21.起诉修改后的行政诉讼法施行前的行政协议行为，人民法院是否应当受理。

答：当事人对修改后的行政诉讼法实施前的行政协议行为提起行政诉讼，符合法定受理条件的，人民法院应当依法予以受理。

理由：行政诉讼法第十二条关于行政诉讼受案范围的列举，只是对常见或实践中有争议的可诉行政行为受案范围的不完全列举。行政协议行为属于行政行为，且对当事人的人身权、财产权有可能会产生不利影响，根据1989年行政诉讼法规定，行政协议行为即应当属于行政诉讼的受案范围。只是在行政诉讼法修改之前，司法实践中对行政协议争议是通过民事诉讼，还是通过行政诉讼解决，确有争议。修改后的行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项作出列举，对此予以明确，并非扩大行政诉讼的受案范围。

——《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》

【理解与适用１】因新法实施之前订立的行政协议引发纠纷的法律适用．．．．．．如：《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释［２００５］５号）、《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（法释［２００５］６号），将国有土地使用权合同纠纷和农村土地承包纠纷界定为民事纠纷。．．．．．．因此，对于新法之前订立的行政协议争议，已经按照民事诉讼案件受理的，应当予以支持。此外，除前述明确属于民事争议的两类合同外，其余行政协议纠纷已经按照行政案件受理的，不宜否定其合法性。——最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社２０２０年版，Ｐ３９０

【理解与适用２】因没有“订立”行政协议引发争议的法律适用．．．．．．其行政协议“订立”时间，应当根据对应的法律精神予以推定，即依法或依约应当订立协议的时间。为充分保护公民、法人或者其他组织的诉讼权利，此处的“应当”应以当事人的主张为标准。如相对人主张行政机关应当在新法之前与其订立行政协议的，则按照本条第二款的规定适用当时的规定。若主张在新法之后应当与其订立行政协议的，则适用本条第一款的规定。需要注意的是，前述规则主要适用于案件受理环节，用以认定一审法院受理案件是否正确。在审理环节则应当以人民法院的认定为准，并确定所应适用的法律依据。如当事人主张行政机关应当在新法之后与其订立行政协议，但人民法院经审查认定行政机关应当在新法之前订立的，则应当适用本条第二款规定进行处理。——最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社２０２０年版，Ｐ３９１

