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行政协议案件诉讼请求

更新时间:2023-07-28   浏览次数:2014 次 标签: 行政协议诉讼请求 行政协议诉讼请求种类

文章摘要:

行政协议诉讼请求:(1)请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为,或者确认该行政行为违法;(2)请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务;(3)请求判决确认行政协议的效力;(4)请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议;(5)请求判决撤销、解除行政协议;(6)请求判决行政机关赔偿或者补偿;(7)其他有关行政协议的订立、履行、变更、终止等诉讼请求。

文章摘要2:

【注解】若当事人提出的诉讼请求不能成立或者部分成立,而行政协议又不具有合法性的,人民法院不宜简单判决驳回诉讼请求,而非应当在驳回诉讼请求的同时作出变更判决,减少当事人的讼累。——参考案例:最高人民法院行政协议典型案例(第一批)——二、温××诉上海市虹口区住房保障和房屋管理局请求确认房屋征收补偿协议无效案
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行政协议案件具体诉讼请求 回目录

1.[撤销行政优益权行为之诉] 请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为,或者确认该行政行为违法;

(1)请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为;

(2)请求判决确认行政机关变更、解除行政协议的行政行为违法。

【解读】对应《行政协议解释》第16条之规定。

【理解与适用】行政机关单方变更、解除行政协议的行为,在法律上属于行政行为,还是协议履行中的民事行为,在行政诉讼法修改之前一直存有争议。......在行政诉讼法修改后,此类行为为已经被明确为可诉的行政行为,应当通过行政诉讼途径解决争议。——最高人民法院行政审判庭编著:《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》,人民法院出版社2020年版,P124

2.[履约之诉] 请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务;

【解读】对应《行政诉讼法》第第12条第11项、第78条,《行政协议解释》第19条第1款规定。

3. 确认效力之诉 请求判决确认行政协议的效力;

【解读1】《行政诉讼法》第75条规定:“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效。”

【解读2】《行政协议解释》第12条规定:“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的,人民法院应当确认行政协议无效。”/“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”/“行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的,人民法院可以确认行政协议有效。”

【解读3】《行政洗衣解释》第22规定:“原告以被告违约为由请求人民法院判令其承担违约责任,人民法院经审理认为行政协议无效的,应当向原告释明,并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协议无效;因被告的行为造成行政协议无效的,人民法院可以依法判决被告承担赔偿责任。原告经释明后拒绝变更诉讼请求的,人民法院可以判决驳回其诉讼请求。”

4.[缔约之诉] 请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议;

5.[撤销、变更、解除协议之诉] 请求判决撤销、解除行政协议;

6.[损害赔偿之诉] 请求判决行政机关赔偿或者补偿;

7.其他有关行政协议的订立、履行、变更、终止等诉讼请求。

理解与适用】在理解本条对于行政诉讼法第四十九条第(三)项规定的“有具体的诉讼请求”所列举事项时,要特别注意第(一)项“请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为,或者确认该行政行为违法”与第(五)项“请求判决撤销、解除行政协议”之间的区别与联系。这对于实践中如何全面把握协议相关纠纷的表现以及采取何种方式作出处理颇为重要。总体上看,第(一)项的着眼点在于“行政行为”,即行政机关变更、解除行政协议的行政行为,而第(五)项的着眼点在于“行政协议”本身,即原告方直接请求撤销、解除协议:前者往往基于行政机关行使行政优益权单方变更、解除协议而引发纠纷,后者往往基于认为行政机关存在法律法规规定的可撤销或解除的过错或者自身因种种原因难以继续履行协议而提出撤销、解除协议诉求;前者意图在于继续保持协议的效力,或者明确协议被变更、解除的法律责任在于行政机关一方,后者意图在于原告自身想要终止协议效力,明确过错责任且不再积极促进协议的履行。——最高人民法院行政审判庭编著:《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》,人民法院出版社 2020 年版,第 139 页。

陈其象律师提示:行政协议诉讼请求具体类型 回目录

(1)请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为;

(2)请求判决确认行政机关变更、解除行政协议的行政行为违法;

(3)请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务;

(4)请求判决确认行政协议的效力(确认行政协议无效和确认行政协议有效);

(5)请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议;

(6)请求判决撤销;

