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【笔记】起诉人同时起诉多个行政行为的,人民法院应当如何处理?

更新时间:2023-08-05   浏览次数:4253 次 标签: 合并审理 具体的诉讼请求 一行为一诉 多行为一诉 一案一诉 行政诉讼合并审理 多行为合并审理 多行政行为合并审理 诉讼请求不明确

文章摘要:

解读:起诉人同时起诉多个行政行为应当分别审查每个行政行为是否符合法定起诉条件,并审查是否符合合理审理,不符合合并审理的经释明后驳回起诉——(1)起诉人同时对多个行政行为提起诉讼,人民法院应当分别对每一个行政行为是否符合法定起诉条件进行审查;(2)起诉人起诉的多个行政行为系关联性行为,均符合法定起诉条件的,人民法院应当合并一案立案审理;(3)人民法院认为起诉人起诉的多个行政行为不宜合并一案审理的,应当向起诉人进行指导和释明,要求起诉人分别起诉。起诉人坚持一并起诉的,人民法院可以根据《适用解释》第六十九条第一款第(十)项规定,以起诉不符合合并审理法定条件为由,裁定驳回起诉。
【解析1】(1)“一行为一诉”并非行政诉讼立案受理条件;(2)多行为一诉应当符合合并审理要求(属于法院裁量权范围),如不宜合并审理经释明后应当裁定驳回起诉。
【解析2】起诉人同时起诉多个行政行为(多行为一诉)和是否满足“有具体的诉讼请求”的起诉条件是不同的概念——(1)多行为一诉本身并非属于不符合“有具体的诉讼请求”的情形;(2)多行为一诉属于能否合并审理的问题。

文章摘要2:

【注解1】一行为一诉讼系对法律的错误理解。——参考案例:(2017)最高法行申6929号《姚某某诉广东省广州市从化区人民政府征收土地公告及行政赔偿案》,经释明起诉人明确被诉行政行为的,无论起诉人明确起诉的是一个行政行为,还是数个行政行为,人民法院都应当对被诉行政行为是否符合其他起诉条件逐一进行审查,不得以起诉多个行政行为为由不予受理。
【注解2】是否一并审理属于人民法院的裁量权。——参考案例:最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申2799号
【注解3】多行为合并审理应当符合如下条件:(1)当事人的不同诉讼请求必须是在行政法律关系上有联系;(2)受诉人民法院必须均拥有管辖权;(3)必须向同一人民法院提出并适用同一诉讼程序;(4)必须能够达到合并审理的目的。——最高人民法院行政裁定书(2019)最高法行申6846号

解读:起诉人同时起诉多个行政行为应当分别审查每个行政行为是否符合法定起诉条件,并审查是否符合合理审理,不符合合并审理的经释明后驳回起诉——(1)起诉人同时对多个行政行为提起诉讼,人民法院应当分别对每一个行政行为是否符合法定起诉条件进行审查;(2)起诉人起诉的多个行政行为系关联性行为,均符合法定起诉条件的,人民法院应当合并一案立案审理;(3)人民法院认为起诉人起诉的多个行政行为不宜合并一案审理的,应当向起诉人进行指导和释明,要求起诉人分别起诉。起诉人坚持一并起诉的,人民法院可以根据《适用解释》第六十九条第一款第(十)项规定,以起诉不符合合并审理法定条件为由,裁定驳回起诉。


法律问题:请求确认一系列征地行为违法是否属于诉讼请求不明确?

法官会议意见:行政诉讼法第四十九条第(三)项规定,起诉人提起行政诉讼,必须要有具体的诉讼请求和事实根据。所谓具体的诉讼请求,首先是要有明确的被诉行政行为,被诉行政行为不明确,人民法院应当根据行政诉讼法第五十一条第三款的规定,向起诉人释明,要求其明确,并引导起诉人尽可能对能够解决其实质诉求的行政行为提起行政诉讼。征地行为包括征地批准行为和征地实施行为,征地实施行为又包括征地公告、补偿登记、补偿安置公告、签订补偿协议以及限期搬迁、责令交出土地、强制搬迁等一系列行政行为。当事人对征地行为不服,应明确系针对征地行为中的哪一个或几个行为不服,仅概括性地诉请确认征地行为违法,属于诉讼请求不具体不明确的情形,其起诉不符合法定条件。只有被诉行政行为明确,人民法院才能就该行政行为是否属于行政诉讼的受案范围、起诉是否在法定期限内提起、是否属于受诉法院的管辖等起诉条件进行审查确定。

