响,应当属于行政复议范围。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十五条亦规定,申请人依照《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款的规定申请行政复议的,应当向省、自治区、直辖市人民政府提出行政复议申请。根据上述规定,土地权利人不服省级人民政府的征地批复提出复议申请,复议机关应当依法予以受理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第四项的规定,人民法院不受理公民、法人或者其他组织对法律规定由行政机关最终裁决的行政行为提起的诉讼。(2005)行他字第23号《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政复议法)第三十条第二款有关问题的答复》规定:“《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情况:一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定;二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。”依照上述法律和司法解释的规定,省级人民政府作出的征收土地决定,以及省级人民政府对征用土地决定作出的行政复议决定,属于法律规定的最终裁决行为,当事人对此类行政行为提起行政诉讼的,人民法院不予受理。但是,上述规定并未限制当事人对征收土地决定通过行政复议寻求救济。公民、法人或者其他组织不服省级人民政府作出的征收土地决定,有权申请行政复议,复议机关依法应予受理,进行实体审查并作出决定。本案中,江某某1、江某某2不服广西壮族自治区政府作出的629号批复,向该府申请复议,符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定,该府应当予以受理。广西壮族自治区政府以江某某1、江某某2的申请不符合行政复议受案范围为由,作出69号不予受理决定,适用法律错误。一、二审判决认为69号不予受理决定适用法律正确,驳回江某某1、江某某2的诉讼请求,亦属适用法律错误,应予纠正。

·吕某与广东省人民政府行政复议再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申4559号

【裁判摘要】一级复议原则——《中华人民共和国行政复议法》第五条规定,公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的,可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼,但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。也就是说,法律并没有赋予当事人对行政复议决定不服还可以向其上一级行政机关再次申请行政复议的权利。

·罗某某等诉广东省湛江市人民政府等受理行政复议案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申9059号

【裁判摘要】《中华人民共和国行政复议法》第十条第四款规定,公民、法人或者其他组织对行政机关的行政行为不服,依法申请行政复议的,作出该行政行为的行政机关为被申请人。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条第(一)项、第二十八条第(三)项规定,认为被申请人不履行法定职责的,申请人应当提供曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料,要有具体的行政复议请求和理由。也就是说,申请人认为被诉行政行为侵犯其合法权益的,应当以作出该行政行为的行政机关为被申请人;对行政机关不履行法定职责行为申请行政复议的,应当提供其在申请行政复议前已经向具有相应法定职权的行政机关提出申请,该行政机关未在法定期限内作出答复的证据材料。如果申请人不能提供证据材料证明已经提出过申请,或者虽然证明提出过申请,但不能证明向具有法定职权的行政机关提出过申请,复议被申请人不适格的,或者申请复议缺乏事实根据、理由明显不能成立的,复议申请均不符合法定受理条件。

·朱某、朱某某资源行政管理:土地行政管理(土地)再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申7105号

【裁判摘要】复议机关可以调取是否超过复议申请期限的证据——《行政复议法》第二十二条规定:“行政复议原则上采取书面审查的办法,但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时,可以向有关组织和人员调查情况,听取申请人、被申请人和第三人的意见。”本案复议机关在行政复议过程中调查了解复议申请人是否超过复议申请期限的情况,并非收集用于证明被申请复议的行政行为本身合法性的证据,不违反《行政复议法》第二十四条的规定。

·郑某某与河南省人民政府行政复议再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申1577号

【裁判摘要】行政诉讼后不能申请复议——《行政诉讼法》第四十四条规定:“对属于人民法院受案范围的行政案件,公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议,对复议决定不服的,再向人民法院提起诉讼;也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议,对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的,依照法律、法规的规定。"依照本条规定,在法律、法规并没有规定复议前置的情况下,对于行政复议和行政诉讼实行自由选择主义。所谓自由选择是指,公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议,对复议决定不服的,再向人民法院提起诉讼;也可以不经复议直接向人民法院提起诉讼。但是,自由选择并不意味着可以同时选择复议和诉讼,因为复议和诉讼这两种救济机制不能同时进行。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十七条的规定,“法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序,公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的,由先立案的机关管辖;同时立案的,由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请行政复议,在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的,人民法院裁定不予立案。"自由选择也不能违背司法最终处理原则,在已经选择直接向人民法院提起诉讼的情况下,不能转而申请行政复议。所谓已经选择直接向人民法院提起诉讼,包括提起诉讼之后的任何阶段,既包括人民法院已经作出裁判,也包括人民法院已经立案尚未作出裁判。只要案件已经系属于人民法院,就不允许再就同一争议申请行政复议。