(7)请求判决解除行政协议;

(8)请求对行政协议依据的规范性文件一并审查;

(9)请求判决行政机关予以赔偿或者补偿;

(10)其他有关行政协议的订立、履行、变更、终止等诉讼请求。

法条链接 回目录

《行政诉讼法》

  第十二条【受案范围】人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:

  (一)对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的;

  (二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的;

  (三)申请行政许可,行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复,或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的;

  (四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的;

  (五)对征收、征用决定及其补偿决定不服的;

  (六)申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的;

  (七)认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的;

  (八)认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的;

  (九)认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的;

  (十)认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的;

  (十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的;

  (十二)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。

  除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

  第四十九条【起诉条件】提起诉讼应当符合下列条件:

  (一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;

  (二)有明确的被告;

  (三)有具体的诉讼请求和事实根据;

  (四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。

  第七十条【撤销判决】行政行为有下列情形之一的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为:

  (一)主要证据不足的;

  (二)适用法律、法规错误的;

  (三)违反法定程序的;

  (四)超越职权的;

  (五)滥用职权的;

  (六)明显不当的。

  第七十五条【确认无效判决】行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效。

  第七十八条【行政协议履行与补偿判决】被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的,人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。

  被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法,但未依法给予补偿的,人民法院判决给予补偿。


最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

  第六十八条 行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指:

  (一)请求判决撤销或者变更行政行为;

  (二)请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务

  (三)请求判决确认行政行为违法;

  (四)请求判决确认行政行为无效;

  (五)请求判决行政机关予以赔偿或者补偿;

  (六)请求解决行政协议争议;

  (七)请求一并审查规章以下规范性文件;

  (八)请求一并解决相关民事争议;

  (九)其他诉讼请求。

  当事人单独或者一并提起行政赔偿、补偿诉讼的,应当有具体的赔偿、补偿事项以及数额;请求一并审查规章以下规范性文件的,应当提供明确的文件名称或者审查对象;请求一并解决相关民事争议的,应当有具体的民事诉讼请求。

  当事人未能正确表达诉讼请求的,人民法院应当要求其明确诉讼请求。

  第六十九条 有下列情形之一,已经立案的,应当裁定驳回起诉:

  (一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的;

  (二)超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的;

  (三)错列被告且拒绝变更的;

  (四)未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的;

  (五)未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的;

  (六)重复起诉的;

  (七)撤回起诉后无正当理由再行起诉的;

  (八)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的;

  (九)诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的;

  (十)其他不符合法定起诉条件的情形。

  前款所列情形可以补正或者更正的,人民法院应当指定期间责令补正或者更正;在指定期间已经补正或者更正的,应当依法审理。

  人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人,认为不需要开庭审理的,可以迳行裁定驳回起诉。


最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定

  第九条【行政协议诉讼请求种类】在行政协议案件中,行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指:

  (一)请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为,或者确认该行政行为违法;

  (二)请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务;

  (三)请求判决确认行政协议的效力;

  (四)请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议;

  (五)请求判决撤销、解除行政协议;

  (六)请求判决行政机关赔偿或者补偿;

  (七)其他有关行政协议的订立、履行、变更、终止等诉讼请求。

  第十二条【认定行政协议无效】行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的,人民法院应当确认行政协议无效。

  人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。

  行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的,人民法院可以确认行政协议有效。

  第十四条【行政协议意思表示瑕疵以及行政相对人行使撤销权】原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销,人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的,可以依法判决撤销该协议。

  第十六条【人民法院对行政机关行使行政优益权的行政行为进行审查】在履行行政协议过程中,可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形,被告作出变更、解除协议的行政行为后,原告请求撤销该行为,人民法院经审理认为该行为合法的,判决驳回原告诉讼请求;给原告造成损失的,判决被告予以补偿。

  被告变更、解除行政协议的行政行为存在行政诉讼法第七十条规定情形的,人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以责令被告重新作出行政行为。

  被告变更、解除行政协议的行政行为违法,人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施;给原告造成损失的,判决被告予以赔偿。

  第十七条【原告请求解除行政协议法院如何判决】原告请求解除行政协议,人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的,可以判决解除该协议。

