土地使用权出让合同是指由市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。

——《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第1条

１.应属于民事合同。

２.国有土地使用权出让合同的实质为建设用地使用权的设定行为。

国有土地使用权出让是指国家将国有土地使用权在一定年限内让与土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。

１.合同主体的特定性：国有土地使用权出让的主体是国家。

（１）国家法律仅授权市、县人民政府土地管理部门作为其代表出让国有土地使用权：市（包括全国各级市）、县（不包括市辖区）人民政府的土地管理部门根据授权代表国家签订出让合同。

A.只能是市、县人民政府土地管理部门作为出让人签订国有土地使用权出让合同的主体资格；

B.其他政府部门不能作为出让人签订国有土地使用权出让合同的主体资格。

（２）除市、县人民政府土地管理部门外，其他单位、个人均不具备代表国家签订国有土地使用权出让合同的行为能力：任何其他国家机关、国家机构均无权出让土地使用权。

（３）土地管理法律法规关于出让主体的规定属于效力性强制性规定：

A.一旦违反应根据《合同法》第52条第（5）项规定宣告合同无效；

B.法律实施前的历史原因而由政府其他部门签订的出让合同，经合法主体追认后应作为有效合同对待。

２.合同客体的特定性：土地使用权出让合同的客体是国有土地使用权。

（１）允许出让的必须是国有土地使用权（限于建设用地）：

A.国家所有的土地使用权；

B.国家征收的原属于农民集体所有的土地使用权。

（２）农村集体土地使用权不能作为出让合同的标的：

A.出让的客体不能是集体所有的土地：城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅土地的使用权方可有偿出让；

B.国有农用地必须办理农用地转建设用地审批手续方可有偿出让。

【提示】以正在办理转用审批手续的农用地签订的国有土地使用权出让合同：

①在批准手续办理前未生效，只有在审批手续办理完毕后才能生效；

②否则，应属于无效合同。

３．合同形式特殊性：

（１）土地使用权的出让原则上采取公开竞价的方式；

（２）土地使用权出让合同必须采取书面形式；

（３）土地使用权出让合同签订后必须依法进行登记。

４．国有土地使用权出让合同的主要内容：国有土地使用权出让合同的主要内容是出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让人，受让人支付土地使用权出让金。

５．国有土地使用权的受让方可以是我国境内外的所有人：

（１）包括个人、法人、其他组织；

（２）外商取得国有土地使用权必须先成立三资企业。

６．合同的有偿性、限制性：土地使用权出让是一种有偿、有期限的行为。

（１）土地使用者必须向国家缴纳土地出让金；

（２）土地使用权的出让最高年限：

A.居住用地：70年；

B.工业用地+教育、科技、文化、卫生、体育用地+综合或者其他用地：50年；

C.商业、旅游、娱乐用地：40年。

７．合同目的特定性：国有土地使用权出让合同以在国有土地上设定用益物权为目的。

（１）国有土地使用权出让属于一种出让和创设权利的行为，土地使用权出让后，所有权和使用权发生分离，土地使用权成为一种用益物权；

（２）土地使用者享有对土地的占有权、转让权、抵押权、租赁权等民事权利。

土地使用权出让，应当签订书面出让合同。

１.市、县人民政府土地管理部门：市辖区、经济技术开发区人民政府或者管理委员会非国有土地所有者，在法律上不具有出让土地使用权的权力，不能出让土地；

２.土地使用者。 

土地使用出让土地客体必须为符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划的国有土地使用权。

１.出让客体不符合法律规定的出让合同无效；

２.允许有条件地对出让合同效力进行补正：签订土地使用权出让合同时所涉土地尚未征收转为国有土地，但合同签订后补办了有关征地手续的，符合法律有关规定，该合同可认定有效。

１.土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金。

２.未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的:

（１）土地管理部门有权解除合同；

（２））并可以请求违约赔偿。 

１.土地使用者按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，市、县人民政府土地管理部门必须按照出让合同约定提供出让的土地；

２.未按照出让合同约定提供出让的土地的：

（１）土地使用者有权解除合同；

（２）由土地管理部门返还土地使用权出让金，土地使用者并可以请求违约赔偿。 

１.土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的条件：

（１）必须取得出让方的同意；

（２）必须取得市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意。

２.土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的程序：

（１）签订土地使用权出让合同变更协议、重新签订土地使用权出让合同；

（２）相应调整土地使用权出让金。 

１.土地使用权收回：

（１）国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；

（２）在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。

２.土地使用权终止：土地使用权因土地灭失而终止。 

３.土地使用权续期：

（１）申请续期：土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前1年申请续期；

（２）批准续期：除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准续期；

（３）续期手续：经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。 

（４）土地使用权无偿收回：土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期、虽申请续期但依照规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。

１.土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。

２.土地使用权出让金上缴和使用的具体办法由国务院规定。 

①《城市房地产管理法》第八条规定：“土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权（以下简称土地使用权）在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。”