·广东省连南瑶族自治县寨岗镇山联村民委员会新屋村民小组、广东省连南瑶族自治县寨岗镇山联村民委员会正坑村民小组资源行政管理:土地行政管理(土地)再审行政判决书

【案号】最高人民法院行政判决书(2019)最高法行再28号

【裁判摘要】《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项规定,行政行为有主要事实不清、证据不足,适用依据错误,违反法定程序,超越或者滥用职权,明显不当情形之一的,复议机关决定撤销、变更或者确认该行政行为违法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第一条规定,为了进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用,根据《中华人民共和国行政复议法》制定本条例。第四十五条规定,行政行为有《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项规定情形之一的,行政复议机关应当决定撤销、变更该具体行政行为或者确认该行政行为违法,决定撤销或者确认行政行为违法的,可以责令被申请人限期重新作出行政行为。根据上述规定,复议机关审理行政复议案件,不仅要审查行政行为的合法性,监督行政机关依法行政,促进法治政府建设,同时还要解决行政争议。复议机关经审理发现行政行为存在违法,依法可以决定撤销或者变更行政行为,也可以确认行政行为违法,还可以在决定撤销或确认违法同时,责令重新作出行政行为。但是,最终选择何种方式作出复议决定,应当符合行政复议解决行政争议的目的。违背《中华人民共和国行政复议法实施条例》关于行政复议解决行政争议的目的作出复议决定,该复议决定属于适用法律错误,依法应当予以撤销。

·陈某与黄石市黄石港区人民政府、黄石市黄石港区公安消防大队再审行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申358号

【裁判摘要1】根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条第一款的规定,“复议机关决定维持原行政行为”,包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形,但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。这是因为,如果复议机关受理行政复议申请后驳回复议申请或者复议请求,属于一种实体处理决定,在性质上与维持原行政行为并无不同;而以复议申请不符合受理条件为由驳回,在性质上属于对行政复议申请的程序性驳回,既不属于维持原行政行为,也不属于改变原行政行为,因为行政机关并没有对被申请行政行为的合法性作出实体认定和处理。

【裁判摘要2】在复议机关不予受理复议申请的情况下,当事人有两种法律救济手段可以选择:一种是直接起诉原行政行为。因为可能对当事人合法权益造成侵害的,实质上仍是原行政机关的行政行为或者不作为。复议机关尽管没有受理行政复议申请,但在法律没有规定行政复议必须是前置程序的情况下,并不影响当事人直接对原行政行为提起行政诉讼,并且直接起诉原行政行为还有利于从根本上解决行政争议。另一种是起诉复议机关不作为。如果当事人坚持认为复议机关应当受理其复议申请,也可以以复议机关不作为为由提起诉讼。但是,无论是直接起诉原行政行为还是起诉复议机关不作为,都不涉及另一机关作共同被告问题,因为行政诉讼法第二十六条第三款明确规定:“复议机关在法定期限内未作出复议决定,公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的,作出原行政行为的行政机关是被告;起诉复议机关不作为的,复议机关是被告。”按照立法本意,本款所说的“复议机关在法定期限内未作出复议决定”,仅指未就实体处理作出决定。“复议机关不作为”,既包括复议机关在法定期限内不作出任何决定的消极不作为,也包括复议机关明确作出不予受理复议申请决定的积极不作为。

