１.行政协议存在行政诉讼法第７５条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。

（１）行政机关无职权或者超越职权：签订行政协议的机关不具有行政主体资格或者不具备签订行政协议所应有的法律法规规定的职权或超越相关的行政职权；

（２）作为行政协议的主要内容的行政行为无效；

（３）按照事件性质或者法律、法规、规章的规定不得订立行政协议的；

（４）其他重大且明显违法的情形。

２.人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。

３.行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。

【理解与适用１】司法实践中，人民法院在审理行政协议案件时，能否确认行政协议违法，但仍然认可其有效？．．．．．．因此，在审查行政协议的过程中，如果宣告行政协议无效会导致“国家利益、社会公共利益造成重大损害”，或者违法情节轻微的行政协议，则从维护信赖利益的保护以及维护行政协议应该遵守的原则基础上，继续赋予行政协议的效力，以维护社会正当管理秩序。——最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社２０２０年版，Ｐ１８７－１８８

【理解与适用２】行政协议有下列情形之一的，可以认定为无效：行政行为实施主体不具有行政主体资格；行政行为没有法律规范依据；行政行为的内容客观上不可能实施；行政行为的实施将导致犯罪或者严重违法；行为行为内容明显违背公序良俗；行政行为的实施将严重损害公共利益或者他人合法权益；其他重大且明显违法的情形；等等。一般而言，无效行政协议的形式包括：行政机关无职权或者超越职权订立的；作为行政协议主要内容的行政行为无效的；按照事项性质或者法律、法规、规章的规定不得订立行政协议的。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。．．．．．．但在行政协议效力判断时，无需将效力判断的依据局限于法律、行政法规中的强制性规定。首先，行政协议签订的直接目的系实现行政管理，一旦协议签订僭越了既有的管理性规范，则无法与整个行政管理执行相容，此时若承认其效力，不符合行政实践的需求。其次，在行政实践中，法律、行政法规、地方性法规、规章、规范性文件等构成行政机关依法行政的指引规范，因此不得因为效力层级不高，就否定其对行政机关自身的约束作用。——最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社２０２０年版，Ｐ２１５－２１６

【理解与适用３】结合行政诉讼法和合同法的规定，行政协议无效判决主要适用于：行政主体不具备法律规定的缔约能力的；违反法律法规对行政协议的形式所作的强制规定的；违反法律法规对行政协议的订立方式所作的强制性规定的；严重违背行政机关的法定职责或侵害国家利益、公共利益的；协议的履行将侵害他人合法权益，且订立时未征得他人同意的；以欺诈、胁迫手段或乘人之危而订立，且损害国家利益的；依法应经其他机关核准、同意或会同办理，但未履行该程序，事后又未补正的；违反法律的强制性规定的其他情形等。——最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社２０２０年版，Ｐ２１６

【理解与适用４】行政协议司法解释生效后相关案件审理方式的转变｜行政协议解释生效前，人民法院审理类似案件时，在发现行政协议存在无效情形的，一般根据行政诉讼法相关规定，依职权径行判决确认涉诉协议无效，而不受原告诉讼请求的限制。．．．．．．《行政协议解释》第二十二条对此作出了不同的规定，即人民法院在审查行政协议违约之诉时，发现行政协议无效的，应当向原告主动释明，建议其变更诉讼请求，根据原告变更后的诉讼请求进行裁判；经释明拒绝变更的，可以判决驳回其诉讼请求。与之前审理方式不同，该条规定了违约之诉向确认无效之诉的诉讼类型转换，增加了法院的释明义务，并尊重原告对自身权益的处分权及诉讼类型的选择权。——最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社２０２０年版，Ｐ５３６－５３７

１.行政协议未生效：法律、行政法规规定应当经过其他机关批准等程序后生效的行政协议，在一审法庭辩论终结前未获得批准的，人民法院应当确认该协议未生效。

（１）必须是法律、行政法规（不包括地方性法规和规章）规定应当经过其他机关批准等程序后生效的行政协议；

（２）必须在一审法庭辩论终结前未获得批准（未完成协议效力补正）：

Ａ．行政机关的批准同意可以补办；

Ｂ．补办期限为一审法庭辩论终结前；

Ｃ．一审法庭辩论终结前未完成效力补正，法院应当确定行政协议未生效。

【理解与适用１】我国目前法律、行政法规规定的需要审批的合同主要有以下几种：（１）外商投资准入负面清单中规定需要审查批准的投资协议。（２）我国境内企业与华侨、港澳同胞举办合资、合作经营企业的合同。按照台湾同胞投资保护法和《国务院关于鼓励华侨和香港、澳门同胞投资的规定》的规定，这类合同也应当按照规定上报审批。（３）保证合同。依照担保法第八条的规定，为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷，由国家机关作为保证人的保证合同，应当报经国务院批准。（４）土地使用权出让转让合同。依照土地管理法的规定，改变土地权属、用途的，应当办理土地变更、登记手续；按照《城镇国有土地使用权出让和转让合同暂行条例》规定，土地使用权出让、转让合同均应报审批。（５）技术引进合同。《技术进出口管理条例》规定进出口限制进出口的技术的合同须报审批。（６）矿业权出让转让合同。——最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社２０２０年版，Ｐ１９３