——最高人民法院行政审判庭编:《最高人民法院行政审判庭法官会议纪要》(第一辑),人民法院出版社2022年版,第43-45页。


13.起诉人同时起诉多个行政行为的,人民法院应当如何处理。

答:起诉人同时对多个行政行为提起诉讼,人民法院应当分别对每一个行政行为是否符合法定起诉条件进行审查。起诉人起诉的多个行政行为系关联性行为,均符合法定起诉条件的,人民法院应当合并一案立案审理。人民法院认为起诉人起诉的多个行政行为不宜合并一案审理的,应当向起诉人进行指导和释明,要求起诉人分别起诉。起诉人坚持一并起诉的,人民法院可以根据《适用解释》第六十九条第一款第(十)项规定,以起诉不符合合并审理法定条件为由,裁定驳回起诉。

理由:每一个行政行为均构成一个独立的诉,人民法院审查立案,应当分别对每一个被诉行政行为是否符合起诉条件分别进行审查,作出判断。合并审理是节约诉讼成本、实质化解争议的有效方式。对于几个相互关联的行政行为,人民法院一并审理,有利于减少诉累,节约司法成本。是否应当合并审理,是法定的起诉条件之一,对于不符合合并审理条件,起诉人坚持合并一案起诉的,人民法院可以适用《适用解释》第六十九条第一款第(十)项规定,裁定驳回起诉。

——《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》


此外,审判中要区分诉讼请求不明确与同时对多个行政行为提起诉讼情形。诉讼请求不明确属于不符合行政案件受理条件范畴;同时对多个行政行为提起诉讼的,人民法院应当分别对每一个行政行为是否符合法定起诉条件进行审查。起诉人起诉的多个行政行为系关联性行为,均符合法定起诉条件的,人民法院可以合并审理。如果无法合并审理的,应当依法释明,要求起诉人分别起诉。起诉人坚持一并起诉的,人民法院可以根据《行诉解释》第六十九条第一款第(十)项规定,以起诉不符合合并审理法定条件为由,裁定驳回起诉,但应当在裁定理由部分明确如果当事人同意一案一诉、并符合其他起诉条件再次起诉的,人民法院应当予以受理。

——《最高人民法院第二巡回法庭建庭以来行政案件审理情况分析报告--以申请再审案件为核心(2015.01-2020.06)》(二),载最高人民法院第二巡回法庭微信公众号“第二巡回法庭”2020年12月31日。


·最高人民法院|行政法官专业会议纪要(四)

——请求确认一系列征地行为违法,是否属于诉讼请求不明确。

【提请讨论议题】1.当事人请求确认一系列征地行为违法是否属于诉讼请求不明确。2.一审法院在未释明的情况下以诉讼请求不明确为由裁定驳回起诉,二审法院应当如何处理?

【结论】当事人确认一系列征地行为违法,一般不宜认定为诉讼请求不明确;一审法院未予释明的情况下,二审法院仍可以诉讼请求不明确为由维持一审驳回起诉的裁定。


2.关于对征收决定和前置行政行为同时起诉的是否合并审理的问题

在实践中,一个行政相对人对征收决定和前置行为同时起诉,或若干行政相对人分别对征收决定和前置行政行为同时起诉,或有一部分人对征收决定起诉,另一部分人对前置行为起诉。对上述情况下是否应当合并审理的问题,存在三种不同意见。

第一种意见认为,根据 2014年行政诉法第二十七条的规定,共同诉讼的条件,必须是同一被诉行政行为或者同类的行政行为。征收决定与前置行政行为既不是同一行政行为,也不是同类的行政行为,故法院不能合并审理,应当分案审理。

第二种意见认为,征收决定与前置行政行为尽管不是同一或同类的行政行为,但前置行政行为是征收决定的依据,它们之间存在一定的联系,合并审理有利于查清事实、正确适用法律,故法院可以根据具体情况决定合并审理或者分案审理。

