【笔记】能否将规划审批行政机关列为共同被告提起行政诉讼？
文章摘要：
文章摘要2：
（１）２０１８年２月重新制定颁发的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第１９条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”即内部批准行为不可诉，属于一般规定。
（２）２００９年颁布的《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第４条规定属于行政许可的特别规定（时任最高人民法院行政庭庭长赵大光在《法律适用》杂志２０１０年第４期《最高人民法院〈关于审理行政许可案件若干问题的规定〉之解读》一文中认为“在上级机关不批准或者下级机关不予初审、不予上报的情况下，利害关系人仅起诉决定机关难获有效救济。实践中，法院在这一问题上的做法不一。我们经讨论认为，如果上级机关的批准行为和下级机关的初审是法律规定的一个必经程序，则上级机关的批准和不批准或者下级机关的初审不作为，就产生外化的法律效果，此时应当承认利害关系人的诉权。”）
（３）根据《立法法》第９２条规定“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定”，行政许可优先适用行政许可法司法解释的特别规定。
解读：根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第４条之规定，可以将规划作出行政机关和规划审批行政准机关列为共同被告提起行政诉讼。
解析：
（１）《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第１９条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”即内部批准行为不可诉。
（２）《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第４条规定：“当事人不服行政许可决定提起诉讼的，以作出行政许可决定的机关为被告；行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告；行政许可依法须经下级行政机关或者管理公共事务的组织初步审查并上报，当事人对不予初步审查或者不予上报不服提起诉讼的，以下级行政机关或者管理公共事务的组织为被告。”即行政许可内部批准行为可诉性。
根据上述规定，可以将规划作出行政机关和规划审批行政准机关列为共同被告提起行政诉讼。
参考资料：
一是关于《行政复议法实施条例》有关规定的衔接。该条例第十三条规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出行政行为的批准机关为被申请人。这一条例对于被申请人的确定标准为“法定标准”，即如果法律、法规、规章规定须经批准的，批准机关为被申请人。这一内容在实践中导致几个难题:第一,行政行为作出机关如果应当经过批准程序而未经批准程序的，批准机关作为被申请人无法参加行政复议程序；第二，过批准之后,作为机关依照法律、法规、规章依照自己名义作出的行政行为是独立的行政行为,对于行政行为应当承担相应的法律责任；第三,如果涉及其他利害关系人,其他利害关系人认为批准机关未作出行政行为,坚持以盖章行政机关作为被申请人,行政复议程序也将出现逻辑上的混乱。实际上,这一问题,在条例制定之时,就存在反对意见。参与条例起草的有关人士认为，从复议角度讲，复议机关往往就是批准机关甚至在批准关的下级机关，由复议机关审查本级机关甚至上级机关的批准行为，其阻力和准是可想面知的,行政复议很可能形同虚设,行政复议的效果只能更差，不会更好。从这个意义上讲，该条例的规定确有必要修改。在司法实践中，如果在行政复议程序中，依照条例规定，批准机关作为被申请人的，复议机关维持，当事人不服提起讼的，应当以批准机关和复议机关为共同被告；复议机关改变的，以复议机关被告。
二是关于与最高人民法院《行政许可司法解释》有关规定的衔接，该解释四条规定,行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告。上述解释与本解释不一致，应当按照《行诉解释》规定处理。
——梁凤云:《行政诉讼法司法解释讲义》,人民法院出版社 2018 年版，第94-95页。
法条链接：
《行政诉讼法》
第二十六条【被告】公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。
经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。
复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。
两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。
行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。
行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释
第十九条 当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。
《行政许可法》
第二条 本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。
最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定
第四条 当事人不服行政许可决定提起诉讼的，以作出行政许可决定的机关为被告；行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告；行政许可依法须经下级行政机关或者管理公共事务的组织初步审查并上报，当事人对不予初步审查或者不予上报不服提起诉讼的，以下级行政机关或者管理公共事务的组织为被告。
经典案例：
【案号】最高人民法院行政裁定书(2015)行提字第30号
【裁判摘要】《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第四条规定：“当事人不服行政许可决定提起诉讼的，以作出行政许可决定的机关为被告；行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告；行政许可依法须经下级行政机关或者管理公共事务的组织初步审查并上报，当事人对不予初步审查或者不予上报不服提起诉讼的，以下级行政机关或者管理公共事务的组织为被告”。陈某某等人一审时虽未明确对茂名市人民政府的批准行为提起诉讼，但其已在上诉理由中依据上述法律规定提出将批准（2012）195号地块规划条件的茂名市人民政府列为共同被告，应视为陈某某等人对批准行为不服一并提起了诉讼，故应以茂名市人民政府为共同被告。
【解读】行政许可诉讼案可以将署名机关和批准机关列为共同被告。