【理解与适用２】人民法院判决确认行政协议未生效后，当事人是否还可以补办批准手续？．．．．．．我们认为，确认行政协议未生效的前提是协议已经依法成立，其效力只是由于依法经过批准才生效的协议未获批准，导致协议生效条件尚未成就。协议被认定未生效后，处于效力待定状态，将来有可能生效，也有可能不生效。人民法院作出判决时合同实体条款虽不发生效力，但并不因此影响合同的报批条款的效力。报批义务作为连接成立与生效两端的桥梁，是行政协议通往生效的唯一途径。判决后行政机关可以继续履行报批义务，补正协议的效力。这样做，不存在与人民法院判决相抵触的问题，并且有利于维护行政管理秩序，有利于保护相对人的权益，有利于维护双方当事人的利益平衡。——最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社２０２０年版，Ｐ２０１—２０２

【注解】法院判决确认行政协议未生效后，行政机关可以继续履行报批义务，补正协议效力。

２.未生效行政协议缔约过失责任：行政协议约定被告负有履行批准程序等义务而被告未履行，原告要求被告承担赔偿责任的，人民法院应予支持。

１.行政协议无效或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产：

（１）人民法院应当判决予以返还；

（２）不能返还的，判决折价补偿。

２．因被告的原因导致行政协议被确认无效：

（１）补救判决：可以同时判决责令被告采取补救措施；

【理解与适用１】如前所述，我国目前的行政法规范体系中，没有专门针对无效行政行为或者被撤销行政行为的补救制度，行政协议亦是。在实践中需要法院根据行政机关和行政协议的具体情况来确认，亦可以借鉴合同法规定的修理、更换、重作、退货、减少价款报酬等补救措施。——最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社２０２０年版，Ｐ２２５

（２）赔偿判决：给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。

【理解与适用２】如前所述，行政协议兼顾“行政性”与“契约性”，本条规定的赔偿损失的法律后果亦包含行政赔偿和民事赔偿。．．．．．．行政协议兼具民事合同的“契约性”，遂本条确定的赔偿损失的法律后果亦应适用民事合同的相关规定。．．．．．．因此，被告在行政协议中行使优益权给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任，且应当纳入行政赔偿的受案范围。——最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社２０２０年版，Ｐ２２３－２２４

【理解与适用３】关于赔偿标准．．．．．．一般认为，对于行政赔偿和补偿的问题，如果有约定的，应当按照约定的标准计算。如果没有约定的，原则上应当适用民事法律规范的规定。．．．．．．且行政诉讼法将行政协议争议从民事诉讼调整到行政诉讼，是为了更有效监督行政机关依法行使职权，更有利于保护公民、法人和其他组织的合法权益，更实质性地解决行政争议，在此前提下，行政诉讼的救济功能不应低于民事诉讼。人民法院在审理行政协议案件确定赔偿和补偿时，也应当注意行政洗衣的“行政性”与“公益性”的一面，不能完全采用民事合同赔偿的标准。——最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社２０２０年版，Ｐ２２６

【理解与适用４】人民法院判决确认行政协议无效的：（１）当事人因行政协议取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿；（２）因被告的过错、未正当理由导致行政协议无效的，还可以同时责令被告采取补救措施，减少因该行政协议无效可能给国家利益、社会利益或者当事人以及第三人合法权益可能带来的不利影响；（３）因被告的行为导致行政协议被人民法院确认无效，给原告造成损失的，人民法院可以根据原告对其损失的请求，判决被告承担赔偿责任。——最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社２０２０年版，Ｐ３１０－３１１

【理解与适用１】司法实践中，人民法院在审理行政协议案件时，能否确认行政协议违法,但仍然认可其有效?如前所述，行政协议是行政行为的一种，但行政协议又不同于单方行政行为，其兼具“行政性”和“合同性”的双重特性。那么人民法院在审理行政协议案件时,能否依据行政诉讼法第七十四条的规定，确认相关行政机关在签订行政协议中存在违法情形，但是不宣告无效?行政诉讼法第七十四条规定:“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法,但不撤销行政行为:(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;(二)行政行为程序轻微违法,但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法:(一)行政行为违法,但不具有可撤销内容的;(二)被告改变原违法行政行为,原告仍要求确认原行政行为违法的;(三)被告不履行或者拖延履行法定职责,判决履行没有意义的。”

我们认为可以。对于行政协议的审查，不仅要考虑行政行为的合法性，也要考虑行政协议的合意性，我们需要权衡依法行政原则与合同需要遵守原则、信赖利益保护原则之间的冲突。如果行政机关的行政行为的违法性已经达到“明显且重大”的程度，自应依据行政诉讼法第七十五条的规定宣告行政协议无效，以维护法秩序的统一性。但是如果行政机关的行政行为没有达到“明显且重大”的程度，且宣告行政协议无效可能会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，则不应宣告行政协议无效。

