行政协议纠纷是指因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷。

１.行政协议订立纠纷；

【理解与适用１】因签订行政协议发生争议，行政相对人认为行政主体强制要求订立行政协议的行为违法或者认定行政协议内容违反法律、法规、规章等法律禁止性规定，侵害其合法权益，可以请求法院判决撤销该行政协议，或者确认该行政协议违法、无效；行政相对人认为订立行政协议所依据的规范性文件违法，可以请求法院对该规范性文件进行附带审查；行政相对人认为行政协议符合法律、法规、规章规定以及协议约定，可以请求法院确认行政协议行业分、有效。——最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社２０２０年版，Ｐ６５－６６

【理解与适用２】对于行政协议之订立纠纷，协议双方的缔约资格问题是实体审查的起点，即行政机关有无签订行政协议的权限或者说协议约定的事项是否属于本机关行政管理事项，以及协议相对人对标的物是否拥有完全处分权。此外需要注意的是，行政机关缔约权限一般应由法律、法规、规章规定，或法律、法规、规章规定可以授权给相关机关行使。若出现行政机关超越权限、滥用权限或者委托、授权不合法等情形，所签订行政协议均应认定为无效协议。——最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社２０２０年版，Ｐ６９－７０

２.行政协议履行纠纷；

【理解与适用３】行政相对人认为行政主体不依法履行、未按合同约定履行行政协议，侵害其合法权益，可以请求法院判决行政主体继续履行协议，一并或单独提起行政赔偿诉讼要求赔偿损失；行政相对人认为行政主体在行政协议履行中违法采取行政强制措施，干预相对人合法经营自主权和其他正常的生产、经营活动，可以请求法院判决撤销该行政行为或者确认该行政行为违法。——最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社２０２０年版，Ｐ６６

３.行政协议变更、终止纠纷；

４.其他行政协议纠纷。

【解读】（１）法院受理的行政协议纠纷不限于《行政诉讼法》第１２条第１１项规定的四种情形（Ａ．不依法履行；Ｂ．未按照约定履行；Ｃ．违法变更；Ｄ．违法解除）；（２）而应包括行政协议的订立、履行、变更、终止等产生的各类纠纷。

【理解与适用４】《行政协议解释》第四条第一款规定：“因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”该款中“订立、履行、变更、终止等”的文字表述，在范围上应当理解为涵盖了行政协议运行的全过程，也即在这一全过程中产生的各种纠纷，行政相对人皆有权依法提起行政诉讼。——最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社２０２０年版，Ｐ８９

１.公民；

２.法人；

３.其他组织。

１.行政机关；

２.委托的行政机关：因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。

【理解与适用１】司法解释明确了行政诉讼被告恒定原则，即行政机关不能作为行为协议诉讼之原告。——最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社２０２０年版，Ｐ６５

【理解与适用２】因行政协议的订立、履行、变更、终止等产生纠纷，唯有公民、法人或者其他组织可以作为原告，以行政机关为被告提起行政协议诉讼。而行政机关不能作为原告起诉行政协议的另一方当事人。这就是行政协议诉讼被告恒定原则。——最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社２０２０年版，Ｐ６６－６７

【理解与适用３】但在司法实践中，对于是否构成“委托”往往也有争议，这时就应要根据各方的证据综合加以判断。如在司法实践中，被委托组织有时是以自己的名义，而非委托主体的名义签订行政协议。虽然一般认为，受托主体接受委托后仍应以委托主体的名义实施行为，但只要委托主体不是转嫁责任，对委托予以认可，并能承担法律责任，人民法院可以认定委托关系成立。另如果行政机关委托的组织参加诉讼更便于查清案件事实，人民法院可以允许或追加其作为第三人参加诉讼。——最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社２０２０年版，Ｐ７０

【理解与适用４】应当注意的是，法定义务主体与约定义务主体有时会出现难以判断的情形。例如，国有土地上房屋征收安置补偿的法定义务主体通常是作出征收决定的市县级以上人民政府。但是，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定，房屋征收部门与被征收人订立补偿协议，房屋征收部门才是履行合同约定的安置补偿义务的主体。在此情形下，被征收人对行政机关不履行协议约定的安置补偿义务提起行政诉讼，适格被告是作出征收决定的政府还是签订补偿协议的房屋征收部门？笔者认为，应当是签订补偿洗液你的房屋征收部门。因为根据前述第二十五条行政法规授权和协议约定，国有土地上房屋征收补偿协议中的安置补偿义务主体依法、依约均为房屋征收部门，不再是作出征收决定的市县级以上人民政府。——最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社２０２０年版，Ｐ３６６