【理解与适用３】案例二十四　新行政诉讼法之前签订的搬迁补偿安置协议引发争议的处理．．．．．．二、征迁补偿安置协议纠纷在新法之前是否属于行政诉讼的受案范围｜关于征迁补偿按安置协议纠纷在新法之前是否属于行政诉讼的受案范围问题，一审法院直接表述“征迁补偿安置协议纠纷，应属于民事调整的范畴，不应纳入行政诉讼受案审查范围”，二审法院认为“修订前的《中华人民共和国行政诉讼法》并没有将行政协议排除在行政诉讼受案范围之外,因此,原审依据法不溯及既往的原则，认定本案不属于行政诉讼的受案范围，系对法律理解的错误”。最高人民法院则采取居中的表述“根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，一般不纳入行政诉讼受案范围，主要通过当事人提起民事诉讼方式寻求司法救济”，相比更为准确。主要理由为：新法实施之前，因没有法律明确规定行政协议纠纷应纳入民事争议，还是行政争议，在对待此类纠纷的受理问题上，尚未形成共识。但由于最高人民法院在２００５年作出的司法批复，将国有土地使用权出让合同以及土地承包经营权合同都纳入民事争议范围，因而司法实践中与该两类合同具有相似特征的行政协议，人民法院一般参照纳入民事诉讼受案范围。因此，人民法院当时告知当事人就行政协议纠纷提起民事诉讼的，属于当时的通行做法们并无明显不当。但是，在理由说明部分，不能直接使用将行政协议争议排除出行政诉讼受案范围之表述。．．．．．．三、新法之后行政诉讼受理行政协议纠纷是否存在限制｜在再审申请审查阶段，合议庭亦对以下观点形成共识：“在新法实施之前将相关行政协议纠纷作为行政案件予以受理的，因并不违反相关法律规定，并无不妥。”换言之，由于法律规定的不明确，对新法之前签订的行政协议引发的争议，人民法院受理与否都并无不当。但是，在本案再审申请阶段的合议过程中，对新法之前签订的行政协议纠纷，人民法院受理时是否应当有所限制，存在不同观点。一种观点认为，对新法之前签订且履行完毕的行政协议，新法之后一律不予受理。．．．．．．一种观点认为，新法之前签订的行政协议纠纷，新法之后应当一律予以受理。．．．．．．除前述两种观点外，还有本案再审申请审查最终采取的观点，《行政协议解释》第二十八条规定体现的即是本案观点，即根据行政协议的订立时间作为法律适用的分界标准，而非协议的履行时间。主要理由是：无论是民事合同诉讼还是行政协议诉讼，协议或合同是否履行完毕，并不是法定的案件受理条件之一。另外，根据“程序从新，实体从旧”的法律适用规则，行政协议纠纷是否属于行政诉讼受案范围属于实体问题，应当遵守当时的法律规定，尊重当时的司法习惯。四、行政协议纠纷的起诉期限问题．．．．．．本案属于行政协议效力确定纠纷，不应适用起诉期限制度，即不应当对其进行程序上的起诉期限审查，只能根据对方当事人的请求对其进行实体上的诉讼时效审查。．．．．．．事实上，严格适用“二分法”之规则，可以得出较为统一的结论：行政协议相对人请求对行政协议效力确认无效的，此时适用诉讼时效制度，不考虑其起诉期限问题。行政相对人请求对行政主体单方解除、变更行政协议的行政决定确认无效的，此时可以根据行诉解释的法律精神予以处理，即新法之前作出单方决定的，不予立案；新法之后作出单方决定的，不受起诉期限的限制，经审查认为不符合无效情形的，再对其起诉期限进行审查。五、本案裁判后的权利救济｜因提起诉讼类型错误而以不属于行政诉讼受案范围为由裁定驳回起诉的，不影响当事人调整诉讼类型后再次寻求司法救济的合法诉权。．．．．．．——最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社２０２０年版，Ｐ５６６－５７１；参考案例：·程某某、福建省永泰县人民政府再审审查与审判监督行政裁定书

法条链接：

最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定

　　第二十八条【溯及力规定】2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。

　　2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。

经典案例１：属于行政诉讼受案范围

·蚌埠广荣电力工程有限公司诉安徽省蚌埠市蚌山区人民政府再审行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2020)最高法行再16号

【裁判摘要】《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。据此，修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》将行政协议类案件纳入行政诉讼受案范围，但是对于2015年5月1日之前签订的行政协议是否属于行政诉讼受案范围，法律没有明确规定。对此，2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款规定：“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。"案涉招商协议约定广荣公司将公司注册地迁至蚌山区辖区，并确保在蚌山区依法纳税，蚌山区政府优惠提供开办电力工程器材超市及商住楼建设用地等。该协议系蚌山区政府为实现公共服务目标，与广荣公司协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，其性质属于行政协议。2015年5月1日前的法律法规及司法解释未明确规定招商协议属于民事协议，本案招商协议也未约定选择民事诉讼或仲裁程序解决纠纷。在此情况下，法院应当尊重当事人对诉讼类型的选择权。因此，广荣公司提起本案履行招商协议之诉，法院应当予以受理。

·最高人民法院发布行政协议案件典型案例之三：成都亿嘉利科技有限公司、乐山沙湾亿嘉利科技有限公司诉四川省乐山市沙湾区人民政府解除投资协议并赔偿经济损失案——2015年5月1日之前订立的行政协议纳入行政诉讼受案范围的条件及行政机关不依法履行、未按照约定履行协议之诉讼时效的适用

