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【笔记】责令限期拆除是否属于行政处罚?

更新时间:2023-04-13   浏览次数:3930 次 标签: 责令限期拆除

文章摘要:

解读:(1)《土地管理法》第77条、第78条规定的“限期拆除”属于《行政处罚法》第9条第6项规定的其他行政处罚;(2)《城乡规划法》第64条、第68条规定的“限期拆除”属于责令改正违法行为范畴,属于行政强制措施,不属于行政处罚。
【注解1】行政强制措施和行政强制执行区别:(1)行政强制措施是指在行政处罚决定作出前,行政机关采取的强制手段,通常是为了迅速查处违法行为而作出的临时性处置;(2)行政强制执行是在行政处罚决定作出后,为执行该行政处罚所采取的强制手段。——参考案例:最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申6740号
【注解2】(1)责令限期拆除通知行为属于程序性告知行为,不是对违法行为的最终处理,对当事人的权利义务不产生实际影响,亦不属于可诉讼或可复议的行政行为;(2)但是在没有证据证明行政机关后续作出责令限期拆除决定、实施强制拆除,进而导致该通知行为被最终行为吸收、覆盖的情况下,行政机关作出《责令限期拆除通知书》后即刻直接实施强制拆除行为,则该通知行为实际已成为强制拆除行为的依据,对相对人的权利义务产生实际影响,应赋予当事人提起行政诉讼或者行政复议的法定救济权利。——参考案例:广东省高级人民法院行政判决书(2020)粤行终86号
【注解3】《限期拆除决定书》行为与行政强制拆除案涉房屋行为属于两个独立的行政行为,两者都属于行政复议或行政诉讼的受案范围。——参考案例:广西壮族自治区高级人民法院行政判决书(2020)桂行终549号

文章摘要2:

【注解4】限期拆除通知书属于可诉行政行为。——最高人民法院行政裁定书(2020)最高法行再248号

解读:(1)《土地管理法》第77条、第78条规定的“限期拆除”属于《行政处罚法》第9条第6项规定的其他行政处罚;(2)《城乡规划法》第64条、第68条规定的“限期拆除”属于责令改正违法行为范畴,属于行政强制措施,不属于行政处罚。


解析:

(1)《土地管理法》第77条规定,对于非法占用土地进行建设的,自然资源主管部门影响限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物;第78条规定“建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的,可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内,向人民法院起诉;期满不起诉又不自行拆除的,由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行,费用由违法者承担。”《土地管理法》第77条、第78条规定的“限期拆除”属于《行政处罚法》第9条第6项规定的其他行政处罚。

(2)《城乡规划法》第64条,未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设且无法采取改正措施消除影响的,由城乡规划主管部门限期拆除;第68条规定“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的,建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《城乡规划法》第64条、第68条规定的“限期拆除”属于责令改正违法行为范畴,属于行政强制措施,不属于行政处罚。


法条链接:

《行政处罚法》

  第九条【处罚的种类】行政处罚的种类:

  (一)警告、通报批评;

  (二)罚款、没收违法所得、没收非法财物;

  (三)暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件;

  (四)限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业;

  (五)行政拘留;

  (六)法律、行政法规规定的其他行政处罚。


《土地管理法》(2019年修正)

  第七十七条【非法占用土地的法律责任】未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的 ,由县级以上人民政府自然资源主管部门 责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除 在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  超过批准的数量占用土地,多占的土地以非法占用土地论处。

  第七十八条【非法占用土地建住宅的法律责任】农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地建住宅的 ,由县级以上人民政府农业农村主管部门 责令退还非法占用的土地,限期拆除 在非法占用的土地上新建的房屋。

  超过省、自治区、直辖市规定的标准,多占的土地以非法占用土地论处。

  第八十三条【责令限期拆除的执行】依照本法规定,责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的,建设单位或者个人必须立即停止施工,自行拆除;对继续施工的,作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的,可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内,向人民法院起诉;期满不起诉又不自行拆除的,由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行,费用由违法者承担。


《城乡规划法》(2019年修正)

  第六十四条 未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的,限期拆除 ,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。

  第六十八条 城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的,建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。


《行政强制法》

  第四十四条【强制拆除】对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。


经典案例:

·26.如何理解适用《城乡规划法》第六十八条和《行政强制法》第四十四条的规定。

答:根据《城乡规划法》第六十八条规定,规划部门对已建成的违法建筑物、构筑物、设施等作出的限期拆除决定,县级以上地方人民政府可以责成有关部门强制拆除。结合《行政强制法》第四十四条规定,作出限期拆除决定的规划部门应当对强制拆除决定予以公告,限期当事人自行拆除。逾期不自行拆除,且对规划部门作出的限期拆除决定申请行政复议或提起行政诉讼的法定期限届满后,县级以上人民政府责成的具有强制执行权的行政机关,有权依照《行政强制法》的规定自行强制执行。