如前所述，从比较法的角度看,德国对于行政合同的效力认定,一直存在“违法但有效”的状态,通过确认行政机关行为违法来监督行政机关依法行政,同时又维护行政协议的效力来平衡“行政性”与“合同性”之间的冲突。

因此，在审查行政协议的过程中，如果宣告行政协议无效会导致“国家利益、社会公共利益造成重大损害”，或者违法情节轻微的行政协议,则从维护信赖利益的保护以及维护行政协议应该遵守的原则基础上,继续赋予行政协议的效力，以维护社会正当管理秩序。

需要指出的是:这里所说的“违法但有效”,主要是指行政机关在签订行政协议的过程中作出的行政行为违反了行政法律规范的情形，但没有达到“明显且重大违法”的程度,法院可以维持行政协议的效力。如果行政协议是违反合同法第五十二条第(五)项所称的效力性强制规范,无论程度高低,人民法院均应该宣告行政协议无效,不存在违法但有效的情形。

在司法实践中，我们已经认可行政协议的“违法但有效”的认定,如"杨某与沈阳市于洪区造化街道办事处行政协议案”中,法院认为“被告与原告签订的产权调换协议违法”后，指出“虽然原被告签订的产权调换协议违反法律规定，但被告已无法将原告的房屋及地上物恢复到拆迁前的状态。因此，法院不能因为该协议违政协反法律强制性规定而确认协议无效”。最后，法院认定该协议违法,但保留了协议的效力，作出继续履行判决要求被告继续履行产权调换协议。

——最高人民法院行政审判庭编著:《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社 2020年版,第187-188页。

【理解与适用２】双重审查、双重裁判原则。既要审查行政协议行为的行政合法性，又要审查行政协议的契约效力性，在裁判主要中要体现对行政合法性和契约效力性的双重裁判。当然，这两种审查方式在举证责任分配等多方面有所区别。双重审查、双重裁判原则并不意味着必然要在裁判主文中作出两个判项。经过合法性和效力性审查，如发现协议合法且有效，则人民法院可判决驳回诉讼请求，如发现协议违法并无效，人防门法院则可视情况确认协议无效等。上述情形中人民法院用一个判项即可实现对合法性和效力性的双重裁判。但是，如果经双重审查发现协议存在违法但有效等情形，此时用一个判项无法同时解决合法性和效力性问题，则人民法院在作出裁判时需对合法性和效力性分别作出回应。这就意味着在行政协议案件中，针对原告的一项诉讼请求，如请求撤销行政协议，当一个判项无法同时回应合法性和效力性时，就可以用两个判项分别对合法性和效力性予以裁判。——最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社２０２０年版，Ｐ４９１｜

参考案例：浙江省高级人民法院行政判决书(2018)浙行终13号《安吉展鹏金属精密铸造厂与安吉县人民政府搬迁行政协议纠纷上诉案》

法律问题：因被征收人存在欺诈行为导致被征收物的评估价值有误时估报告签订的征收补偿协议是否有效？

法官会议意见：具有可分性内容的行政协议，协议部分无效，不影响合的效力，即容许行政协议部分有效、部分无效的情形存在。但当部分无效将效部分的效力，或者将导致整个协议无缔约可能性或者导致整个协议履行的，应当确认行政协议整体无效。

——最高人民法院第二巡回法庭2019年第16次法官会议纪要，载贺小荣主路:《最高人民法院第二巡回法庭法官会议纪要》(第一辑)，人民法院出版社2019年版，第369-370页。

《民法典》

　　第一百五十七条【民事法律行为无效、被撤销或确定不发生效力的法律后果】民事法律行为无效、被撤销或者确定不发生效力后，行为人因该行为取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方由此所受到的损失；各方都有过错的，应当各自承担相应的责任。法律另有规定的，依照其规定。

《行政诉讼法》

　　第七十五条【确认无效判决】行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。

　　第七十六条【确认违法、无效判决的补充规定】人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。

最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

　　第九十四条　公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。

　　公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。

最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定

　　第十二条【认定行政协议无效】行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。

　　人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。

　　行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。

　　第十三条【行政协议须经批准同意生效的情形】法律、行政法规规定应当经过其他机关批准等程序后生效的行政协议，在一审法庭辩论终结前未获得批准的，人民法院应当确认该协议未生效。

　　行政协议约定被告负有履行批准程序等义务而被告未履行，原告要求被告承担赔偿责任的，人民法院应予支持。

　　第十五条【行政协议无效、被撤销或确定不发生效力后的法律后果】行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。

　　因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。

　　第二十二条【行政协议案件诉讼类型转换】原告以被告违约为由请求人民法院判令其承担违约责任，人民法院经审理认为行政协议无效的，应当向原告释明，并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协议无效；因被告的行为造成行政协议无效的，人民法院可以依法判决被告承担赔偿责任。原告经释明后拒绝变更诉讼请求的，人民法院可以判决驳回其诉讼请求。