【裁判摘要3】虽然法律规定了上述两种救济手段,但却不可以同时进行,而应当选择其一。这是因为,直接起诉原行政行为,目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理;起诉复议机关不作为,直接的诉求虽然是要求人民法院撤销不予受理复议申请的决定,但撤销不予受理复议申请决定的效果,则必然导致复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理。如果同时起诉原行政行为和复议机关不作为,就会违反一事不再理原则,造成人民法院和复议机关的重复劳动。更为重要的是,这样做还违反了司法最终原则。司法最终原则是指,行政复议活动虽然是行政争议的重要救济方式,但却不是最终裁决,除非法律另有规定,人民法院作出的终审判决才是最终决定。据此,行政复议法第五条规定:“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的,可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼,但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。” 司法最终原则也决定了行政复议和行政诉讼应当是一种先后关系,而不能针对同一个争议同时进行这两种法律程序。因此行政复议法第十六条第二款又规定:“公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼,人民法院已经依法受理的,不得申请行政复议。”就本案而言,人民法院的正确处理方式应当是告知原告只能择一而诉,要么起诉原行政行为,要么起诉复议机关不作为。

·苗某与山西省人民政府行政复议再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申3825号

【裁判摘要】《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定:“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定,省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。"依据最高人民法院(2005)行他字第23号《关于适用第三十条第二款有关问题的答复》,《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情形:一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定;二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。上述关于“最终裁决"的规定,确定了省级人民政府作出的征收土地决定不属于行政诉讼的受案范围,而并不意味着其也不属于行政复议的受理范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十四条关于“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的,向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的,可以向人民法院提起行政诉讼;也可以向国务院申请裁决,国务院依照本法的规定作出最终裁决。"之规定,再审申请人提出的行政复议申请事项是被申请人山西省人民政府作出的征地批复,应属于行政复议的受理范围。山西省人民政府在其作出的本案被诉的不予受理行政复议申请决定中,将《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款的规定理解为,其作出的征地批复不属于行政复议的受案范围,并决定不予受理复议申请确有不当。

【解读】省级人民政府作出的征收土地决定应属于行政复议的受理范围。

·谭某某、湖北省人民政府资源行政管理:土地行政管理(土地)再审行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行再8号

【裁判摘要】省级政府所作的征地批复在现实中和法律上通常等同于行政复议法第三十条所规定的"征收土地的决定"。根据行政复议法第十四条关于"对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的,向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的,可以向人民法院提起行政诉讼;也可以向国务院申请裁决,国务院依照本法的规定作出最终裁决"之规定,征地批复作为"省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为",实践中,相关内容往往已按照土地管理法所规定的征地公告程序公之于众,产生了外化效果。且经过同级复议后形成的复议决定,也是向国务院申请裁决的前提依据之一。同时,国务院法制办作为国务院办事机构,亦已办理大量针对省级政府所作的征地批复复议决定申请裁决的案件。此外,行政复议法第三十条第二款的规定:"根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定,省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决",也即省级政府根据其作出的征地决定而作出的确认土地所有权或使用权的决定不仅可申请复议,且相关复议决定系不可诉的终局裁决。由此可见,如果征地决定(批复)本身被解释为不可复议,不仅与行政复议法第六条第七项、第十一项有关"认为行政机关违法集资、征收财物……或者违法要求履行其他义务的""认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的"等可申请复议情形之规定精神不符,也与实践中绝大多数地方和国务院法制办认可的做法相冲突。需要说明的是,最高人民法院(2005)行他字第23号复函旨在强调,人民法院当时适用行政复议法第三十条第二款规定的一般标准,即省级政府的征地决定及行政复议决定未被纳入行政诉讼受案范围之内。原审法院将有关内容解释为省级政府作出的征地批复是最终裁决,不得申请行政复议,并不加区分的认为针对批复作出的复议决定均不属于人民法院的受案范围,存在一定误解,与行政复议法前述规定精神不符,亦不利于当事人法定的复议请求权的保障,确有不当。

【解读】不服省级政府作出的征地决定可以申请行政复议。

·胡某某等诉湖北省人民政府行政复议案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申7116号

【裁判要旨】行政机关作出的尚未对公民、法人或者其他组织的合法权益产生实际影响的行政行为,不属于行政复议受案范围。

【裁判摘要】本案中,武国土用(2009)6号批复明确“请根据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例的规定,严格按照附表中所定用地位置、面积、规划用地性质等办理有关手续”。该批复的存在并不代表最终拆迁许可行为必然作出,且亦未直接对外付诸实施,因此未对所涉建设用地片区的公民、法人或者其他组织的合法权益产生实际的影响,故不属于行政复议范围。湖北省政府对胡某某等的复议申请审查后,书面告知胡玉枝等对其行政复议申请不予受理,符合法律规定。