  第十九条【行政机关违约责任】被告未依法履行、未按照约定履行行政协议,人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定,结合原告诉讼请求,判决被告继续履行,并明确继续履行的具体内容;被告无法履行或者继续履行无实际意义的,人民法院可以判决被告采取相应的补救措施;给原告造成损失的,判决被告予以赔偿。

  原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的,人民法院应予支持。

  第二十条【行政协议预期违约】被告明确表示或者以自己的行为表明不履行行政协议,原告在履行期限届满之前向人民法院起诉请求其承担违约责任的,人民法院应予支持。

  第二十二条【行政协议案件诉讼类型转换】原告以被告违约为由请求人民法院判令其承担违约责任,人民法院经审理认为行政协议无效的,应当向原告释明,并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协议无效;因被告的行为造成行政协议无效的,人民法院可以依法判决被告承担赔偿责任。原告经释明后拒绝变更诉讼请求的,人民法院可以判决驳回其诉讼请求。

废止法条 回目录

最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释

  第二条【具体诉讼请求释义】行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指:

  (一)请求判决撤销或者变更行政行为;

  (二)请求判决行政机关履行法定职责或者给付义务;

  (三)请求判决确认行政行为违法;

  (四)请求判决确认行政行为无效;

  (五)请求判决行政机关予以赔偿或者补偿;

  (六)请求解决行政协议争议;

  (七)请求一并审查规章以下规范性文件;

  (八)请求一并解决相关民事争议;

  (九)其他诉讼请求。

  当事人未能正确表达诉讼请求的,人民法院应当予以释明。

  第三条【裁定驳回起诉】有下列情形之一,已经立案的,应当裁定驳回起诉:

  (一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的;

  (二)超过法定起诉期限且无正当理由的;

  (三)错列被告且拒绝变更的;

  (四)未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的;

  (五)未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的;

  (六)重复起诉的;

  (七)撤回起诉后无正当理由再行起诉的;

  (八)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的;

  (九)诉讼标的已为生效裁判所羁束的;

  (十)不符合其他法定起诉条件的。

  人民法院经过阅卷、调查和询问当事人,认为不需要开庭审理的,可以迳行裁定驳回起诉。

  第十五条【行政协议案件的裁判】原告主张被告不依法履行、未按照约定履行协议或者单方变更、解除协议违法,理由成立的,人民法院可以根据原告的诉讼请求判决确认协议有效、判决被告继续履行协议,并明确继续履行的具体内容;被告无法继续履行或者继续履行已无实际意义的,判决被告采取相应的补救措施;给原告造成损失的,判决被告予以赔偿。

  原告请求解除协议或者确认协议无效,理由成立的,判决解除协议或者确认协议无效,并根据合同法等相关法律规定作出处理。

  被告因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议,给原告造成损失的,判决被告予以补偿。

经典案例 回目录

·王某某、江西省吉安市吉州区人民政府乡政府再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2019)最高法行申171号

【裁判摘要】本案中,再审申请人的原审诉讼请求系确认上述涉案协议无效。结合其申请再审请求及理由,现分述如下:(一)关于涉案协议的法律效力问题。首先,从协议签订的角度看,行政行为无效一般应存在行政诉讼法规定的“不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”。根据土地管理法律、法规的规定精神,依法取得征地批准是政府组织实施征地活动的法定前提条件。本案涉及南昌至赣州铁路客运专线、蒙西至华中铁路煤运通道江西段项目的土地房屋征收与补偿。……故本案并不存在因实施主体不具有主体资格或实施依据等重大明显违法而导致行政协议无效的情形。其次,从协议内容的角度看,导致协议无效的事由系存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益”“恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益”“以合法形式掩盖非法目的”“损害社会公共利益”“违反法律、行政法规的强制性规定”等情形。从原审法院查明的事实看,目前尚无证据证明再审申请人系受欺诈或胁迫而签订协议,且协议签订后,再审申请人已经足额领取了补偿款,并自行拆除了房屋的可回收部分。故本案被诉征收补偿协议亦不存在前述合同法上规定之无效情形,再审申请人诉请确认协议无效的理由不能成立,原审法院未予支持,并无不当。

·吴某某与浙江省温州市瓯海区人民政府履行签订征地补偿协议法定职责纠纷再审案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2019)最高法行申2823号