②土地使用权出让合同是指由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订的关于出让国有土地使用权的合同。

③土地使用权出让合同的出让人具有法定性，只能是市、县人民政府的土地管理部门：

A.土地使用权出让虽然由市、县人民政府负责进行，但是具体实施和签订合同的法定出让主体应当是“市、县人民政府土地管理部门”；

B.包括市、县人民政府在内的任何部门、机关单位均无权对外缔约出让国有土地使用权，违反者无效。

④开发区管理委员会订立的土地使用权出让合同不具备主体资格：

A.效力未定合同：2005年8月1日前，开发区管理委员会签订的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效；

B.绝对无效合同：2005年8月1日后，开发区管理委员会订立的土地使用权出让合同，应当一律认定无效（另有观点认为，只要在起诉前经过政府土地管理部门的追认也应该认定为有效合同）。 

⑤《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》的适用范围： 

A.只限于涉及国有土地使用权的合同纠纷案件：仅适用于与房地产开发直接相关的国有土地的一级市场和二级市场，即国有土地使用权的出让（划拨）、转让和以土地使用权作为投资条件的合作开发领域； 

B.不涉及集体土地所有权和使用权纠纷案件。

⑥房地产开发是指在依法取得的国有土地使用权的土地上进行基础设施、房屋建设的行为： 

A.只能使用国有土地； 

B.不能使用国有农用地或集体土地。 

⑦土地使用权出让合同属于民事合同还是行政合同没有明确规定：

A.土地使用权出让合法纠纷案件应定性为民事案件（详见最高人民法院物权法研究小组编著：《<中华人民共和国物权法>条文理解与适用》第419页）；

B.土地使用者对土地管理部门行政管理行为可通过行政争议救济制度解决，相关争议为行政纠纷案件。

①拍卖行为和拍卖公告等行为属于行政机关单方面作出的行政行为；

②拍卖行为和拍卖公告不属于《合同法》和《拍卖法》的规制范围。

①以出让方式设立的建设用地使用权，由于系当事人在平等、自愿、协商的基础上，通过签订出让合同方式设立，因此发生的纠纷人民法院应作为民事案件受理。

②以划拨方式设立的建设用地使用权，由于是经用地人申请，由有关人民政府通过审查批准的方式设立，属于通过政府行政行为产生的权利。因此，在因设立行为是否合法发生纠纷时，不能通过民事诉讼的方式解决，而应通过行政诉讼方式，确定政府的划拨决定或拒绝划拨用地的决定是否合法。——最高人民法院物权法研究小组编著：《<中华人民共和国物权法>条文理解与适用》，人民法院出版社2007年版，第418页

《土地管理法》

　　第四条 国家实行土地用途管制制度。

　　国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。

　　前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等；未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。

　　使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。

　　第四十三条  任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。

　　前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。

　　第四十四条 建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。

　　省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。

　　在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。

　　本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。 

《城市房地产管理法》 

    第二条　在中华人民共和国城市规划区国有土地（以下简称国有土地）范围内取得房地产开发用地的土地使用权，从事房地产开发、房地产交易，实施房地产管理，应当遵守本法。 

    本法所称房屋，是指土地上的房屋等建筑物及构筑物。 

    本法所称房地产开发，是指在依据本法取得国有土地使用权的土地上进行基础设施、房屋建设的行为。 

    本法所称房地产交易，包括房地产转让、房地产抵押和房屋租赁。 

    第三条　国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度。但是，国家在本法规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。 

    第八条　土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权（以下简称土地使用权）在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。 

    第九条　城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。 

    第十五条　土地使用权出让，应当签订书面出让合同。

    土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。 

    第十六条　土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。 

    第十七条　土地使用者按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，市、县人民政府土地管理部门必须按照出让合同约定，提供出让的土地；未按照出让合同约定提供出让的土地的，土地使用者有权解除合同，由土地管理部门返还土地使用权出让金，土地使用者并可以请求违约赔偿。 

    第十八条　土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。 

    第十九条　土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。土地使用权出让金上缴和使用的具体办法由国务院规定。 

    第二十条　国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。

    第二十一条　土地使用权因土地灭失而终止。

    第二十二条　土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。 

    土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。

中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例

    第八条 土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。

    土地使用权出让应当签订出让合同。

    第十一条 土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订。

    第十二条 土地使用权出让最高年限按下列用途确定：

    （一）居住用地七十年；

    （二）工业用地五十年；

    （三）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；

    （四）商业、旅游、娱乐用地四十年；

    （五）综合或者其他用地五十年。

    第十四条 土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。

    第十五条 出让方应当按照合同规定，提供出让的土地使用权。未按合同规定提供土地使用权的，土地使用者有权解除合同，并可请求违约赔偿。

    第十六条 土地使用者在支付全部土地使用权出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权。

最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释 

    一、土地使用权出让合同纠纷

    第一条 本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。

    第二条 开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，应当认定无效。

    本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，可以认定合同有效。

    第三条 经市、县人民政府批准同意以协议方式出让的土地使用权，土地使用权出让金低于订立合同时当地政府按照国家规定确定的最低价的，应当认定土地使用权出让合同约定的价格条款无效。