【摘要】案涉《投资协议》符合行政协议本质特征，对形成于2015年5月1日之前的案涉《投资协议》产生的纠纷，当时的法律、行政法规、司法解释或者我国缔结或参加的国际条约没有规定其他争议解决途径的，作为协议一方的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，人民法院可以依法受理。行政协议作为一种行政手段，既有行政性又有协议性，应具体根据争议及诉讼的性质来确定相关的规则适用，在与行政法律规范不相冲突的情况下可以参照适用民事法律规范，故诉讼时效制度可以适用于公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起的行政诉讼案件。本案系因成都亿嘉利公司、乐山亿嘉利公司对沙湾区政府未履行案涉《投资协议》而提起的请求解除协议的行政诉讼，应当参照适用民事法律规范关于诉讼时效的规定，不再适用起诉期限的规定。结合本案案情，成都亿嘉利公司、乐山亿嘉利公司于2016年8月31日提起本案诉讼，并未超过诉讼时效。故撤销一、二审裁定，指令一审法院受理本案。

·最高人民法院发布行政协议案件典型案例之三：成都亿嘉利科技有限公司、乐山沙湾亿嘉利科技有限公司诉四川省乐山市沙湾区人民政府解除投资协议并赔偿经济损失案——2015年5月1日之前订立的行政协议纳入行政诉讼受案范围的条件及行政机关不依法履行、未按照约定履行协议之诉讼时效的适用

【摘要】案涉《投资协议》符合行政协议本质特征，对形成于2015年5月1日之前的案涉《投资协议》产生的纠纷，当时的法律、行政法规、司法解释或者我国缔结或参加的国际条约没有规定其他争议解决途径的，作为协议一方的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，人民法院可以依法受理。行政协议作为一种行政手段，既有行政性又有协议性，应具体根据争议及诉讼的性质来确定相关的规则适用，在与行政法律规范不相冲突的情况下可以参照适用民事法律规范，故诉讼时效制度可以适用于公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起的行政诉讼案件。本案系因成都亿嘉利公司、乐山亿嘉利公司对沙湾区政府未履行案涉《投资协议》而提起的请求解除协议的行政诉讼，应当参照适用民事法律规范关于诉讼时效的规定，不再适用起诉期限的规定。结合本案案情，成都亿嘉利公司、乐山亿嘉利公司于2016年8月31日提起本案诉讼，并未超过诉讼时效。故撤销一、二审裁定，指令一审法院受理本案。

·成都亿嘉利科技有限公司等与四川省乐山市沙湾区人民政府解除投资协议并赔偿经济损失行政纠纷再审案【(2018)最高法行再1号】

【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行再1号

【裁判摘要】关于案涉《投资协议》是否属于人民法院行政诉讼的受案范围问题——《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（法发〔2004〕2号）将行政合同作为一种行政行为纳入行政诉讼受案范围，之后在相关的司法实务中亦有通过行政诉讼解决行政协议争议的司法案例，将行政协议争议纳入行政诉讼亦系行之有效的纠纷解决途径。《最高人民法院关于印发〈关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要〉的通知》（法〔2004〕96号）对有关新旧法律适用以及法不溯及既往问题明确作出“实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定"即所谓“实体从旧，程序从新"的规定。因此，对形成于2015年5月1日之前的行政协议产生的纠纷，当时的法律、行政法规、司法解释或者我国缔结或参加的国际条约没有规定其他争议解决途径（包括仲裁或者民事诉讼）的，作为协议一方的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，人民法院可以依法受理。本案中，案涉《投资协议》作为行政机关招商引资协议，当时的法律、行政法规、司法解释或者我国缔结或参加的国际条约没有规定其他争议解决途径，成都亿嘉利公司、乐山亿嘉利公司选择通过行政诉讼解决相关的争议，并不违反相关法律的规定，依法应予支持。原审法院既认定案涉《投资协议》属于行政协议，但又以该协议签订时间在2015年5月1日《中华人民共和国行政诉讼法》修改之前而不纳入行政诉讼受案范围为由，裁定不予立案，不仅不符合上述规定的精神，且前后矛盾，亦增加了当事人的诉累，不利于纠纷的实质化解，应予纠正。