第三种意见认为,对征收决定和前置行政行为同时提起行政诉讼时,法院应当合并审理,不宜分案审理。理由如下:第一,尽管征收决定与前置行政行为是各自独立的行政行为,但前置行政行为是征收决定的依据,且前置行政行为只有在征收决定作出之后才产生法律效力,它的合法性直接影响到征收决定的合法性,两者存在着依赖关系。合并审理有利于查清案件的事实,统一适用法律,可以避免作出相互矛盾的判决。第二,前置行政行为不合法将会导致征收决定不合法,如果造成被征收人及其利害关系人的合法权益损害,作出前置行政行为的机关和作出征收决定的机关须根据各自的责任大小共同承担行政赔偿责任,合并审理有利于确定各机关所应承担的赔偿责任。第三,合并审理的目的,是为了简化诉讼程序,提高办案效率,节省人力、物力、财力,便于人民群众诉讼、减轻当事人诉累,便于人民法院办案,防止人民法院在同一问题上作出相互矛盾的判决,保证审判质量。通过前面分析,此种情况符合合并审理的目的,从法理上应归为非典型的必要共同诉讼,宜合并审理,不宜分案件审理。第四,行政诉讼法是1989 年制定的,当时我国的行政诉讼制度刚刚开始建立,对行政诉讼的规律性问题认识不够,在有关具体规定上存在一定的疏漏,需要通过司法实践逐步弥补。此种情况符合共同诉讼的目的,与行政诉讼法的立法原则和精神相符,法院合并审理亦具有合法性。

者基本赞同第三种意见,同时需要指出注意以下两个问题:一是前置行政行为是由多个行为组成的,各个行为都是相对独立的,可能有的合法,有的违法,前置行政行为中一个违法,就会导致征收决定的依据错误,其本身就失去了合法性,依法可以判决撤销或确认违法。前置行政行为被法院认定为合法的,作出机关无须承担赔偿责任。二是合并审理后,法院应当先审查前置行政行为的合法性,而后审查征收决定的合法性。法院确认前置行政行为合法,但因征收决定复杂,法院短时间内难以查清的,可以先行对前置行政行为作出判决。

3.关于若干人分别起诉同类的补偿决定应否合并审理的问题

在实践中,有些法院根据行政诉讼法的规定,将若干人分别起诉同类补偿决定案件进行合并审理。笔者认为,此种情况一般不宜合并审理。理由是:第一,此种情况,虽然若干个补偿决定属于同样的性质,被告是相同的,作出的依据基本相同。但是,这类案件主要是审查有关房屋补偿的事实,由于每户的房屋性质、面积、结构、区位、补偿的标准、数额等有所不同。合并在一起审理对查清事实,提高审判效率等方面均无益处。第二,这类案件合并审理,原告数量较多,在审理过程中,由于各原告情况、要求等不同,很难形成一致意见,法院难以针对每个原告的具体情况做说服解释工作。协调中还会因个别原告不同意,导致协调无果,反而给审判造成更大的困难。第三,征收涉及人数众多,合并审理容易形成集团诉讼,形成群体性事件,不利于社会安定。第四,这类案件分案审理,法院可以针对具体的情况,解决原告的合理诉求。对其不了解、不理解的法律、政策,有针对性地做深人细致的工作,化解原告对法院的误解,有利于维护社会的稳定。

4.关于对征收决定和补偿决定同时起诉应否合并审理的问题

有人提出,被征收人及其利害关系人同时对征收决定和补偿决定起诉的,因征收决定是补偿决定的依据,从性质上讲,此种情况与征收决定和前置行政行为同时起诉相同,亦属于非典型的必要共同诉讼,应当合并审理。在实践中,各地绝大多数法院没有采纳此观点,而是根据具体情况,或分案审理,或合并审理。笔者认为,征收决定从性质上讲应属于补偿决定的前置行为,但它与房屋征收前置行政行为有两点不同:一是征收决定作出之日就对被征收人及其利害关系人的权利生产实际影响;而前置行政行为要等到征收决定作出之后,才对被征收人及其利害关系人产生实际影响。二是征收决定是众多的补偿决定的依据,而前置行政行为只是作为一个征收决定的依据,不是其他征收决定的依据。正因征收决定是众多补偿决定的依据,每个补偿案件中有关补偿问题的事实、适用的标准等不同,如果起诉补偿决定数量较大或者巨大,统统放在一起审理,将会使审理时间拖得很长,不利于提高审判效率。对此种情况,笔者认为,不宜合并审理。如果仅涉及一两个诉补偿决定的案件,法院可以合并审理。