同时,《城乡规划法》第六十八条还就在建违法建筑物、构筑物、设施规定,规划部门有权对其作出责令停止建设或限期拆除的法定职权。逾期不自行拆除,县级以上人民政府责成的有关部门有权采取查封施工现场、强制拆除在建违法建筑物、构筑物、设施等行政强制措施。有关部门对在建违法建筑物、构筑物、设施等采取查封或强制拆除行政强制措施的,不受《行政强制法》第四十四条规定的复议或起诉期限届满限制。

土地管理部门依照土地管理法对违法建筑物、构筑物、设施等作出的限期拆除决定,依法不享有强制执行权。经公告期满,相关当事人不自行拆除的,申请行政复议或提起行政诉讼的法定期限届满后三个月内,土地管理部门有权依照《行政强制法》规定申请人民法院非诉执行。

【解读1】(1)《城乡规划法》第68条规定属于行政强制措施行为(不是行政强制执行措施),只有规划部门对已建成的违法建筑物、构筑物、设施等作出的限期拆除决定,当事人逾期不自行拆除,县级以上人民政府责成有关部门强制拆除的行为,才属于行政强制执行行为,受《行政强制法》第四十四条的限制。(2)《行政强制法》第44条的规定是行政机关强制执行程序的规定(不适用于行政强制措施)。

【解读2】(1)对已建成的违法建筑实施强制拆除属于强制执行措施(非行政强制执行措施),依法适用《行政强制法》第44条规定;(2)对于未建成的违法建筑限期拆除属于行政强制措施(非行政强制执行措施),适用《城乡规划法》第68条规定。

【注解】在建违法建筑的拆除不适用《行政强制法》第44条规定,而应当适用《城乡规划法》第68条规定(不适用复议和诉讼期限届满的规定,有利于维护公共利益)。

·淳化县自然资源局与张某某行政处罚非诉执行审查行政裁定书

【案号】陕西省淳化县人民法院行政裁定书(2021)陕0430行审3号

【裁判摘要】2020年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》第七十八条之规定,农村村民未经批准非法占用土地建住宅的,由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。按照上述规定,从2020年1月1日起,申请执行人(淳化县自然资源局)无对农村村民违法建房作出处罚的行政职权。本案被执行人张某某属于农村村民,申请执行人淳化县自然资源局于2020年6月1日以被执行人张某某违法建房为由对其作出的行政处罚决定,属于超越职权,其申请不符合法律规定的强制执行条件。

·陈某、贵州省大方县人民政府再审行政判决书

【案号】最高人民法院行政判决书(2020)最高法行再305号

【裁判要旨】行政机关不得在限期拆除决定的救济期间内作出强制拆除决定或者实施强制拆除——根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定,对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。行政机关就案涉房屋对当事人作出了限期拆除决定,行政机关应当等待当事人对限期拆除决定提起行政复议或者行政诉讼的期限届满之后才能进行强制拆除,强制拆除时当事人对限期拆除决定的起诉期限尚未届满,该强制拆除行为违反了法定程序。

·熊某某与北京市平谷区夏各庄镇人民政府再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】北京市高级人民法院行政裁定书(2020)京行申1348号

【裁判摘要】设施农用地上的违法建设不能适用《城乡规划法》——根据《中华人民共和国城乡规划法》(2015年修正)第四十二条的规定,城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。因此,设施农用地上的建筑依法本就无法取得规划许可证,夏各庄镇政府并未调查涉案建筑土地情况,亦未就涉案建筑是否履行了设施农用地有关的审批手续进行调查核实,仅以涉案建筑未取得规划许可为由,认定涉案建筑全部为违法建设,显属认定事实不清、证据不足。

·海港区建国路小付洗车服务部与秦皇岛市海港区人民政府港城大街街道办事处房屋强制拆迁纠纷再审案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2019)最高法行申8139号

【裁判摘要】《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定:“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的,建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定:“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的,限期改正,处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的,限期拆除,不能拆除的,没收实物或者违法收入,可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中,被申请人以再审申请人建设洗车房未取得相关部门的审批手续为由,向其作出被诉限期拆除通知书。再审申请人在诉讼过程中虽提交了小区洗车场用地承包协议书、租金收据等材料,但并未提交建设工程规划许可证等证明涉案建筑系合法建筑的相关证据。原审裁定驳回再审申请人的起诉,结果并无不当。

·李某某与河北省秦皇岛市北戴河区人民政府房屋强制拆迁纠纷再审案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2019)最高法行申3347号