　　当事人请求按照订立合同时的市场评估价格交纳土地使用权出让金的，应予支持；受让方不同意按照市场评估价格补足，请求解除合同的，应予支持。因此造成的损失，由当事人按照过错承担责任。

　　第四条 土地使用权出让合同的出让方因未办理土地使用权出让批准手续而不能交付土地，受让方请求解除合同的，应予支持。

    第五条 受让方经出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门同意，改变土地使用权出让合同约定的土地用途，当事人请求按照起诉时同种用途的土地出让金标准调整土地出让金的，应予支持。

    第六条 受让方擅自改变土地使用权出让合同约定的土地用途，出让方请求解除合同的，应予支持。 

最高人民法院负责人就《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》答记者问 

    出台司法解释的背景

　　记者：最高人民法院在　2005年6月22日　正式公布了《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《解释》），请您谈谈为什么要出台这一《解释》。

　　答：随着我国房地产各项制度改革的推进，房地产业得到迅猛发展，但由于我国的物权法体系不完善，市场管理机制不健全，房地产市场的开发、交易行为很不规范，严重阻碍了我国房地产市场的健康发展。《城市房地产管理法》实施10年来，人民法院受理的房地产纠纷案件逐年增加，由于相关法律规定比较原则，人民法院在处理此类纠纷中也遇到了许多具体适用法律的问题。为了指导各级人民法院公正及时地处理房地产纠纷案件，规范房地产市场交易行为，促进房地产市场的健康发展，以《城市房地产管理法》的施行为界，人民法院在审理房地产纠纷案件适用法律上有不同的做法。针对《城市房地产管理法》施行前房地产市场出现的国有土地使用权出让、转让、投资合作建房等问题，最高人民法院于　1995年12月27日　曾出台了《关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题的解答》（以下简称《解答》），考虑到当时的实际情况，《解答》对因欠缺法定条件进行土地使用权出让、转让、合作建房等行为作出补救性规定，即将违法行为补办合法手续的时间放宽至一审诉讼期间，避免了大量无效合同的出现。《城市房地产管理法》实施后，尽管随之出台了不少的行政法规和政策性规定，房地产开发经营行为也较以往有了很大改观，但伴随着我国市场经济结构的调整加快和土地制度改革的深化，我国现行的不动产立法已不能完全适应房地产市场的快速发展，再加上房地产市场机制不健全，房地产开发经营主体借机违法开发经营，导致房地产纠纷案件不断增加，新问题、新情况层出不穷，人民法院在审理此类纠纷时遇到适用法律的难题。为此，我院从2002年开始着手起草关于如何处理《城市房地产管理法》实施后的房地产纠纷的司法解释。期间，起草小组奔赴全国各地进行调研收集情况，召开座谈会广泛征求各级法院、全国人大法工委、国家土地资源部、建设部、北京市房地产管理局、专家学者、律师、房地产开发企业、北京市消费者协会等各方面意见，并通过人民法院报和中国法院网公开向社会征求意见，收集问题。在反复研究讨论的基础上，经最高法院审判委员会第1267次会议研究通过，于　2003年4月28日　公布了《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》，已于　2003年6月1日　开始实施。随后，《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》也经最高法院审委会第1334次会议讨论通过并于今天予以公布，　2005年8月1日起　施行。 

    集体土地和农用土地不适用《解释》

　　记者：《解释》调整涉及的土地使用权范围是否包括所有的土地使用权。

　　答：《土地管理法》第2条规定，我国实行土地全民所有制和劳动群众集体所有制，全民所有即国家所有。与土地所有制相对应，我国目前土地使用权也可分国有土地使用权和集体土地使用权两类。根据《城市房地产管理法》的规定，房地产开发是指在依法取得的国有土地使用权的土地上进行基础设施、房屋建设的行为，由此决定房地产开发所需要的土地仅限于国有土地，而非集体土地；城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。《土地管理法》也明确规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。因此，本《解释》调整的范围只限于涉及国有土地使用权的合同纠纷案件，不包括集体所有土地，这在《解释》的名称中已作出明确界定。 

　　按照《土地管理法》确立的土地用途管制制度和基本农田保护制度，我国土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格限制农用地转为建设用地。在国有土地上，对于按照土地利用总体规划划入基本农田保护区的农用地要严格管理，因房地产开发建设需要使用国有建设用地的，可通过出让或者划拨的方式取得；涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。因此，本《解释》调整的国有土地范围为国有建设用地，不包括国有农用地。 

最高人民法院关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题的解答 

    3、国有土地使用权出让合同的出让方，依法是市、县人民政府土地管理部门。出让合同应由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订，其他部门、组织和个人为出让方与他人签订的出让合同，应当认定无效。