问题：拆迁协议直接签订者是街道办、乡政府、拆迁办、项目指挥部、村民委员会甚至具体公司等如何确定被告？

【理解与适用】实践中还应注意,协议的直接签订人与变更、解除协议的主体可能不是一个行政机关。在一些征收拆迁案件中,直接签订者经常表现为街道办、乡镇政府、拆迁办、项目指挥部、村民委员会、居民委员会甚至具体的公司等，这直接涉及协议的定性以及确定被告的问题。只有具有(行政协议解释》第一条规定特征的协议，才可以认定为行政协议。在此前提下有两种关系:一种关系应当界定为行政委托关系。即直接签订者接受有关行政主体的明确委托而签订协议，此种情形有的表现为有明确的委托合同作依据，有的表现为推进项目实施的方案或公司章程中有规定，有的表现为协议文本中有表述。但也有一些情形需要法院结合具体情况引申和推定，其基本要素之一是受托者实施的是行政职权,接受的是行政委托,此种情形应当以委托方为被告，对直接签订者可以结合参诉必要性与审理需要列为第三人(如果基层行政机关自身同时存在直接侵权亦可列为共同被告)。一种关系是授权关系,即少数情况下有关主体依据《行诉解释》第二十四条之规定获得了法律、法规或者规章之授权，此时可以将被授权主体列为被告。除此之外,要注意区分行政法律关系与民事法律关系。对行政主体与协议直接签订者而言，有时可能存在行政职权之外的民事委托事项，有时还可能存在直接签订者作为民事主体基于自身意志而直接实施相关侵权行为，此时应当按照民事纠纷作出处理。也即，行政协议的直接签订者与作出变更、解除决定者既可能为同一行政主体,也可能不是,有关协议的变更、解除及侵权行为的发生与表现具有复杂性，人民法院要根据具体情况加以分析,防止出现错列被告现象。同时，就原告提出撤销行政机关单方变更、解除协议之外的其他诉求的,要一并予以考虑,必要时可以列为共同被告、一体判决,以方便当事人诉讼。——最高人民法院行政审判庭编著:《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》,人民法院出版社 2020 年版,第 140页。

《行政诉讼法》

　　第十二条【受案范围】人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：

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　　（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；

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　　除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定

　　第四条【行政协议纠纷类型｜行政协议诉讼被告恒定】因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

　　因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》

　　第二十五条【补偿协议】房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。

　　补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。

·陈某某等诉安徽省金寨县人民政府征收补偿协议案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2016)最高法行申2719号

【裁判要旨】行政诉讼的被告须为依法成立，能以自己名义作出行政行为且能够独立对外承担责任的行政主体。房屋征收部门作为行政行为的实施主体，具有行政主体资格，能够以自己的名义与被征收人签订行政征收补偿协议，被征收人对该征收行政协议不服的，应以房屋征收部门为行政诉讼的被告。

【裁判摘要】行政协议虽以合同的面貌出现，但说到底还是一种行政行为。即以传统的行政诉讼当事人规则审视本案，金寨县政府也不应成为适格的被告。在行政诉讼中，确定适格被告的依据是所谓法定主体原则，即：行政机关作出了被诉的那个行政行为，或者没有作出被申请的行政行为，并且该机关在此范围内能对争议的标的进行处分。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定就是法定主体原则的具体体现。通常情况下，法定主体原则具体包括这样两个要件：第一，谁行为，谁为被告；第二，行为者，能为处分。以行政协议之诉而言，所谓“谁行为”，就是指谁是行政协议的相对方；“能处分”，就是指该相对方有能力履行协议所约定的给付义务。

【解读】行政征收补偿属行政诉讼的受案范围，房屋征收部门具有行政诉讼的被告资格。合同的相对性原则决定了针对行政征收补偿协议提起的行政诉讼，被告只能是行政征收补偿协议的当事人。

·蒋某某与重庆高新技术产业开发区管理委员会土地行政合同纠纷再审案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2020)最高法行申3596号