·最高人民法院民事裁定书(2020)最高法民申7046号

【裁判摘要】关于亚泰公司主张案涉事实发生在2015年5月1日之前应当按照民事纠纷处理的问题。2015年5月1日修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》对行政协议的范围、判决方式等作出了明确规定。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条亦进一步明确：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”案涉法律行为发生当时，法律并未明确规定政府与法人之间关于棚户区改造形成的协议关系及其履行产生的纠纷属于民事案件，尽管该类协议在前述法律及司法解释实施前，因具备民事合同的部分特征存在通过民事诉讼予以救济的情形，但并未将该类纠纷排除在行政诉讼范围之外。《中华人民共和国行政诉讼法》修订及相关司法解释的颁布实施，不影响对吉林市政府与亚泰公司之间协议关系主体、权利义务关系等要素和协议性质的认定，本案作为行政案件审理具有一定正当性。且结合案涉项目公益性及政策连贯性的实际情况，本案通过行政诉讼予以救济，更利于社会公共利益与协议相对方合法权益的平衡，行政诉讼审判规则及后续执行措施亦更能确保亚泰公司权益得以及时实现。故原审法院认定本案不属于民事案件受理范围，不违反前述司法解释第二十八条的规定，亚泰公司可依法就本案纠纷提起行政诉讼主张权利。

经典案例１：属于民事诉讼受案范围

·程某某、福建省永泰县人民政府再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】福建省高级人民法院行政裁定书(2015)闽行终字第629号；最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申5420号

【裁判摘要】本案系因程××与永泰县政府成立的安置指挥部于2013年1月17日签订的《补偿安置协议书》而引发的案件，再审申请人程××的原审诉讼请求为确认该协议无效。对于修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》施行之前形成的类似行政协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，一般不纳入行政诉讼受案范围，主要通过当事人提起民事诉讼方式寻求司法救济。再审申请人现针对新行政诉讼法施行前的行政协议提起行政诉讼，相关法律依据不充分。原审法院认为上述协议不属于新行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的可提起行政诉讼的情形，并以此为由裁定驳回起诉并无明显不当。

【摘要】修订前的《中华人民共和国行政诉讼法》并没有将行政协议排除在行政诉讼受案范围之外,因此,原审依据法不溯及既往的原则，认定本案不属于行政诉讼的受案范围，系对法律理解的错误，本院予以指正。本案上诉人程××的诉讼请求是要求法院认定已签订的拆迁安置补偿协议书无效，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条的规定，应适用行政诉讼法及司法解释中关于起诉期限的规定。因涉案的拆迁安置协议书系于2013年1月17日签订，上诉人程××明知协议的具体内容并依约履行了协议，其于2015年8月才就该协议书提起诉讼，已经超过了《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定的起诉期限，且其未能举证证明其超过起诉期限存在正当理由。故程××的起诉已经超过了法定起诉期限，依法应裁定驳回起诉。原审裁定虽然理由不当，但结果正确，依法可予维持。

·福建古田大宇石材基地污水处理有限公司环境保护行政管理（环保）一审行政裁定书

【案号】福建省福州市中级人民法院行政裁定书（2019）闽01行初417号

【裁判摘要】本案系履行合同引起的纠纷，该类纠纷原为民事案由，属于民事诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》修改后此类纠纷被纳入行政诉讼受案范围。对合同纠纷是提起民事诉讼还是行政诉讼，关系到人民法院审理案件时所适用的法律、所选择的审判规则，以及所把握的裁判尺度和裁判思路等一系列问题，直接影响当事人的实体权利义务，属实体问题。根据“实体从旧，程序从新”原则，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定没有溯及力。本案案涉《古田县鹤塘芝山石材加工基地项目投资建设协议书》系2004年9月22日签订，当事人对2015年5月1日之前签订的行政协议不服，应提起民事诉讼，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围，本案起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的起诉条件,应当不予立案。