·杨某与沈阳市于洪区造化街道办事处行政协议350号行政判决书案

【案号】沈阳高新技术产业开发区人民法院行政判决书(2015)沈高开行初字第350号

【裁判摘要】法院认定行政协议违法但保留行政协议效力，作出继续履行判决要求被告继续履行产权调换协议——根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第三款的规定，征收农用地应办理征地审批手续。被告未能提交证据证明相关部门为本案涉及的拆迁曾经办理过征地审批手续，故原告与原告签订的产权调换协议违反了法律强制性规定。目前，原告宅基地所在区域征地拆迁工作已经结束，原告房屋及地上物已经被拆除。虽然原被告签订的产权调换协议违反法律规定，但被告已无法将原告的房屋及地上物恢复到拆迁前的状态。因此，法院不能因为该协议违反法律强制性规定而确认协议无效。并且，被告在与原告签订协议之前曾经委托房地产评估公司对原告的房屋及地上物进行过评估，双方按照此协议继续履行不会损害公共利益和国家利益。

·祁东县玉合街道办石门社区重贤居民小组与祁东县人民政府、祁东县国土资源局行政确认案

【案号】湖南省高级人民法院行政裁定书(2017)湘行终442号

【裁判摘要】本案中，签订《开通竹园路、拆迁仲贤组院子协议书》的县城建开发公司虽非行政主体，但该协议系县城建开发公司经县政府同意与重贤组签订，内容涉及行政管理职能，且被生效民事裁定定性为行政协议，一审将该协议视为行政协议并无不当。重贤组签订该协议时应当知道协议的内容，请求确认协议第一项关于征地问题的内容无效的起诉期限，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》的四十一条的规定，应为签订协议之日即从2002年9月28日起计算两年，其于2016年9月才提起诉讼，确已超过了起诉期限，且无正当理由。

【摘要】原审经审查认为：行政协议兼具行政与合同的双重属性，但其首先是在行政领域中出现的一种执法手段。对于协议无效的内容，涉及对行政行为效力的判断问题，按照法律适用的基本原则，应优先适用行政诉讼法相关规定。对于无效行政行为提起诉讼应适用六个月起诉期限的规定。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过两年。本案中，重贤组以县城镇开发公为一企事业法人，不具有征收土地的行政主体资格，请求确认县城镇开发公司采取欺骗手段与重贤组签订的《开通竹园路、拆迁仲贤组院子协议书》中第一项关于征地问题的内容无效。县城镇开发公司经县政府同意，根据县政府的决定及会议纪要，与重贤组签订的《开通竹园路、拆迁仲贤组院子协议书》，应视为行政协议，对该协议提起诉讼，应适用行政法上起诉期限的规定。县城镇开发公司与重贤组于2002年9月28日签订的该协议，有时任组长江三云等人的签字盖印，重贤组于协议签订之日应当知道该协议的内容，其于2016年9月29日提起诉讼已超过法定期限，且无扣除或延长期限的正当理由。遂依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款（二）项之规定，裁定：驳回重贤组的起诉。重贤组预交的案件受理费50元，予以退还。

·喻某某、襄阳市人民政府再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申191号

【裁判摘要】行政协议效力审查范围：既要适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也要适用民事法律规范中关于认定合同无效的规定——行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，包括土地征收征用补偿协议。行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合议产物“合同性”的一面。因此，行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。对于行政协议无效的判断，既要适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也要适用民事法律规范中关于认定合同无效的规定。一、二审法院依据《中华人民共和国合同法》第五十二条有关合同无效的规定对涉案《补偿安置协议》的效力进行审查，正是基于行政协议具有的“合同性"。结合一审查明的事实，涉案《补偿安置协议》的签订并不存在合同法规定的无效情形。不过，一、二审法院忽略行政协议的行政行为属性，对涉案《补偿安置协议》是否存在行政诉讼法规定的无效情形未予审查，存有不足之处。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有行政主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。但根据《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》的规定，襄阳市政府具有征收土地的职权，也有对被征收人予以补偿的法定职责。故，在襄阳市政府相关部门发布《征地告知书》、《听证告知书》，与村委会签订《征收土地补偿协议书》、对房屋及附属物进行估价后，襄阳市政府委托襄阳市建投公司与喻庆年签订涉案《补偿安置协议》，并不存在行政诉讼法规定的无效情形。再审申请人主张襄阳市政府征收其土地没有征地批准文件，违反了《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定，涉案《补偿安置协议》应当无效。因本案的审查对象是涉案《补偿安置协议》，是否存有征地批准文件不属于本案的审查范围，故再审申请人的上述主张，不能成立。