·广东省龙门县龙田镇旧梁村坑贝元村民小组与广东省惠州市人民政府林业行政复议决定纠纷上诉案

【解读】行政复议机关不应受理对1982年《林权证》的复议申请——1982年各地人民政府根据中央正常颁发《林权证》的行政行为,发生在《中华人民共和国行政复议法》、《行政复议条例》实施之前,依法不属于《中华人民共和国行政复议法》、《行政复议条例》的调整范围,当事人根据以上法律和行政法规以发证行为错误为由申请行政复议,根据法不溯及既往原则,复议机关不应当受理。

·刘某某、甘肃省公安厅公安行政管理:其他(公安)再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2019)最高法行申14012号

【裁判摘要】行政机关内部层级监督与行政复议区分——(1)从外观上看,行政机关内部层级监督与行政复议较为相似,都是基于行政机关上下级关系构架所形成。一方面,根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(八)项的规定,上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。内部层级监督行为是指行政机关基于领导与被领导关系对其所属部门和下级行政机关进行的监督,是政府系统的内部监督,具有内部性特征。另一方面,行政复议是依据《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例所实施的行为。行政复议机关一般为作为被申请人的行政主体的本级人民政府或上一级行政主体,两者具有层级隶属关系;但行政复议具有多元功能,是法律赋予解决行政争议的权利救济制度,该制度设置的直接目的是保障公民、法人或其他组织的合法权益,是一项依法可供司法监督的具有外部特征的行为。(2)当事人的申请属于行政复议职责还是行政机关内部层级监督职责,除了要看是否具有明确的法定职责、是否符合行政复议的受理条件外,还可从以下几方面进行区分:一是申请形式不同,是提起行政复议申请还是提交申诉、举报、投诉、控告等材料;二是问题反映的渠道和部门不同,是向行政复议机关及其法制工作的机构提出,还是向上一级行政主体或本级人民政府的相关信访、纪检监察等部门提出;三是法律依据不同,是依据《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例等相关法律规定,还是基于一般的领导与被领导关系请求对其所属部门和下级行政主体履行相应监督职责;四是反映问题所针对的对象不同,行政复议应以行政主体为被申请人,针对有关行政行为或者不履行法定职责情形提起,而内部监督行为则不以此为限。

·肖某某与辽宁省辽阳市人民政府行政复议再审案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2019)最高法行申4324号

【裁判摘要】行政复议禁止不利变更原则——《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十一条规定:“行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内,不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。"该条规定了行政复议禁止不利变更原则。因为复议申请人申请行政复议,是为了撤销对己不利的行政行为。如果行政复议机关在审查行政行为是否合法或适当的过程中,作出对复议申请人较原裁决更为不利的决定,那么就会违背复议申请人提起行政救济的本意。行政复议禁止不利变更原则体现了“申辩不加重"的本意,即要求行政复议机关不得因当事人申辩而加重处罚。但是行政复议禁止不利变更原则的适用也存在例外情形。在行政处罚案件中,排除禁止不利变更原则适用包括但不限于以下情形:一是被侵害人及被处罚人同为复议申请人。此类情形中被侵害人、被处罚人会明示请求撤销处罚决定;二是被侵害人或被处罚人申请了行政复议,另一方作为第三人在复议程序中存在有意识的默示申请撤销处罚决定的行为。本案中,肖某某因不服宏伟分局对王虹所作的处罚决定而申请复议,被处罚人王某系复议程序中的第三人。王某虽然并非复议申请人,但其在复议程序中明确主张未殴打肖某某、肖某某存在作伪证等情形,因此可以认定王某并不认可宏伟分局作出的处罚决定,且已提出申辩,符合默示申请撤销处罚决定的要件。在此情形下,辽阳市政府经审理后,决定撤销处罚决定,并未违反禁止不利变更原则。