【裁判摘要】限期拆除通知属于可诉的行政行为——《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定,提起诉讼应当符合下列条件:“(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中,北戴河区政府所作的限拆通知,不仅仅是程序性告知,其直接设定了李××的义务,对李××的合法权益已经产生了不利影响,属于可诉的行政行为。而且根据生效的河北省秦皇岛市中级人民法院(2019)冀03行终29号行政裁定认定的事实,本案被诉的限拆决定已经由河北省秦皇岛市北戴河区城市管理综合执法局强制执行,李××对该强制执行行为也已提起了行政诉讼,人民法院生效裁定又以强制拆除行为系对限拆通知的执行行为,没有设定新的权利义务,对李××的权利义务不产生实际影响,不属于人民法院行政诉讼受案范围为由驳回了李××的起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十三条规定,人民法院对符合起诉条件的案件应当立案,依法保障当事人行使诉讼权利。对当事人依法提起的诉讼,人民法院应当根据行政诉讼法第五十一条的规定接收起诉状。能够判断符合起诉条件的,应当当场登记立案;当场不能判断是否符合起诉条件的,应当在接收起诉状后七日内决定是否立案;七日内仍不能作出判断的,应当先予立案。因此,原审法院对李××的起诉应当登记立案;至于其是否存在合法权益被侵犯、诉讼请求能否得到支持,应当在庭审后经过实体审查决定。一、二审法院分别裁定驳回李××的起诉和上诉,系对法律规定的错误理解,依法应予纠正。

·最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申6740号

【裁判摘要】行政强制措施和行政强制执行区别:(1)行政强制措施是指在行政处罚决定作出前,行政机关采取的强制手段,通常是为了迅速查处违法行为而作出的临时性处置;(2)行政强制执行是在行政处罚决定作出后,为执行该行政处罚所采取的强制手段——关于江南区城管局对涉案房屋实施的强制拆除行为是否违法的问题。江南区城管局主张,其通过《南宁市城市管理相对集中行政处罚实施办法》(南宁市人民政府令第40号)第四条、第五条的规定,获得行使对未经规划部门许可的违法建设行为的行政处罚权和相应的行政强制措施,其据此对涉案28-4号房屋采取强制拆除措施,符合法律规定。但江南区城管局的此种认识,显然是混淆了对行政强制措施和行政强制执行的理解。行政强制措施是指在行政处罚决定作出前,行政机关采取的强制手段,通常是为了迅速查处违法行为而作出的临时性处置;而行政强制执行是在行政处罚决定作出后,为执行该行政处罚所采取的强制手段,二者具有显著区别。本案中,江南区城管局于2013年4月22日向莫××送达《限期拆除决定书》,该决定属于行政处罚决定,而2013年8月22日作出的强制拆除行为,则是属于为执行上述行政处罚决定而实施的行政强制执行行为。因此,本案被诉的强制拆除行为并非江南区城管局所称的行政处罚或者行政强制措施,而是属于行政处罚决定作出后的行政强制执行。根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条第一款和《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定,江南区城管局并无实施本案行政强制执行行为的职权。一、二审法院确认江南区城管局实施的强制拆除行为属于违法行为,适用法律正确,本院予以支持。

·广东省高级人民法院行政判决书(2020)粤行终86号

【裁判摘要】一般而言,责令限期拆除通知行为属于程序性告知行为,不是对违法行为的最终处理,对当事人的权利义务不产生实际影响,亦不属于可诉讼或可复议的行政行为。但是在没有证据证明行政机关后续作出责令限期拆除决定、实施强制拆除,进而导致该通知行为被最终行为吸收、覆盖的情况下,行政机关作出《责令限期拆除通知书》后即刻直接实施强制拆除行为,则该通知行为实际已成为强制拆除行为的依据,对相对人的权利义务产生实际影响,应赋予当事人提起行政诉讼或者行政复议的法定救济权利——《中华人民共和国行政复议法》第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,向行政机关提出行政复议申请,行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定,适用本法。”第六条第(十一)项规定:“有下列情形之一的,公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:……(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”行政机关在查处违法建设过程中以书面通知的形式作出《责令限期拆除通知书》,该通知行为不仅包括将涉案构筑物认定为违法建筑的定性行为,也给行政相对人直接设定了限期自行拆除的义务,具有特定的内容。一般而言,责令限期拆除通知行为属于程序性告知行为,不是对违法行为的最终处理,对当事人的权利义务不产生实际影响,亦不属于可诉讼或可复议的行政行为。但是在没有证据证明行政机关后续作出责令限期拆除决定、实施强制拆除,进而导致该通知行为被最终行为吸收、覆盖的情况下,行政机关作出《责令限期拆除通知书》后即刻直接实施强制拆除行为,则该通知行为实际已成为强制拆除行为的依据,对相对人的权利义务产生实际影响,应赋予当事人提起行政诉讼或者行政复议的法定救济权利。本案中,海珠区城管局作出的《责令限期改正通知书》认定张××存在违法建设,并设定张××应当限期履行的义务,且尚未作出后续处理决定就直接依据该通知强制拆除涉案围栏,故该通知行为已对张××的权利义务产生了实际影响,根据上述规定张文琼提起的行政复议申请属于复议受案范围。海珠区政府认为上述《责令限期改正通知书》不属于行政复议受案范围,未对该通知行为的合法性进行审查,就作出《行政复议决定书》,决定驳回张××的复议申请,明显缺乏法律依据,应予撤销。