·安吉展鹏金属精密铸造厂与安吉县人民政府搬迁行政协议纠纷上诉案

【案号】浙江省高级人民法院行政判决书(2018)浙行终13号

【裁判摘要】行政协议“违法但有效”——本案中，争议焦点为：一、临港管委会与上诉人签订《企业搬迁补偿协议书》的行为是否合法。针对该争议焦点，本院在庭审举证责任分配中采用了行政机关对被诉行政行为合法性承担举证责任的原则。二、上诉人主张要求撤销涉案《企业搬迁补偿协议书》并责令被上诉人重新签订搬迁补偿协议是否具有事实和法律依据。针对该争议焦点，本院在庭审举证责任分配中采用了谁主张谁举证的原则。现具体分析如下：一、临港管委会与上诉人签订《企业搬迁补偿协议书》的行为是否合法。原审裁判时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，安委办［2012］61号等文件明确，临港管委会系由安吉县人民政府等以规范性文件设立并赋予相应职能的机构，其不具有独立承担法律责任的能力，无权以自己的名义对外实施行政行为。且该管委会于2013年12月30日被撤销后，更无权实施相关行为。临港管委会作出的涉案行政行为由被上诉人安吉县人民政府承担相应法律责任，故上诉人将被上诉人安吉县人民政府作为被告提起本案诉讼，被告主体适格。但临港管委会在被撤销后却一直未注销公章，甚至于被撤销两年多以后的2016年1月22日仍与上诉人签订涉案补偿协议，该签约行为违法。虽然被上诉人安吉县人民政府追认该协议的效力，但这仅是对涉案补偿协议权利义务的追认，并不能改变临港管委会签订涉案补偿协议行为违法的事实。也就是说，被上诉人的追认行为只会影响协议的效力性审查，但无法改变协议的合法性审查结果。二、涉案《企业搬迁补偿协议书》是否存在法定的可撤销情形。．．．．．．综上，涉案《企业搬迁补偿协议书》不存在法定的可撤销情形。三、关于涉案《企业搬迁补偿协议书》效力。本案中，上诉人与临港管委会于2016年1月22日达成的《企业搬迁补偿协议书》，对搬迁补偿金额、搬迁安置方式、付款方式及期限、腾空与拆除等事项作出约定，协议的内容并未违反法律、行政法规的禁止性规定，且不存在法定的可撤销情形。协议签订后，合同双方均依约履行各自义务，政府方面依约支付补偿款，上诉人领取相应补偿款。故涉案补偿协议系双方基于真实意思表示自愿达成，已经实际履行完毕，且补偿协议的内容未并损害上诉人的合法补偿权益。因临港管委会由被上诉人安吉县人民政府等设立，在被上诉人对涉案补偿协议予以追认的情况下，协议效力应予保留。综上，上诉人提出的撤销《企业搬迁补偿协议书》并责令被上诉人依法与其重新签订拆迁补偿协议的请求不能成立，本院不予支持。但原审法院在临港管委会签订涉案补偿协议行为违法的情况下，仅以指正方式处理，未在判决主文中对其合法性作出裁判，未能有效监督行政机关依法行使职权，应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销湖州市中级人民法院（2017）浙05行初41号行政判决；二、确认被上诉人安吉县人民政府等设立的安吉临港经济区管理委员会与上诉人安吉展鹏金属精密铸造厂签订《企业搬迁补偿协议书》的行为违法；三、驳回上诉人安吉展鹏金属精密铸造厂要求撤销《企业搬迁补偿协议书》并责令被上诉人依法与其重新签订拆迁补偿协议的诉讼请求。

·苏某某、河北省唐县人民政府乡政府再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2020)最高法行申9430号

【裁判摘要１】行政协议起诉是否符合法定条件，应当依照行政诉讼法规定的法定起诉条件进行审查判断，不能根据合同法规定判断是否符合起诉条件——《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。行政协议同时具有行政性和协议性，但是，将其明确为行政诉讼受案范围，主要是基于其行政性特质，而非协议性。因此，前述司法解释规定，人民法院审理行政协议案件要优先适用行政法律规范。行政法律规范没有规定时，在不与行政法、行政诉讼法的基本原则相抵触的情况下，可以适用民事法律规范。不是说行政协议既有行政性又有协议性，所以既可以适用行政法律规范，也可以适用民事法律规范。当事人请求确认行政协议无效，实质是对订立行政协议行为不服提起行政诉讼，起诉是否符合法定起诉条件，应当依照行政诉讼法规定的起诉条件进行审查判断；订立协议行为是否合法有效，应当依照行政诉讼法和相关行政实体法律规范进行审查判断，民事法律规范的适用仅仅是行政法和行政诉讼法没有相应规定情形下的一种补充适用。本案中，苏××的诉讼请求是确认补偿协议无效，实质是对订立行政协议行为不服提起的行政诉讼，其起诉是否符合法定条件，应当依照行政诉讼法规定的法定起诉条件进行审查判断，不能根据合同法规定判断是否符合起诉条件。

【裁判摘要２】未发生法律效力的预征收补偿协议对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围——《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼受案范围。在集体土地预征收过程中，征收管理部门与被征收人签订的征收补偿协议属于附条件的行政行为，只有在省级人民政府作出征收批复，市县人民政府发布正式的征收公告后，征收补偿协议才能够发生法律效力，对当事人的权利义务产生实际影响。未发生法律效力的征收补偿协议，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。