国家土地管理局关于执行《城市房地产管理法》和国务院５５号令有关问题的批复

（国地批（１９９６）８９号）

　　七、关于土地管理部门与受让方签订出让合同是作为行政行为还是民事行为，土地管理部门依出让合同承担的违约赔偿责任是行政责任还是民事责任问题，是对法律的进一步界定，根据全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》规定，此类问题应由全国人大常委会解释。 

《民事案件案由规定》

    第四部分 合同、无因管理、不当得利纠纷

    77、建设用地使用权合同纠纷

   （1）建设用地使用权出让合同纠纷

   （2）建设用地使用权转让合同纠纷 

·国家土地管理局对出让国有土地使用权有关问题请示的答复 

·贵州省水城县人民政府与海南省洋浦鑫荣实业公司等土地使用权出让合同纠纷案

【裁判摘要】因为水城县政府作为土地使用者身份而不是代表国家出让土地，该政府无权对外缔结合同，不具备出让土地使用权的主体资格，所签订的土地使用权出让合同因违反法律规定而无效。 

·湖南天成房地产开发有限公司与岳阳市国土管理局等土地使用权出让合同纠纷案

【裁判摘要】签订土地使用权出让合同时，虽然所涉土地尚未征收转为国有土地，但合同签订后补办了有关征地手续的，符合法律有关规定，该合同认定有效。 

【提示】签订土地使用权出让合同时，土地尚未转为国有土地，但其后补办有关手续的应认定合同有效。　　

【裁判摘要】国土局与当事人签订《国有土地使用权出让合同》时，虽然所涉土地尚未征用转为国有土地，但其后补办了有关征地手续，根据最高人民法院《关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题的解答》的有关规定，一审法院认定双方签订的《国有土地使用权出让合同》及其补充合同有效是正确的。土地出让方在未办齐有关征地手续的情况下，签约出让土地使用权，导致交地延误，致使受让人不能按照合同约定时间实际取得受让土地，应承担违约责任。鉴于规划部门对尚未交付的土地重新调整了规划，双方又不能改变投资项目、异地开发达成协议，故上述合同应终止履行。　

·时间房地产建设集团有限公司与玉环县国土资源局土地使用权出让合同纠纷上诉案 

【载《最高人民法院公报》2005年第5期】 

【裁判要旨】以特殊出让方式出让土地使用权的合同何时成立的认定标准。 

【提示】挂牌出让国有土地使用权公告属于邀约邀请。

【裁判摘要】根据合同法第十五条第一款的规定，国有土地使用权出让公告属于要约邀请，竞买人在竞买申请中提出报价，并按要约邀请支付保证金的行为，属于要约，双方当事人尚未形成土地使用权出让合同关系。国有土地使用权出让方因出让公告违反法律的禁止性规定，撤销公告后，造成竞买人在缔约阶段发生信赖利益损失的，应对竞买人的实际损失承担缔约过失责任。 

【裁判规则】刊登于报纸上的挂牌出让公告与拍卖公告、招标公告相同，是向不特定主体发出的以吸引或邀请相对方发出要约为目的的意思表示，其实质是希望竞买人提出价格条款，其性质应认定为要约邀请。合同法对要约邀请的撤回未作条件限制，在发出要约邀请后，要约邀请人撤回要约邀请，只要没有给善意相对人造成信赖利益的损失，要约邀请人一般不承担法律责任。要约邀请不形成合同关系，撤回要约邀请不产生合同上的责任。 

【裁判意见】 

①明确国有土地使用权出让合同属于民事合同； 

②明确国有土地使用权出让公告的法律性质是要约邀请； 

③明确出让方因出让公告违反法律的禁止性规定，撤销公告后，造成竞买人在缔约阶段发生信赖利益损失的，应对竞买人的实际损失承担缔约过失责任，而非合同上的违约责任。 

④在缔约阶段所发生的信赖利益的损失，必须通过独立的信赖利益的赔偿请求权而予以保护[应为法律特别规定的请求权]，受害人可以直接依据缔约过失请求有过失一方承担责任。 

·崂山国土局与南太置业公司国有土地使用权出让合同纠纷案

【载《最高人民法院公报》2007年第3期（总第125期）】

【裁判摘要】

(一)根据《中华人民共和国合同法》第四十五条规定，当事人对合同的效力约定所附条件，是指在合同中特别约定一定的条件，以条件成就与否作为合同效力发生的根据。该条件必须是将来发生的、不确定的、约定的、合法的事实。政府机关对有关事项或者合同审批或者批准的权限和职责，源于法律和行政法规的规定，不属于当事人约定的范畴。当事人将上述权限和职责约定为合同所附条件，不符合法律规定。