·广西壮族自治区高级人民法院行政判决书(2020)桂行终549号

【裁判摘要】(1)《限期拆除决定书》是行政强制拆除行为的执行依据,行政强制拆除行为是执行《限期拆除决定书》的结果,两者相互关联,又各自独立:《限期拆除决定书》是对违反城乡规划管理行为作出的处理,依据是《城乡规划法》等相关规定;行政强制拆除行为是对不履行《限期拆除决定书》行为的处理,依据是《行政强制法》等相关规定;(2)《限期拆除决定书》行为与行政强制拆除案涉房屋行为,属于两个独立的行政行为,两者都属于行政复议或行政诉讼的受案范围——《限期拆除决定书》是行政强制拆除行为的执行依据,行政强制拆除行为是执行《限期拆除决定书》的结果,两者相互关联,又各自独立。《限期拆除决定书》是对违反城乡规划管理行为作出的处理,依据是《中华人民共和国城乡规划法》等相关规定;行政强制拆除行为是对不履行《限期拆除决定书》行为的处理,依据是《中华人民共和国行政强制法》等相关规定。在行政复议或行政诉讼中,对两者的合法性审查依据是不同的。对《限期拆除决定书》的合法性审查,依据城乡规划法的相关规定,无需考虑实际强制拆除行为是否违法。而对行政强制拆除行为的合法性审查审查,需要考虑《限期拆除决定书》的合法性,如《限期拆除决定书》违法,则因《限期拆除决定书》不能作为强制拆除行为的依据而导致强制拆除行为违法;如《限期拆除决定书》合法,虽然可以作为强制拆除行为的依据,但强制拆除行为仍可能因违反行政强制法的规定而被确认违法。据此,《限期拆除决定书》行为,与行政强制拆除案涉房屋行为,属于两个独立的行政行为。两者都属于行政复议或行政诉讼的受案范围。黄××对《限期拆除决定书》申请行政复议,对行政强制拆除行为提起行政诉讼,是其对法律救济途径的选择。在对黄××诉良庆区城管局强制拆除行为诉讼中,《限期拆除决定书》作为前置行政行为,对其合法性判断以是否具有重大明显违法情形为标准,即:审查良庆区城管局作出《限期拆除决定书》的职权和法律依据。这种审查方式,从其范围和深度来讲,都还没能够对《限期拆除决定书》的合法性进行实质性的判断。对《限期拆除决定书》合法性进行全面的、实质性的审查,只能在本行政复议案件中进行。所以,本行政复议案件有独立的价值,并没有强制拆除行为的诉讼所涵盖或吸收。相反,本行政复议案件对强制拆除行为诉讼具有决定性的影响,应当先于诉讼案件作出决定。......关于《限期拆除决定书》不属于行政处罚。本院认为,《限期拆除决定书》限定黄××3日内自行拆除案涉房屋,涉及黄××既得利益,属于惩罚性措施,属于行政处罚。

·最高人民法院行政裁定书(2020)最高法行再248号

【裁判摘要】《限期拆除通知》为当事人设置了积极的作为义务,且该义务具有被强制执行的可能性,属于对相对人不利之处分,并直接发生法律效果,属于可诉的行政行为——《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”但并非所有的行政行为均属于可诉的行政行为。可诉的行政行为必须是行政机关作出的发生法律效果的行为,即对公民、法人或者其他组织权利义务产生确定的、终局的实际影响的行为。当该行政行为赋予、增加、减少、消灭了行政相对人的某些权利和义务,或使行政相对人申请或请求不能实现或者只能部分实现时,应当赋予行政相对人提起行政诉讼、寻求法律救济的权利。本案《通知》虽名为通知,其内容主要为责令晟鑫泰公司限期拆除所有构筑物及附属设施,恢复养殖池原貌,实际效果等同于行政机关作出的限期拆除的行政决定。《通知》除了程序性告知外,还为晟鑫泰公司设置了积极的作为义务,且该义务具有被强制执行的可能性。《通知》属于对相对人不利之处分,并直接发生法律效果,属于可诉的行政行为。该行政行为一经作出,其对晟鑫泰公司的不利影响已经产生,具有终局性的法律效果,故应当赋予晟鑫泰公司独立的诉权,以救济其可能受损的合法权益。一审、二审法院认为《通知》不对晟鑫泰公司的权利义务产生实际影响,不属于人民法院行政诉讼的受案范围,系认定错误,本院予以纠正。