【裁判摘要】本案争议的焦点在于瓯海区政府是否具有与吴锡铭签订拆迁补偿安置协议的职责。吴××的一审诉讼请求是“判令瓯海区政府依照吴××的产权登记与建房许可证的合法面积,及历史遗留原有房屋40平方米面积,以本村拆迁统一政策,与吴锡铭签订拆迁补偿安置协议”。因此,吴××要求瓯海区政府履行与其签订的拆迁补偿安置协议的职责,系要求瓯海区政府按照该村城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案与其签订拆迁补偿安置协议。第一,《梧田街道寮东村城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案》已明确梧田街道办事处为房屋拆迁实施单位,承担房屋拆迁与补偿的具体工作,而非瓯海区政府,故瓯海区政府不属本案适格主体。因此,吴××诉请要求瓯海区政府与其签订拆迁补偿安置协议,依法不能成立。第二,吴××已经以梧田街道办事处为被告并提起实质相同的诉讼请求向法院起诉,“请求判令梧田街道办事处按照温瓯政办抄[2017]290号《梧田街道寮东村城中村改造房屋拆迁与补偿实施方案》抄告单规定,和吴××已签订协议的第二条1、2点已确定的合计面积,与其签订正式的拆迁补偿安置补偿协议”,已经生效的浙江省温州市中级法院(2018)浙03行终410号行政判决驳回吴××的诉讼请求。第三,2017年6月27日梧田街道办事处与吴××签订《房屋产权置换(货币置换)腾空协议书》(以下简称《腾空协议书》),对吴××合法房屋及未经登记房屋经查证认定为合法(视同合法)的房屋建筑面积进行了约定,并明确吴××最终的安置面积及购房款以产权置换(货币补偿)补偿安置协议书为准。梧田街道虽未在该《腾空协议书》上盖章确认,但梧田街道办事处已确认与吴××签订的《腾空协议书》合法有效。协议双方主要对未登记房屋的性质及面积发生争议,吴××对未登记房屋的性质及面积的认定可另行主张。据此,一审裁定驳回其起诉,二审驳回上诉,维持一审裁定,并无不当。

·江苏省南通市通州区张芝山镇人民政府与陈某等拆除违建筑行政纠纷上诉案——为拆除违法建筑订法立的行政协议的效力

【案号】 一审:(2016)苏0682行初15号;二审:(2016)苏06行终622号

【裁判要旨】行政机关为了履行行政职责,实现行政管理目标,与相对人经过协商达成的协议属于行政协议。行政协议的主要特征为协议主体一方恒定是依法享有行政职权的行政主体,签订行政协议的目的是履行行政职责,实现行政管理目标。行政协议签订、履行过程中行政机关享有行政优益权,即保障履行行政管理职责的目的不被改变。在履行协议过程中,行政机关可以根据实现行政管理目的的需要单方改变、解除协议,甚至可以依法单方作出行政强制、行政处罚。

·庄某再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】江苏省高级人民法院行政裁定书(2018)苏行终529号;最高人民法院行政裁定书(2019)最高法行申1980号

【裁判摘要】公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合诸多的法定条件,有具体的诉讼请求和事实根据即是其中之一,否则人民法院可依法裁定不予立案或者驳回起诉。根据原审法院查明的事实,2017年12月27日,甲方七里社区居委会与乙方庄×(身份证号码:32xxx76××××××××)签订的《搬迁协议》载明:“因赛博电子周边地块项目实施,乙方位于朱方路沿线的非居房屋(调查号B-59),调查面积共605.74平方米需搬迁,经甲乙双方商议……乙方须在签订本协议一周内,将所属房屋腾空移交甲方。乙方交房屋后15日内,甲方一次性付清乙方房屋搬迁补偿款。”本案中,再审申请人庄×以润州区政府、蒋乔街道办为被告,请求法院判决确认强迫其签订拆迁补偿协议的行为违法。然而,再审申请人提供的《搬迁协议》的“甲方”并非是本案所诉的润州区政府、蒋乔街道办。此外,虽然再审申请人提供了确有人员与其沟通房屋拆迁事宜的证据材料,但是不能初步证明其所述的被强迫签订拆迁补偿协议的相关事实。据此,再审申请人的起诉缺乏事实根据。一审法院裁定不予立案,二审法院驳回上诉、维持一审裁定,符合法律规定。