(二)根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第(五)项和最高人民法院《关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释(一)》第四条的规定，确认合同无效应当以法律和行政法规作为依据，不得以地方性法规和行政规章作为依据。双方当事人签订的《国有土地使用权出让合同》中约定的土地用途与规划和评估报告中的土地用途不同，如果可能导致土地使用权出让金低于订立合同时当地政府按照国家规定确定的最低价的，属于影响国有土地使用权出让合同价格条款效力的因素，但不导致国有土地使用权出让合同无效。

(三)根据《中华人民共和国民法通则》第六条的规定，民事主体从事民事活动，除必须遵守法律外，在法律没有规定的情况下还应当遵守国家政策。国务院下发的有关规范整顿土地出让市场秩序的通知以及国务院有关部委颁发的贯彻配套规定等规范性文件，属于国家政策。按照国家有关政策规定，在 2002年7月1日前未经市、县政府前置审批或者签订书面项目开发协议而在此后协议出让经营性用地的，应当按照有关规定改为以招标拍卖挂牌方式出让。完善招标拍卖挂牌手续的，属于对有关国有土地使用权出让合同的变更或者解除，影响到相关合同能否实际履行以及是否解除问题，不影响和限制合同的效力。

(四)解除权在实体方面属于形成权，在程序方面则表现为形成之诉。在没有当事人依法提出该诉讼请求的情况下，人民法院不能依职权径行裁判。

【提示1】国家相关政策可能导致有关国有土地使用权出让合同的变更或者解除，影响到相关合同能否实际履行以及是否解除，不影响和限制合同的效力。　　

【裁判摘要1】根据《中华人民共和国民法通则》第6条的规定，民事主体从事民事活动，除必须遵守法律外，在法律没有规定的情况下还应当遵守国家政策。国务院下发的有关规范整顿土地出让市场秩序的通知以及国务院有关部委颁发的贯彻配套规定等规范性文件，属于国家政策。按照国家有关政策规定，在2002年7月1日前未经市、县政府前置审批或者签订书面项目开发协议而在此后协议出让经营性用地的，应当按照有关规定改为以招标拍卖挂牌方式出让。完善招标拍卖挂牌手续的，属于对有关国有土地使用权出让合同的变更或解除，影响到相关合同能否实际履行以及是否解除问题，不影响和限制合同的效力。　　

【裁判意见1】　　

①国务院下发的有关通知以及国务院有关部委颁发的贯彻配套规定等规范性文件，属于国家政策。

②不允许以地方性政策作为影响合同履行的借口。　　

③国家政策不允许情形，虽不会导致所涉《国有土地使用权出让合同》无效，但却影响该合同在客观上无法继续履行。当出现当事人的该项诉讼请求应予驳回时，应当依法明确驳回当事人在个案中提出的具体诉讼请求。 

【提示2】土地行政管理部门在办理有关手续过程中简化或者遗漏程序，但经事后追认的，《国有土地使用权转让合同》有效。　　

【裁判摘要2】土地行政管理部门与土地使用者签订《国有土地使用权出让合同》之前，由于简化程序或遗漏程序，没有办理建设用地批准书的，不属于违反《中华人民共和国合同法》第52条规定导致合同无效的情形。其事后按照有关规定向具体建设项目提供了用地，并将供地情况上报主管机关备案的行为，可以表明双方签订的《国有土地使用权出让合同》已经履行了相关手续，该合同效力得到了补正，应当认定合同有效。　　

【提示3】地方性法规和行政规章不能作为人民政府审查确认国有土地使用权出让合同无效的依据。　　

【裁判摘要3】根据《中华人民共和国合同法》第52条第5项和最高人民法院《关于适用<合同法>若干问题的解释（一）》第4条的规定，确认合同无效应当以法律和行政法规作为依据，不得以地方性法规和行政规章作为依据。双方当事人签订的《国有土地使用权出让合同》中约定的土地用途与规划和评估报告中的土地用途不同，如果可能导致土地使用权出让金低于订立合同时当地政府按照国家规定确定的最低价的，属于影响国有土地使用权出让合同价格条款效力的因素，但不导致国有土地使用权出让合同无效。

·株洲开发区龙珠物业发展有限公司等与株洲市高新技术产业开发区管理委员会等土地使用权出让纠纷案

【提示】双方当事人均要求终止履行《土地出让合同》的，应先认定是否有效，对有效的合同终止履行后，要根据当事人的过错确定当事人的损失以及赔偿责任： 　　

①在当事人均要求终止履行合同后，人民法院是否予以支持要看案涉合同关系是否有效，只有有效的合同才涉及终止履行的问题。 　　

②终止履行后，如何确定当事人的损失以及赔偿责任要根据当事人的过错作出认定。 　　

③当事人既未按合同约定按期支付土地出让金，又未经出让方同意，擅自将土地转让给他人，构成违约，致使该土地长期闲置，造成巨大浪费，应承担主要责任。 　　

【裁判摘要】双方当事人签订的《国有土地使用权出让合同》关于出让方提供土地的时间和方式约定不明确，致使双方在履行过程中发生争议，造成合同无法继续履行，双方都有一定责任。现双方均无意继续履行合同，要求终止履行，应予支持。合同终止履行后，出让方收回该出让土地，同时返还当事人已经支付的土地出让金本金及利息；该出让土地长期处于闲置状态，造成重大损失，对此双方都有一定责任，受让方应赔偿部分损失，其余损失由出让方自负。 