·江苏省南通市通州区张芝山镇人民政府与陈某等拆除违建筑行政纠纷上诉案——为拆除违法建筑订法立的行政协议的效力

【案号】 一审：（2016）苏0682行初15号；二审：（2016）苏06行终622号

【裁判要旨】行政机关为了履行行政职责，实现行政管理目标，与相对人经过协商达成的协议属于行政协议。行政协议的主要特征为协议主体一方恒定是依法享有行政职权的行政主体，签订行政协议的目的是履行行政职责，实现行政管理目标。行政协议签订、履行过程中行政机关享有行政优益权，即保障履行行政管理职责的目的不被改变。在履行协议过程中，行政机关可以根据实现行政管理目的的需要单方改变、解除协议，甚至可以依法单方作出行政强制、行政处罚。

【摘要】关于协议约定的第1项内容，即由上诉人张芝山镇政府给付被上诉人陈某、陈某1违法建筑残值回购款39.8万元。．．．．．综上，基本高于实际残值的39.8万元的约定并不违反法律的强制性规定，且该约定并无变更或撤销的情形，本院对其合法性、有效性予以认可。上诉人张芝山镇政府无视其作为一级人民政府理应发挥的诚信引领示范职责，在协议签订之后又以协议内容侵犯公共利益而主张无效的上诉理由，明显有悖诚实信用原则，本院不予采信。关于协议约定的第2项内容，即由上诉人张芝山镇政府支付被上诉人陈某、陈某11.75万元搬迁费。鉴于搬迁费用确系房屋拆除过程中必需支出的实际费用，且上诉人张芝山镇政府也未就该数额不合理作出实质性辩解。本院对该项约定的合法性、有效性予以认可。关于协议约定的第3项内容，即由上诉人张芝山镇政府为被上诉人陈某、陈某1调整用地并办理建设审批手续。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。第五十四条规定，建设单位使用国有土地应当以出让等有偿使用方式取得。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。本案中，上诉人张芝山镇政府作为乡、镇人民政府并无调整利用土地以及实施建设审批的终局法定职权，其在案涉协议中所作出的上述约定明显超越其法定职权。而且，南通市国土资源局对案涉违章建筑的处罚决定中，明确责令被上诉人陈某1对其非法占用土地上新建的建筑物全部自行拆除。上诉人张芝山镇政府在对此明知的情形下仍在协议中同意被上诉人陈某、陈某1对现厂房进行四址不变维修，既违反了法律的强制性规定，也与生效的行政处罚决定相悖。因此，双方当事人所作第3项约定属于无效约定。关于协议约定的第4项内容，即被上诉人陈某、陈某1对案涉协议负有保密义务，否则应退还上诉人张芝山镇政府41.55万元及孳息。由于行政协议的目的是为了实现行政管理的目标，行政机关因实现行政管理目标所支付的费用属于公共支出，并不属于法律规定的国家秘密、商业秘密或者个人隐私。上诉人张芝山镇政府在该条款中约定被上诉人陈某、陈某1如违反保密义务即剥夺其依照合同约定享有的补偿权利没有法律依据，这一约定同样因违法而无效。根据《中华人民共和国合同法》第五十六条的规定，合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。故协议中3、4条款的无效并不影响1、2条款的效力。

·海南省三亚市海棠区人民政府诉翟某某等征收补偿协议行为和不履行依法安置法定职责案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申5250号

【裁判摘要】《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第一部分第三段规定，行政审判实践中，经常涉及有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件，这些具体应用解释和规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。行政协议案件涉及行政管理职能的履行和公共管理目标的实现，作为行政案件审理，必须按照行政诉讼法的规定，对被诉的行政协议行为进行合法性审查。凡是违反法律、行政法规、地方性法规、合法有效的规章以及规章以下规范性文件的行政协议行为，均属于违法的行政行为。行政机关签订行政协议，应当在其自由裁量权范围内行使，不得侵犯国家利益、公共利益和他人合法权益，也不得以协议为名，损害行政协议相对人的合法权益。

【裁判要旨】行政机关签订行政协议应当在其自由裁量权范围内行使，不得侵犯国家利益、社会公共利益和他人合法权益，也不得以协议为名损害行政协议相对人的合法权益。政府制定的安置工作实施细则不违反上位法规定的，应当作为判断政府与被拆迁人签订的补偿协议行为以及不履行依法安置法定职责行为是否合法的根据。补偿协议有关对被拆迁人安置房屋的约定明显与安置细则规定不符，严重损害被拆迁人依照细则应当获得的补偿安置权利的，政府仍负有安置细则规定依法给予被拆迁人进行安置的职责义务。