法院在处理此类情况时,需要注意以下三个问题:一是因征收决定是补偿决定的依据,无论是合并审理,还是分案审理,都应先审查征收决定,后审查补偿决定。二是法院对诉征收决定案件作出的判决,可以作为审查判断依据征收决定作出的补偿决定是否合法的依据。三是在一审开庭期间,其他被征收人依法对征收决定提起诉讼的,法院应将其他被征收人列为共同原告,让其参加诉讼;若一审判决后,其他被征收人才提起诉讼的,法院应以一事不再理的理由不予受理。

5.关于对补偿决定和与该决定有联系的登记行为同时起诉应否合并审理的问题

在征收过程中,因房屋变更登记,使原登记房屋的性质、面积、结构、产权人等发生重大变化,被征收人或其他利害关系人可能同时对补偿决定和改变房屋登记的行为提起行政诉讼。它们是两种不同类型的诉讼,但房屋变更登记是否合法直接关系到补偿决定是否正确,因此说,这两个诉存在一定的关联。为了提高审判效率、节约审判资源,法院可以根据实际情况合并审理或分案审理。因房屋变更登记是补偿决定的基础事实,无论是并案审理,还是分案审理,应先对房屋变更登记的合法性先进行审理,而后对补偿决定的合法性进行审理。

6.关于同时对补偿决定和强制搬迁行为起诉应否合并审理的问题

起诉人对补偿决定和强制搬迁行为同时起诉的,只有强制搬迁行为未经法院审查,行政机关自行采取强制措施的这种情况,法院才可以同时受理诉这两个行政行为的案件,其他情况法院不可能同时受理,也就谈不上合并审理。因强制搬迁行为是执行补偿决定的行为,两者虽具有一定的独立性,但具有关联性,从提高审判效率的角度考虑,法院可以根据实际情况决定合并审理或分案审理。

——蔡小雪、郭修江著《房屋征收案件审理指引》,人民法院出版社2020年版,P64-68


法条链接:

《行政诉讼法》

  第四十九条起诉条件提起诉讼应当符合下列条件:

  (一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;

  (二)有明确的被告;

  (三)有具体的诉讼请求和事实根据;

  (四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 


最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

  第六十八条 行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指:

  (一)请求判决撤销或者变更行政行为;

  (二)请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务

  (三)请求判决确认行政行为违法;

  (四)请求判决确认行政行为无效;

  (五)请求判决行政机关予以赔偿或者补偿;

  (六)请求解决行政协议争议;

  (七)请求一并审查规章以下规范性文件;

  (八)请求一并解决相关民事争议;

  (九)其他诉讼请求。

  当事人单独或者一并提起行政赔偿、补偿诉讼的,应当有具体的赔偿、补偿事项以及数额;请求一并审查规章以下规范性文件的,应当提供明确的文件名称或者审查对象;请求一并解决相关民事争议的,应当有具体的民事诉讼请求。

  当事人未能正确表达诉讼请求的,人民法院应当要求其明确诉讼请求。

  第六十九条 有下列情形之一,已经立案的,应当裁定驳回起诉:

  (一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的;

  (二)超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的;

  (三)错列被告且拒绝变更的;

  (四)未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的;

  (五)未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的;

  (六)重复起诉的;

  (七)撤回起诉后无正当理由再行起诉的;

  (八)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的;

  (九)诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的;

  (十)其他不符合法定起诉条件的情形。

  前款所列情形可以补正或者更正的,人民法院应当指定期间责令补正或者更正;在指定期间已经补正或者更正的,应当依法审理。

  人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人,认为不需要开庭审理的,可以迳行裁定驳回起诉。


经典案例:

·姚某某诉广东省广州市从化区人民政府征收土地公告及行政赔偿案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申6929号