【裁判摘要】行政委托的委托机关为行政诉讼被告——经原审查明，原重庆市国土资源和房屋管理局高新技术产业开发区分局（以下简称原高新区国土分局）因被撤销，从2014年3月31日起，其承担的国土资源管理工作依法移交给九龙坡区国土分局负责。据此，高新区范围内集体土地征收安置补偿的实施主体转变为九龙坡区国土分局。2014年4月1日，九龙坡区国土分局与征地服务中心签订了《征收集体土地委托书》，将实施集体土地征收事务性、技术性工作委托给征地服务中心，实施范围包括蒋××所在白合村（白鹤村）陈坪社隶属的渝州路街道。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告"的规定，本案适格被告为委托征地服务中心实施征收安置补偿工作的九龙坡区国土分局。蒋××的起诉错列被告，经释明后其拒绝变更，一审裁定驳回起诉，二审裁定维持，并无明显不当。

·蒋某某等诉重庆高新技术产业开发区管理委员会行政协议纠纷再审案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行再49号

【裁判摘要】关于委托签订协议的被告资格问题——行政诉讼的被告是指被公民、法人或者其他组织起诉某一行政行为侵犯其合法权益，而由人民法院通知应诉的具有国家行政职权的机关或者组织。在我国确定行政诉讼被告时，应当考虑以下四个要素：一是在程序上，受公民、法人或其他组织起诉，且由人民法院通知应诉的机关或组织；二是在实体上，行使国家行政管理职权职责并作出行政行为（作为或者不作为），且该行为被公民、法人或其他组织认为侵犯其合法权益的机关或者组织；三是在组织上，属于能够独立承担法律责任的机关或组织，亦即行政主体；四是在方便性上，即使不属于行政主体，为便利当事人诉权的行使，通过法律、法规或者规章授权亦可将非行政主体的组织在行政诉讼中作为被告。本案集体土地征收系经重庆市人民政府批准，重庆高新区管委会负责，并由征地服务中心具体签订补偿安置协议的，而征地服务中心受重庆高新区管委会领导，在原重庆市国土资源和房屋管理局高新技术产业开发区分局的具体指导下，代表重庆高新区管委会承担征地工作的事业单位，本身不具备行政主体资格，亦没有法律、法规或者规章授权其实施补偿安置。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下，授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，应当视为委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”规定，结合本案征地服务中心作为代表重庆高新区管委会承担征地工作的机构这一事实，本案可以认定由重庆高新区管委会委托征地服务中心实施了补偿安置，且依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”规定，本案当事人以重庆高新区管委会作为被告提起诉讼，并无不当。同时征地服务中心因涉及本案协议签订，其在本案诉讼中作为第三人加入，亦属适当。重庆高新区管委会再审辩称，由于政府职能调整，高新区集体土地征收职能已经移交重庆市九龙坡区人民政府行使，征地服务中心系受九龙坡区国土分局委托实施的行政行为，故本案的适格被告为九龙坡区国土分局。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”规定，本案适格被告为九龙坡区国土分局必须以其委托征地服务中心承担本案征地事宜为前提，目前并无合法有效的证据证明九龙坡区国土分局对征地服务中心进行了委托。重庆高新区管委会的该项答辩理由不能成立，本院不予支持。

·喻某某、襄阳市人民政府再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申191号

【摘要】委托签订协议协议的行政机关是被告——2010年6月11日,喻××与襄阳市建投公司签订了农房征（2010）《襄樊市襄隆路改扩建工程房屋征收补偿安置协议书》（以下简称《补偿安置协议》），协议就被征收房屋现状、补偿安置、过渡期限及临时安置补助费、付款办法、搬迁期限、违约责任等事项进行了约定。喻××认为上述协议是其在无奈的情况下签订的，以襄阳市建投公司为被告，向襄阳市襄城区人民法院提起民事诉讼，请求确认其与襄阳市建投公司签订的《补偿安置协议》无效。襄阳市襄城区人民法院2015年5月21日受理后，于2015年11月20日作出〔2015〕鄂襄城民二初字第00464号民事裁定书，裁定驳喻回××的起诉，主要理由是襄阳市建投公司与喻庆年签订的上述协议是受原襄樊市人民政府委托，系政府行为，该协议是具有行政法上权利义务内容的协议，喻××的诉讼请求不属于民事诉讼的受案范围。对该裁定在法定的上诉期限内双方当事人均未提起上诉。2015年12月7日，喻××以有生效的民事裁定书为由，将襄阳市政府作为被告向该院提起行政诉讼，请求确认喻××与襄阳市建投公司签订的《补偿安置协议》无效。