【解读１】政府制定的征收安置补偿细则不存在违反上位法规定的情形时，属于合法有效的行政规范性文件，应当作为判断行政行为是否合法的依据。

【解读２】（１）行政协议行为不得违反法律、法规、规章及起亚规范性文件；（２）签订行政协议需在裁量权范围内。

·安丘市人民政府与潍坊讯驰置业发展有限公司行政协议纠纷再审案

【案号】山东省高级人民法院行政判决书(2017)鲁行终495号；最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申7679号

【裁判摘要１】承受行政协议权利义务的第三方可以替代原行政协议相对人成为适格诉讼主体——关于讯驰公司是否具有本案行政诉讼主体资格问题。虽然涉案《合同书》是以正泰公司与市政府之间签订的，但双方《合同书》第二条第1项明确约定，双方对于长安路建设问题由正泰公司在安丘市注册成立房地产开发公司，负责长安路两侧沿街商铺和住宅开发。后正泰公司成立了讯驰公司并负责安丘市长安路的建设等，且根据原审中讯驰公司提供的证据可以证实，长安路的建设等均是以讯驰公司的名义进行拆迁、建设，包括各项费用的支付均是讯驰公司行为，正泰公司亦认可长安路的建设由讯驰公司负责并将其合同项下的全部权利转让给讯驰公司，讯驰公司实际代替正泰公司履行与市政府之间签订的《合同书》约定的内容，在无其他利害关系人主张权利的情况下，讯驰公司作为实际施工人以及利害关系人，具有本案的行政诉讼主体资格。上诉人市政府上诉所称讯驰公司不具有本案行政诉讼主体资格的理由，不应予以支持。．．．．．．本院认为，正泰公司与市政府签订的《合同书》约定由正泰公司注册成立房地产开发公司，负责正泰公司的合同约定的承建内容，后正泰公司成立讯驰公司，由讯驰公司负责完成了正泰公司合同中约定的内容，且根据原审法院对正泰公司法定代表人进行的调查，正泰公司明确表示讯驰公司承继正泰公司《合同书》中的权利义务，正泰公司不再享有《合同书》约定的权益和履行义务。根据以上事实可以证实，讯驰公司是本案的责任主体，无需追加正泰公司作为本案当事人参加诉讼，因此市政府关于原审法院审判程序违法的主张，本院不予支持。

【裁判摘要２】关于市政府主张讯驰公司不具备施工资质，《合同书》无效的问题。双方签订的《合同书》中约定了由讯驰公司负责长安路的道路建设以及房地产开发建设。讯驰公司在实际履行道路施工合同中，仅是作为缔约方对合同的约定内容全面履行，对于长安路的道路具体施工并非由讯驰公司承担，而是另行由其他施工单位具体施工，现长安路已施工完毕并交付使用，且本案道路施工并非是以兑价的方式支付工程款项，而是以减免、返还税款的方式进行结算，即使讯驰公司不具备道路施工资质，亦是对工程价款取费标准产生影响，而对于合同中关于减免、返还税款的约定不产生约束力，因此，市政府认为讯驰公司不具备道路施工资质整个合同无效的陈述理由，本院不予支持。

【裁判摘要３】涉案《合同书》第四条第2项约定：甲方（市政府）同意给乙方（正泰公司实际为讯驰公司）提供以下优惠政策，用于道路建设补偿：。2、免收土地契税、土地增值税、土地使用税。《中华人民共和国税收征收管理法》第三条第二款规定了任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税的决定，但根据《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发[2015]25号文件）（以下简称《通知》）第二条规定：“各地区、各部门已经出台的优惠政策，有规定期限的，按规定期限执行；没有规定期限又确需调整的，由地方政府和相关部门按照把握节奏、确保稳妥的原则设立过渡期，在过渡期内继续执行。”第三条规定：“各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。”《中华人民共和国税收征收管理法》对税收的开征以及减免规定了具体实施由国务院制定详细的行政法规进行规范，国务院的上述《通知》对税收的开征以及减免的规定具有普遍约束力，因此涉及到本案《合同书》双方签订的第四条第2项关于土地契税、土地增值税、土地使用税免交的约定是当事人之间真实意思表示且未违反法律、行政法规强制性规定，应当认定为有效，原审法院仅以该约定违反法律强制性规定确认该条款无效的理由不当，应当予以纠正。关于涉案《合同书》第四条第2项中约定的免交土地契税、土地增值税、土地使用税是否应当返还问题。本案中，土地契税因上诉人讯驰公司未予主张且市政府亦已按照《合同书》约定予以免交，本院不再对土地契税进行认定和评判。现本案主要解决双方之间争议的土地增值税、土地使用税问题。涉案《合同书》第四条第2项约定对土地增值税以及土地使用税由讯驰公司予以免交，但是本案讯驰公司并非是以免交的方式履行合同约定，而是自行缴纳上述费用后，现请求予以返还，因此是否应当返还是本案的审查重点。依法纳税是每个公民和企业法人应尽的义务。本案中，上诉人讯驰公司根据有关法律规定依法自觉缴纳了土地增值税、土地使用税，这种依法纳税的行为，是讯驰公司企业自身诚实信用、依法经营的良好表现，应当予以鼓励和支持。国务院《通知》中规定，对于合同中的优惠政策继续有效；对于已兑现的部分，不溯及既往。双方《合同书》中虽然明确为讯驰公司免交土地增值税和土地使用税，但在讯驰公司已经缴纳上述两项税费的情况下，其再要求返还该税费，不符合合同约定的免税条款，双方亦未签订其他先交后返的协议，亦与国务院的《通知》不符，因此讯驰公司要求返还已经缴纳的土地增值税以及土地使用税的上诉请求，本院不予支持。