【裁判摘要】《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项规定,提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓具体的诉讼请求,关键是要有明确的被诉行政行为。起诉人提起诉讼的被诉行政行为不明确的,人民法院应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款规定予以指导和释明,经释明起诉人仍然不能明确被诉行政行为的,人民法院应当根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第(十一)项规定,裁定不予立案;已经受理的,裁定驳回起诉。但是,经释明起诉人明确被诉行政行为的,无论起诉人明确起诉的是一个行政行为,还是数个行政行为,人民法院都应当对被诉行政行为是否符合其他起诉条件逐一进行审查,不得以起诉多个行政行为为由不予受理。本案中,姚某某起诉时的诉讼请求是确认从化区政府的征收土地行为违法,诉讼请求不明确。经一审释明后,姚某某将其诉讼请求进一步细化为确认从化区政府发布征地公告、批准并发布征地补偿安置方案以及“清障活动”违法。释明后的诉讼请求尽管包含多个行政行为,但被诉行政行为已经具体明确,一审本应围绕姚某某提出的三个相互关联的行政行为,分别审查是否符合法定起诉条件,并作出裁判。但是,一审却以姚某某的诉讼请求包含多个行政行为为由,要求姚某某进一步予以明确,在姚某某仍坚持其全部诉讼请求时,一审又自主决定只审查从化区政府发布征地公告的合法性,这一做法没有法律根据,本院予以指正。鉴于批准并发布征地补偿安置方案行为属于行政机关内部程序性行为,对当事人的权利义务不产生实际影响,因此不可诉。“清障活动”发生于2013年2月1日,姚某某于2015年6月提起行政诉讼,超过2年法定起诉期限。在此情形下,再以漏审批准并发布征地补偿安置方案和“清障活动”为由,对本案予以再审,没有实际意义,本案不予再审。

【解读】一行为一诉讼系对法律的错误理解。

·最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申2799号

【裁判摘要1】是否一并审理属于人民法院的裁量权——虽然一行为一诉是行政诉讼立案受理的基本原则,但是并非强制性规定,司法实践中亦不排除在同一诉讼中审理多个行政行为,行政诉讼法也规定了合并审理制度。如果当事人同时对同一行政机关作出的具有关联性的数个行政行为提起诉讼,要求一并审理,人民法院作为一个案件予以受理,可以减少当事人的诉累,以达到实质性解决纠纷的目的,并不违反法律规定。但是,是否一并审理属于人民法院的裁量权,如果人民法院认为当事人所诉的数个行为是由不同的主体作出,或者一个主体作出的数个行为之间不具有关联性,或者存在其他不宜一并审理的情况,则可以不予一并审理。在立案阶段人民法院应当对当事人给予指导和释明,要求其调整诉讼请求,指引当事人分别提起诉讼。如果已经立案,则人民法院应向当事人释明并要求其明确其中一项诉讼请求后,对该项诉讼请求继续审理;如果当事人坚持不明确其诉讼请求,则应当根据《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定,裁定驳回起诉。本案中,雷某某在一审中提出了四项诉讼请求,一审认为四项诉讼请求包含不同的法律关系,其中第一项、第三项、第四项诉讼请求均不属于行政诉讼受案范围,二审对该三项诉讼请求亦进行了充分阐述,一、二审对该三项诉讼请求裁定驳回起诉并无不当,本院予以支持。

【裁判摘要2】雷××提出的第二项诉讼请求是要求确认南宁市政府和交资公司违法用地、违法强制分割涉案房屋所有权、违法拆迁、违法建设,实质上是四个诉讼请求。一审认为该四个请求事项包含不同的法律关系,不属于可以合并审理的情形,向雷××进行了释明,处理得当。但是一审在雷××坚持不变更诉讼请求的情况下,决定将诉讼请求固定为对所涉江南堤路园项目集体土地征收行为合法性进行审查,侵犯了雷××的诉权。行政诉权是当事人请求人民法院提供司法保护或者帮助的权利,对于诉权的保障即包含对当事人起诉权的保障,也包含对当事人诉讼请求的选择权的保障。当事人行使诉权必须在遵守行政诉讼法的规定,依照法定的程序和起诉条件来行使行政诉权,但如何行使诉权、包括选择和固定诉讼请求则是属于当事人的权利,人民法院不能代为行使。一审在雷××的四项诉讼请求中自行决定其中一项并进行审理,处理方式不当,本院予以指正。二审实际上对雷××第二项诉讼请求中包含的四个行政行为均进行了审理,对于征地行为和拆迁行为亦认为超过法定起诉期限,对于其他三个行为,认为或者对雷××的实体权利义务不产生实际影响,或者不属于行政机关作出的行政行为,均不属于行政诉讼受案范围。二审的处理纠正了一审的不当,适用法律正确,本院亦予以支持。