·湖北省武汉市国土资源管理局与武汉兴松房地产开发有限公司行政纠纷上诉案　 

【提示】土地行政管理部门有权在土地使用权人严重违约，致使合同目的不能实现时收回土地使用权，其实质是解除合同的行为。　　

【裁判摘要】根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条第2款关于“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚”的规定，土地行政管理部门可以根据兴松公司违反合同情节的程度作出相应的处罚。收回土地使用权的处罚实际上是解除合同的行为，属于最严厉的制裁措施，应当是在一方严重违约，致使合同目的不能实现时由土地行政管理部门作出决定。

·青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局与青岛乾坤木业有限公司土地使用权出让合同纠纷上诉案

——能否认定土地使用权出让合同部分无效部分有效

【载《最高人民法院公报》2008年第5期（总第139期）】

【裁判摘要1】　　

一、对于双方当事人意思表示真实，约定内容不损害国家、集体和第三人的合法权益，且已经过公证的合同，应认定已经成立。

二、根据合同法的相关规定，依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。　　

三、合同部分内容无效，但不影响其他部分效力的，应当认定合同其他部分内容有效。　　　

【提示】土地使用权出让合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。　　

【裁判摘要2】根据《合同法》第44条和《土地管理法》第44条的规定，未经政府批准农转用土地的土地使用权出让合同无效。根据《合同法》第56条规定，部分合同无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。因此，应认定双方当事人签订的土地使用权出让合同其中经过政府批准的部分土地使用权出让有效，未经政府批准的部分土地使用权出让无效，其他合同条款仍然有效。对于出让人关于涉案合同项下转让的土地是不可分物，不适用量上的部分有效、部分无效的上诉主张，不予支持。　　

【裁判意见】

涉案合同的效力是否可分，取决于无效部分是否影响其余部分的效力。根据合同法理论，部分合同无效分为量上的无效和质上的无效。

所谓量上的无效，是指某一合同条款中载明的数量超出国家规定的限制，超出的部分无效，未超出的部分有效，在一个合同条款中既有有效部分，也有无效部分，划分效力的标准是以量来确定的。　　

所谓质上的无效，是指某一合同条款因违反法律规定导致该条款全部无效。　　

只有在合同的部分无效条款与其他条款具有不可分性或合同目的的违法或其他条款的有效性对当事人没有实际意义，无法实现合同目的特殊情况下，才能确认合同全部无效。

·烟台长城科工贸（集团）公司等与山东省烟台市国土资源局行政纠纷案  

【裁判要旨】土地管理部门与土地使用者签订的土地使用出让合同，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》是土地管理的一种方式，属于可诉行政行为。因土地管理部门违反合同约定，侵害了自己的合法权益，土地使用者可以提起行政诉讼并要求土地管理部门赔偿。

·淮南市国土资源局与淮南禹洲房地产开发有限公司建设用地使用权出让合同纠纷上诉案

【裁判要旨】建设用地使用权出让合同争议属于民事纠纷而非行政纠纷——《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》明确规定，根据《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》及民事审判实践制定该解释，解释对国有土地使用权出让合同、出让金及其调整、土地用途变更等作出了规范性规定，即该司法解释对建设用地使用权出让合同的民事性质有明确界定。且“建设用地使用权出让合同纠纷”作为民事案件处理也在《民事案件案由规定》中有明确规定。从本案《成交确认书》的内容来看，一是确认成交地块的位置、面积和成交金额；二是确认双方随后签订正式的国有土地使用权出让合同。从本案双方当事人争议的焦点来看，双方争议的是《成交确认书》能否履行、未能履行的责任如何承担等问题，并非对淮南国土局的具体行政行为是否合法提出异议。双方签订《成交确认书》的行为，符合自愿平等、等价有偿的民事法律行为的特征，一审法院认定本案属于民事合同纠纷是适当的。

·淮南市国土资源局与淮南禹洲房地产开发有限公司建设用地使用权出让合同纠纷上诉案

【裁判要旨】建设用地使用权出让合同争议属于民事纠纷而非行政纠纷——《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》明确规定，根据《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》及民事审判实践制定该解释，解释对国有土地使用权出让合同、出让金及其调整、土地用途变更等作出了规范性规定，即该司法解释对建设用地使用权出让合同的民事性质有明确界定。且“建设用地使用权出让合同纠纷”作为民事案件处理也在《民事案件案由规定》中有明确规定。从本案《成交确认书》的内容来看，一是确认成交地块的位置、面积和成交金额；二是确认双方随后签订正式的国有土地使用权出让合同。从本案双方当事人争议的焦点来看，双方争议的是《成交确认书》能否履行、未能履行的责任如何承担等问题，并非对淮南国土局的具体行政行为是否合法提出异议。双方签订《成交确认书》的行为，符合自愿平等、等价有偿的民事法律行为的特征，一审法院认定本案属于民事合同纠纷是适当的。