【解读】原告诉讼请求为确认镇江市润州区人民政府、镇江市润州区蒋乔街道办事处强迫其签订拆迁补偿协议的行为违法。

·郭某某诉山东省巨野县人民政府等征收补偿决定及复议决定案

【案号】最高人民法院行政判决书(2016)最高法行申2621号

【裁判摘要】诉讼类型制度——《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称行政诉讼法)的立法目的在于“保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权”,而要实现此一目的,很大程度上取决于诉讼种类之完善。如果对于侵犯公民权利的每一种国家权力行为都有一个适当的诉讼种类可供利用,则公民合法权益的受保护程度势必会得到大幅提高。修改后的行政诉讼法虽然没有直接引入诉讼种类的概念,但通过判决方式的丰富和整合,事实上完成了诉讼类型化改造。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》(以下简称《适用解释》)第二条通过对“具体的诉讼请求”的解释,也对各诉讼种类作出了明示性规定。设置诉讼类型的目的既然在于为公民权利的保护提供一种具体方式,那么选择一个适当的类型就不应成为公民的任务甚至额外增加的负担。诉讼类型制度的根本意义更在于对法院的诉讼行为作出规范,以使法院根据不同的诉讼类型选择最适宜的救济方式和裁判方式。通常情况下,原告对于诉讼类型并不表现得多么疏离,因为他在诉讼请求中表达的想要实现的目的本身就已经自然而然地体现为一个具体的诉讼种类。对于诉讼类型不习惯、不熟悉甚至有意排斥的往往是法官,因为他已经在单一的撤销之诉的环境之中浸淫太久,以至于对于任何争议都习惯性地运用合法性审查的方法。

本案中,郭××针对补偿决定提起行政诉讼,他的诉讼请求,除了要求撤销补偿决定,还包括要求对其房屋全部按照商用房给予577.35万元的征收补偿。从诉讼类型上说,提出这种金钱支付请求通常属于一般给付之诉。由于一般给付之诉涉及的往往是行政事实行为,而本案之前已有一个补偿决定,因此更进一步归类于作为一般给付之诉亚类的义务之诉,也就是我们通常所说的履行职责之诉。义务之诉与撤销之诉的趣旨有所不同。撤销之诉旨在撤销一个对原告不利的行政行为,一经撤销,该行政行为的法律效力就会随之消除,原告所寻求的权利救济也就不待执行即已实现。义务之诉却不像撤销之诉那样源于经典的干预行政,而是产生于给付行政。义务之诉的原告,总是希望通过他的请求获得授益,总是希望通过判决达到一种较之于初始状态更佳的境况。义务之诉中也可能有一个撤销行政决定的请求,但撤销行政决定本身不是目的,也不是必须,原告的终极目的是要求法院判决行政机关履行他所期待的某项义务。正因为如此,法院在义务之诉中并非只是对行政机关已经作出的决定进行合法性审查并一撤了之,而要进一步对行政机关的义务进行裁判。只要原告对所申请的行政行为有请求权,法院就应当直接宣布行政机关的义务。具体到针对补偿决定的诉讼,法院不能仅仅止于对违法的补偿决定的撤销,更要根据原告的请求,对于具体补偿问题作出裁判。本案一审法院对被诉补偿决定进行了合法性审查,以认定事实不清、适用法律错误为由予以撤销;对于原告要求判令被告补偿577.35万元的诉讼请求则不予支持,理由是“确定涉案房屋征收行政补偿金额并作出征收补偿决定系被告行政职权范围,原告可在被告作出征收补偿决定的过程中提出证据主张自己相应的权利”,很显然是不适当地采用了撤销之诉的审理方式,其结果是将本来是案件审理重点的补偿问题一推了之。诚然,在义务之诉中也并非所有的案件都能直接宣布行政机关的义务,作出这种具体到位的判决,需要原告具有请求权,也需要裁判时机成熟,也就是所有事实和法律上的前提皆已具备。在有些情况下,法院可以一方面通过责令行政机关补作所欠缺的事实调查,另一方面通过自己判定尚不清楚的法律问题等途径,促使裁判时机成熟。如此一来更能减少循环诉讼、实质解决纠纷。但在有些情况下,如果这种事实调查过于繁重,或者存在行政裁量或判断余地之情形,法院也可以作出一种答复判决,即法院不是直接宣布行政机关的义务,而是责令行政机关按照法院的法律观重新作出决定。显而易见的是,原审法院尽管表示了司法权对于行政权的必要尊重,但却忽视了作出一个必须作出的答复判决。再退一步讲,即使仍然适用撤销判决的方式,行政诉讼法第七十条也规定,“……人民法院判决撤销或者部分撤销,并可以判决被告重新作出行政行为”。重作判决针对的正是行政行为被撤销后仍有需要重新作出行政行为的情形。