【裁判摘要４】双方签订的《合同书》第四条第3项约定，营业税（含教育附加费、城市调节基金）、所得税地方留成部分用于项目市政设施投资补助，并于乙方交纳30日内返还给乙方。该项约定实际为营业税、所得税地方留成在讯驰公司交纳后予以返还问题。．．．．．．结合本案，双方约定的该营业税中包含的教育附加费、城市调节基金属于地方性财政收入，在市政府对地方性财政收入拥有所有权和支配权的情况下，双方约定将该款项由市政府予以返还，属于当事人之间真实意思表示且未违反法律以及行政法规的强制性规定，因此该约定合法有效，双方均应当继续履行。该营业税在全部属于市政府管辖范围内且具有自主权的情况下，应当予以全部返还，而并非原审法院所确定的营业税亦按地方性留成的32%予以返还，原审法院认定将营业税以及所得税地方性留成均按照32%予以返还，不符合当事人之间的约定，亦与讯驰公司的诉讼请求相悖，本院对此予以纠正。关于所得税地方性留成问题。．．．．．．本案中，双方合同明确约定所得税地方留成亦用于返还讯驰公司，该约定同样是双方当事人的真实意思表示且并不违反法律、行政法规的强制性规定，该约定亦合法有效。因此，市政府应当将讯驰公司交纳的所得税的32%部分予以返还，原审法院对此认定正确，本院予以支持。

·赵某某与山东省济南市历城区人民政府房屋拆迁安置补偿协议纠纷案——行政协议应否继续履行的审查

【案号】山东省高级人民法院行政判决书 (2018)鲁行终1145号

【裁判要旨】在行政协议履行过程中，行政机关对约定内容事先没有作出明确界定，协议签订后又不能作出合法有据的解释，此种情形下应作出对行政相对人一方有利的解释，以防止行政机关借签订协议之名侵害相对人的合法权益。诚信守约是协议双方应当遵守的基本要求，在行政机关未能提供证据或依据证明行政协议依法无效或被撤销，或者存在其他不应当履行的正当事由时，应认定协议合法有效，行政机关应当按照协议约定全面履行义务。如果行政协议确实存在可变更的情形，赋予行政机关一定程度的非基于行政优益权的变更权实属必要，但行政机关为此要承担相应的举证责任。

【裁判要旨】对诉请行政机关继续履行协议的案件的审查，应当从行政协议的行政性和协议性出发，准确把握价值取向和裁判尺度，即重视协议的安定性和稳定性，审慎认定协议效力，对协议内容作正当解释，把握合约性审查规则。（1）行政协议具有安定性，行政协议的安定性和稳定性是审理行政协议案件过程中应予重点考量的价值。行政协议一经签订，对协议双方均有拘束力，非因法定事由、非经法定程序不得随意变更协议。某种意义上，契约安定性优于形式上的合法性。（2）诉请履行行政协议案件，不能仅因行政机关未提供签订协议的依据，即认定协议无效。行政协议是双方协商一致的体现，诚信守约是协议双方应当遵守的基本要求。在行政机关未能提供证据或依据证明行政协议依法无效或撤销，或者存在其他不应当履行的正当事由时，应认定协议合法有效。（3）在行政协议履行过程中，行政机关对约定内容事先没有作出明确界定，协议签订后又不能作出合法有据的解释，此种情形下应作出对行政相对人一方有利的解释，以防止行政机关借此反悔侵害相对人的合法权益。（4）行政机关应当按照协议约定全面履行义务。但在行政相对人确实存在欺诈、胁迫等主要归责于相对人的事由，或者协议内容可能显失公平而损害国家和社会公共利益等情形下，行政机关应当享有一定的单方变更或解除权。

【注解１】一审法院认为：本案中，历城区政府并未提供证据证实雪山指挥部与赵××签订涉案的拆迁安置补偿协议具有合法依据。因此，历城区政府成立的雪山指挥部与赵××签订拆迁安置补偿协议没有合法依据。据此，历城区政府成立的雪山指挥部与赵××签订拆迁安置补偿协议的行为，应当判决确认无效。

【注解２】二审法院认为：区政府在履行行政协议时将拆迁安置房视为福利分房并以重复安置为由不履行拆迁安置协议证据不足，理由不当，改判继续履行。

·最高人民法院发布第二批行政协议诉讼典型案例——九、韩某某诉辽宁省锦州市松山新区国有土地上房屋征收办公室不履行预征收行政协议案