【摘要】如何界定“拍卖过程中产生的争议”——案涉地块的拍卖出让文件《竞买人须知》第二十六条规定“竞得人在本次拍卖过程中产生的争议，应通过协议处理，如协商不成的，应提交淮南仲裁委员会仲裁”，也就是说，关键是如何界定“拍卖过程中产生的争议”。本案的实际情况是，禹洲房产公司通过公开竞价的方式竞得签订案涉五宗建设用地使用权出让合同的资格，并于当日与淮南国土局签订《成交确认书》，双方在拍卖过程中并没有产生争议，拍卖行为已经完成。《成交确认书》中明确约定“竞得人缴纳的竞买保证金，成交后自动转作受让地块的定金”，本案双方争议的是签订《成交确认书》之后的履行行为，不属于拍卖过程中产生的争议，淮南国土局关于本案应提交淮南仲裁委员会进行仲裁的主张不能成立。

·北京中科拜克生物技术有限公司等与辽宁东戴河新区管理委员会等建设用地使用权出让合同纠纷上诉案（裁定书）

【基本案情】

1.一审原告请求法院依法解除原、被告双方签订的项目合作协议书，补充协议，国有土地使用权出让合同，判令两被告赔偿原告绥中拜克因违约行为造成的经济损失50802896.9元，并承担律师费和本案所有的诉讼费。

2.辽宁省高级人民法院经审查认为：根据本院查明的事实，诉讼双方系因政府收回土地而产生的纠纷，由此而引起的法律关系非民事案件调整范畴。故依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第一款（四）项的规定，裁定：驳回原告北京中科拜克生物技术有限公司、绥中中科拜克生物技术有限公司起诉。

3.最高人民法院认为：被上诉人管委会虽然是政府的派出机构，但在对外签订民事合同，实施民事行为时，与合同相对人是民法上的平等主体。虽然政府部门最后收回涉案土地的行为属于行政行为，但是并未否定双方之间的民事权利义务关系。上诉人依据项目合作协议书、补充协议提起民事诉讼符合法律规定，人民法院应当予以受理。

【裁判要旨】因土地出让合同引起的纠纷属于民事案件。

·上诉人长沙兆盛房地产有限公司、上诉人长城信息产业股份有限公司与被上诉人长沙市国土资源局土地使用权转让合同纠纷案

——国有土地使用权受让人与国有土地原使用权人约定交地义务不足以否定国有土地使用权受让人与国土部门随后签订的国有土地使用权出让合同性质

【提示】国有土地使用权出让合同与转让合同区别。

【法理提示】国有土地原使用权人与国有土地使用权受让人对交地事项作出约定，不能必然得出案涉法律关系为国有土地使用权转让性质的结论，更不能以此否定国有土地使用权出让关系的性质。在具体判断国有土地出让还是转让关系时，应结合两者在合同签订主体、标的土地使用权用途及其使用期限等方面的不同特征加以正确界定。

·海南香江德福大酒楼等与海口市国土资源局建设用地使用权出让合同纠纷上诉案

【裁判摘要】本案国有土地使用权出让合同目前仍应认定为民事合同。首先，国有土地使用权出让合同系当事人双方协商订立，遵循平等、自愿、有偿原则。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则,由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”这表明土地管理部门代表国家与土地使用者签订出让合同时二者的法律地位是平等的。国有土地使用权出让合同系国家作为土地所有者与土地使用者签订的设定用益物权（土地使用权）的合同，政府土地管理部门作为土地所有者的代表，与作为合同相对方的土地使用者系平等民事主体。其次，国有土地使用权出让合同双方当事人权利义务对等。土地管理部门的主要权利是收取土地出让金，主要义务是在一定期限内向对方提供土地使用权；土地使用者的主要权利是在一定期限内获得相应土地使用权，主要义务是支付出让金和按照法律法规规定及合同约定的用途开发利用土地。房地产管理法第十五条规定：“土地使用者必须按照出让合同约定,支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的,土地管理部门有权解除合同,并可以请求违约赔偿。”第十六条规定:“土地使用者按照出让合同约定支付土地使用权出让金的,市、县人民政府土地管理部门必须按照出让合同约定,提供出让的土地；未按照出让合同约定提供出让的土地的,土地使用者有权解除合同,由土地管理部门返还土地使用权出让金,土地使用者并可以请求违约赔偿。”上述规定赋予了双方当事人平等的合同解除权，守约方享有的违约赔偿请求权应属于民事权利性质。