·田某某诉邵阳市双清区人民政府等征收补偿协议案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申3772号

【裁判摘要1】《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定,提起行政诉讼,应当有具体的诉讼请求和事实根据。根据上述规定,原告提起行政诉讼,必须要有明确的被诉行政行为,只有认为被诉行政行为侵犯其合法权益,对被诉行政行为提出具体的诉讼请求和理由,才符合法定的起诉条件。行政诉讼是对被诉行政行为的合法性进行审查,当事人所诉行政行为不明确,人民法院将无法进行案件的审理和裁判。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定,认为行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议的行为,属于行政诉讼的受案范围。但是,行政协议行为不是一个单一的行政行为,包括协议的签订、履行、变更以及解除等一系列行政行为。当事人针对行政协议行为提起诉讼,必须明确具体的被诉行政协议行为,笼统请求撤销或者确认行政协议行为违法,属于诉讼请求不明确。......根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款之规定,起诉状内容欠缺或者有其他错误的,应当给予指导和释明,并一次性告知当事人需要补正的内容;不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。指导和释明应当是人民法院的法定程序义务,未履行相应的指导和释明义务的,属于审判程序违法。在起诉状内容欠缺或者未正确表达诉讼请求的情况下,人民法院应当进行指导和释明,要求当事人完善起诉状内容、明确诉讼请求,尤其是要明确被诉行政行为。

【摘要】根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条之规定,土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议,直接向人民法院提起诉讼的,人民法院不予受理,但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。根据《征用土地公告办法》第十五条规定,因未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的,由市、县人民政府协调;协调不成的,由上一级地方人民政府裁决。田某某对签订协议行为不服,实质上是对补偿标准提出异议,应当先行申请裁决,一、二审就该项诉讼请求作出的认定和驳回起诉的处理结果并无不当。

【解读】行政协议违法不属于具体明确的诉求,法院应当对当事人释明。

·最高人民法院行政协议典型案例(第一批)

——二、温××诉上海市虹口区住房保障和房屋管理局请求确认房屋征收补偿协议无效案

(三)典型意义——土地房屋征收补偿协议是行政诉讼法规定的重要的行政协议。人民法院在审理行政协议案件时,应当适用行政诉讼法规定对协议订立主体、内容等进行合法性审查,既要保障被征收人的征收补偿利益,也要避免国家财政资金的非法流失。若当事人提出的诉讼请求不能成立或者部分成立,而行政协议又不具有合法性的,人民法院不宜简单判决驳回诉讼请求。本案中,涉案行政协议对补偿款项的认定确有错误,但又不足以影响协议效力,人民法院根据行政诉讼法第七十七条的规定作出变更判决,既回应了当事人的实质诉求,保障被征收人获得公平、公正的补偿,又使涉案协议回归合法状态,有效监督房屋征收部门依法进行征收补偿工作,实质性解决行政协议争议,减少当事人的讼累。

【注解】若当事人提出的诉讼请求不能成立或者部分成立,而行政协议又不具有合法性的,人民法院不宜简单判决驳回诉讼请求,而非应当在驳回诉讼请求的同时作出变更判决,减少当事人的讼累。