·最高人民法院行政裁定书(2019)最高法行终1号

【载《最高人民法院公报》2019年第12期(总第278期)第24-27页】

【裁判摘要】在一个行政案件中,被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为,或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。在无法律规定的情况下,除非存在关联事实等特殊情况及出于诉讼经济的便宜考虑,一般不得在同一个行政案件中将两个或两个以上的行政行为列为被诉行政行为。

·最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申9011号

【裁判摘要】在一个诉讼请求中,被诉的行政行为,一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为,或者两个以上行政机关共同作出的一个行政行为,而不包括同一行政机关或者两个以上行政机关作出的两个以上行政行为——根据《行政诉讼法》第四十九条第三项的规定,提起诉讼应当“有具体的诉讼请求”。这是因为,诉讼请求是原告提起诉讼时向人民法院提出的在诉讼中应当被实现的实体权利主张,它构成诉讼的标的和对象,决定了人民法院审理和判决的范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第三款规定:“当事人未能正确表达诉讼请求的,人民法院应当要求其明确诉讼请求。”这一规定有两个方面的含义:第一,诉讼是由原告发起,因此在起诉时必须正确表达诉讼请求;第二,当事人未能正确表达诉讼请求的,人民法院既有要求其明确的职责,又有帮助其明确的释明义务。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款规定,“有具体的诉讼请求”是指请求判决撤销或者变更行政行为、请求判决确认行政行为违法、请求判决确认行政行为无效,等等。可见,通常情况下,具体的诉讼请求往往会指向行政机关作出的行政行为。结合《行政诉讼法》第二十六条的规定,在一个诉讼请求中,被诉的行政行为,一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为,或者两个以上行政机关共同作出的一个行政行为,而不包括同一行政机关或者两个以上行政机关作出的两个以上行政行为。就本案而言,再审申请人一审提出的诉讼请求是,“确认荥阳市人民政府在执行荥阳市2010年度第四批乡镇建设征收土地中涉及征收原告冯庄三组的行政行为程序违法”。这个诉讼请求因包涵的内容量过多,难以让人民法院确定具体指向哪一个“执行荥阳市2010年度第四批乡镇建设征收土地中涉及征收冯庄三组的行政行为”。在人民法院释明之后,再审申请人的诉讼请求仍不符合《行政诉讼法》第二十六条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款的相关规定,一审法院裁定驳回起诉,并无不当。提出一个符合法律规定的明确具体的诉讼请求,终究是原告的义务,再审申请人认为“一审法院错误行使释明权,致缩减了原诉讼请求所包涵的内容量”,理由不能成立。

·伊尔库公司诉无锡市工商局工商行政处罚案

【载《最高人民法院公报》 2006年第3期(总113期)】

【裁判摘要】

扣留、查封与行政处罚,是各自独立的具体行政行为。行政机关已经向行政管理相对人告知了复议权、诉讼权以及起诉期限,行政管理相对人在法定期限内对扣留、查封不行使复议或起诉的权利,却在请求撤销行政处罚决定的行政诉讼中指控扣留、查封违法。根据行政管理相对人的诉讼请求,人民法院只审查行政处罚行为的合法性。

根据产品质量法和《国家工商行政管理总局职能配置内设结构和人员编制规定》的规定,商品一旦进入流通领域,无论是在仓库中、货架上还是在其他地点存放,其质量均由工商行政管理部门进行监督管理。

限期使用的进口产品外包装上没有中文标识,外文标识上没有安全使用期或者失效日期,生产日期不完整,是不符合产品质量法第二十七条规定的产品。销售者销售这种违法产品情节严重的,根据产品质量法第三十六条规定,应当承担产品质量法第五十四条规定的违法责任。

【解读】行政相对人在法定期限内未对扣留、查封提起复议或者诉讼,在请求撤销行政处罚决定的诉讼中指控扣留、查封违法的,法院只是审查行政处罚行为的合法性。

·最高人民法院行政裁定书(2019)最高法行申6846号

【裁判摘要】不同行政行为所依据的事实、适用的法律、作出的程序存在差别,人民法院进行合法性审查的范围、内容、强度等亦不完全一致。若在一个行政案件中同时对多个行政行为进行审理,往往对人民法院聚焦被诉行政行为,归纳争议焦点,组织举证质证,认定案件事实,安排法庭辩论,准确适用法律,作出清晰明确的裁判等诉讼活动的有序开展产生阻碍,进而影响到行政案件的公正及时审理。因此,“一行为一诉”应当作为行政诉讼立案受理的基本原则。同时,行政诉讼法并未完全限制同一案件中对多个行为进行审查,《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十三条也规定了合并审理制度。两个或两个以上的单独诉讼,若有共同的诉讼标的或者法律关系,或基本事实之间具有相同性质的,人民法院可以将多个案件在同一个诉讼中进行审理。合并审理的价值在于将若干个高度关联案件通过一个诉讼程序完成全部审理工作,以提高司法效率,减少当事人诉累。因此,行政诉讼原告同时提出多个诉讼请求的,人民法院既不能简单的认为只要不符合“一行为一诉"的原则即对案件不予受理,也不能认为在每一个案件中都要都要对被诉的多个行政行为逐一进行合法性审查并裁判,而要审查原告的起诉是否符合合并审理的条件,并根据审查结果决定案件处理方式。一般而言,合并审理应当符合如下条件:第一,当事人的不同诉讼请求,必须是在行政法律关系上有联系的,不能把不相关的案件合并在一起审理;第二,对这些诉讼请求,受诉人民法院必须均拥有管辖权,不符合这一条件,就会违背行政诉讼法有关管辖的规定;第三,必须向同一人民法院提出,并适用同一诉讼程序,不属于同一人民法院管辖或者不适用同一种诉讼程序,就不能对案件合并审理;第四,必须能够达到合并审理的目的,如果使案件复杂化、给审理或判决造成困难、降低审判效益的,不应合并审理。符合合并审理条件的,人民法院应对多个被诉行政行为逐一进行审查。不符合合并审理条件的,人民法院应当向当事人释明由其分别起诉,当事人拒不分别起诉的,人民法院可不予立案或驳回起诉。本案姬××1、姬××2对沁阳市人民政府、沁阳市房产管理中心(原沁阳市房产管理局)作出的拆迁许可、拆迁裁决、拆迁公告、强制拆除等行为不服,提起本案行政诉讼,被诉行政行为事实基础不同、依照的行政法律规范不同、涉及的行政法律关系不同,人民法院管辖层级不同。如果对姬××1、姬××2提出的相关诉讼合并审理,将会造成级别管辖的混乱,还会增加人民法院审理案件的难度,造成案件审理的复杂化,影响案件审理的公正与效率,给当事人造成诉累;还有可能针对姬××1、姬××2不同的诉讼请求产生多个裁判方式和结果,不宜统一到一个裁判文书中。因此,本案不符合合并审理的条件。一审法院在向其释明后,姬××1、姬××2仍坚持并案诉讼,原审法院驳回其起诉并无不当。

【注解1】(1)“一行为一诉”应当作为行政诉讼立案受理的基本原则;(2)同时,行政诉讼法并未完全限制同一案件中对多个行为进行审查,行政诉讼原告同时提出多个诉讼请求的,人民法院既不能简单的认为只要不符合“一行为一诉"的原则即对案件不予受理,也不能认为在每一个案件中都要都要对被诉的多个行政行为逐一进行合法性审查并裁判,而要审查原告的起诉是否符合合并审理的条件,并根据审查结果决定案件处理方式。

【注解2】合并审理应当符合如下条件:(1)当事人的不同诉讼请求必须是在行政法律关系上有联系;(2)受诉人民法院必须均拥有管辖权;(3)必须向同一人民法院提出并适用同一诉讼程序;(4)必须能够达到合并审理的目的。