——九、灵石公司、正和公司诉安徽省涡阳县人民政府、安徽省蒙城县人民政府、安徽省利辛县人民政府请求订立特许经营行政协议案

(一)基本案情

2011年9月1日,安徽省涡阳县人民政府(以下简称涡阳县政府)通过招商方式,与北京正和晴阳投资有限公司(以下简称正和公司)订立《城市生活垃圾焚烧发电处理特许经营协议》。后因该协议违反市政公用事业特许经营项目应当公开招标的法律强制性规定,经纪检监察部门查处,该协议终止。2012年12月,受安徽省蒙城县人民政府、安徽省利辛县人民政府委托,涡阳县政府对三县垃圾焚烧发电BOT项目进行联合招标,招标文件规定“中标人需支付正和公司12,113.55万元”,该笔款项系涡阳县政府与正和公司终止上述协议产生的费用。因该笔费用较大,导致其他投标人弃标,又因竞标人没有达到三家,案涉招标转入单一来源采购,山西灵石正和实业有限公司(以下简称灵石公司)与正和公司组成的联合体中标。2013年10月8日,国信招标公司向联合体发出签约通知书。在合同订立过程中,双方就合同部分内容的变更发生分歧,互相指责系对方原因导致迟迟不能签约。2017年7月5日,涡阳县政府作出关于项目终止的函。灵石公司、正和公司遂起诉,请求判令三县政府继续与两公司订立行政协议,三县政府赔偿违约金6,705万元及前期费用12,113.55万元、退还保证金100万元并承担利息损失。

(二)裁判结果

安徽省亳州市中级人民法院一审认为,两公司要求支付正和公司前期费用12,113.55万元,不属于本案审理范围,可另案解决。因合同未成立,且双方并未就违约金进行约定,两公司要求支付违约金6,705万元,不予支持。两公司所缴纳的100万元保证金应予退还。遂判决:涡阳县政府返还正和公司所缴纳的保证金100万元,驳回两公司的其他诉讼请求。双方当事人均不服,提起上诉。

安徽省高级人民法院二审认为,案涉垃圾焚烧发电BOT招标行为,违反政府采购法应公开招标的规定,废标后没有报请相关部门批准重新招标;设置中标人承担“投入前期费用12113.55万元”这一明显不合理条件排斥潜在投标人;违反法律强制性规定采取单一来源采购等,属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法情形”,该招标行为无效。灵石公司、正和公司请求法院判令涡阳、蒙城、利辛三县政府继续订立协议的诉讼请求不能成立。合同无效或者被撤销后,因该合同取得的财产,应当予以返还。由于案涉招标属于严重违法的无效招标,本案不适用违约责任。故灵石公司、正和公司要求招标人支付违约金6,705万元的请求不能成立。但涡阳县政府应当退还保证金,并依法支付投标保证金的银行同期存款利息。正和公司因招商与涡阳县政府订立的《城市生活垃圾焚烧发电处理特许经营协议》,违反法律强制性规定,经有关部门查处已经终止,其所产生的前期费用,不属于本案可以一并审理的范围,可循法律规定的途径解决。据此改判:涡阳县政府返还正和公司交纳的投标保证金100万元及相应的利息,驳回两公司的其他诉讼请求。

(三)典型意义

当事人就某一行政协议行为提起诉讼,但诉讼请求同时涉及其他行政协议行为的,人民法院应当依法予以释明并区分处理,即对于与被诉行政协议行为相关联的诉讼请求直接进行处理,与之没有直接关联的诉讼请求,告知其另循法定救济路径。行政协议的订立、履行需要经过法定程序的如招投标程序,人民法院应当对是否经过或者符合法定程序进行审查,进而对行政协议的效力作出判断。对于依法应当订立行政协议的情形,协议相对人可以请求人民法院判令依法订立行政协议行政协议未成立或者无效的,当事人提出追究对方违约责任的诉讼请求,人民法院依法不予支持。本案所涉的BOT项目,需经过法定的招投标程序,且先后出现两类行政协议行为,其对应的法律关系及法律后果并不相同。第一个行政协议系未经法定招标程序而通过招商订立协议的情形,依法属于无效行政协议。第二个行政协议虽通过招标形式,但违反了招投标的法定要求,招投标程序属于无效情形,招、投标当事人之间依法不能订立行政协议。人民法院经审查后区分处理,未支持协议相对人要求订立行政协议的诉讼请求,并按照缔约过失情形确认协议当事人之间的责任,理顺了当事人之间的法律关系,有助于行政协议争议的妥善解决。

【注解】法院对未能明确表达诉求的行政协议当事人应予以释明。