【摘要】本院注意到，目前在理论界和司法实践中确有观点认为国有土地使用权出让合同系行政合同。其主要理由是：国有土地使用权出让合同的出让方为政府调控管理土地资源和执行土地政策的土地管理部门，即行使行政职权的行政机关；合同目的是土地管理部门通过签订出让土地合同这一管理方式，合理保护及开发利用有限的土地资源，进而实现社会公共利益；合同内容中将土地管理部门的法定职责细化为不得协商的合同条款，且与合同相对方的权利义务并不对等；合同履行方面土地管理部门享有优益权：可以为实现公共利益和行政管理目的，在履约中单方变更、解除合同，甚至可以依法单方作出行政强制、行政处罚行为。这些观点也具有一定的合理性，考虑到相关合同中融入了行政职权、对合同纠纷的审理需要对行政行为的合法性展开审查等因素，通过行政诉讼对行政行为的合法性与合同争议一并审查，亦便于争议的一揽子解决。但是，现行的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》将国有土地使用权合同定性为民事合同，《民事案件案由规定》亦将“建设用地使用权出让合同纠纷”列为“合同纠纷”的下级案由予以明确，审判实践中基本依据上述司法解释之规定均将此类案件作为民事诉讼案件审理。在现行法律没有修改的情况下，本案纠纷不宜作为行政争议纳入行政诉讼的范围。本院还注意到，修改后的行政诉讼法第十二条第（十一）项有将此类纠纷纳入行政诉讼范围的趋向，但该行政诉讼法直到2015年5月1日才实施，不能作为本案审理依据。至于此法实施后发生的法律行为产生争议是否按行政争议处理，再依据新修改的行政诉讼法及其司法解释作出判断，此处不予赘述。

【解读】国有土地使用权出让合同纠纷属于民事诉讼受案范围，当事人因国有土地使用权出让合同产生争议并提起民事诉讼应予受理并进行实体审理——2015年修改的《行政诉讼法》实施后，已有高院裁判文书依据该法认定国有土地使用权出让合同纠纷属于行政诉讼的受案范围（有待未来司法明确）。

·保山市宏晨进出口有限责任公司与保山市国土资源局隆阳分局建设用地使用权出让合同纠纷上诉案

【裁判摘要】国有土地使用权出让合同，是行政机关代表国家与相对人签订的将国有土地使用权在一定期限内出让给行政相对人，相对人支付土地出让金并按合同的规定开发利用国有土地的合同。隆阳区国土局与宏晨公司签订《国有建设用地使用权出让合同》的行为，属于行政机关履行行政管理职责的行为。故《国有建设用地使用权出让合同》属于行政合同。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……。”本案即属于相对人认为行政机关未依照约定履行行政合同的情形，属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条规定：“人民法院对下列起诉，分别情形，予以处理：（一）依照行政诉讼法的规定，属于行政诉讼受案范围的，告知原告提起行政诉讼；……。”最高人民法院《关于适用﹤中华人民共和国民事诉讼法﹥的解释》第二百零八条第三款规定：“立案后发现不符合起诉条件或者属于民事诉讼法第一百二十四条规定情形的，裁定驳回起诉。”综上，宏晨公司提起的诉讼不属于民事诉讼的受案范围，原审裁定驳回起诉并无不当。

·顾某、汪某恒、江苏瑞豪置业有限公司与盐城市大丰区人民政府、盐城市大丰区国土资源局建设用地使用权出让合同纠纷上诉案

——合同解除权的默示放弃应设定严格的认定标准

【案号】最高人民法院民事调解书（2016）最高法民终822号

【裁判观点】

1．建设用地使用权出让合同是出让方为实现社会公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的，具有行政法上权利义务内容的合同，具有行政协议的属性。根据现行法律，尤其《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条、第十五条第二款的规定，在合同性质界定和诉讼程序适用上，在认定建设用地使用权出让合同具备行政协议属性的前提下，仍应尊重当事人的意思自治，遵循当事人选择适用并已经进行的民事诉讼程序。

2．合同解除权的放弃应设定严格的认定标准，除法律有明确规定或者当事人有明确约定外，不得仅以单纯的沉默推定解除权人放弃解除权。以解除权人默示的行为推定其放弃解除权的，亦应严格加以把握。只有解除权人对债务人依据合同约定全面履行给付义务的行为予以受领的，才构成对解除权的放弃，以实现契约严守的诚实信用。

·连云港中豪房地产开发有限公司与连云港市教育局合同纠纷再审审查民事裁定书

【案号】最高人民法院民事裁定书(2021)最高法民申7096号

【裁判摘要】国有土地使用权出让挂牌竞标差价补偿条款无效——合同法第五十二条规定，恶意串通，损害国家、集体和第三人利益的合同无效。《中华人民共和国民法总则》第一百五十四条也规定，行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。本案中，中豪公司与教育局签订《土地出让合作协议书》及《补充协议(一)》，约定中豪公司参加案涉国有土地使用权出让挂牌竞标，如低于双方约定单价竞标成功则中豪公司补偿教育局差额部分，超过约定单价则由教育局承担超出部分。分析上述国有土地使用权出让金差价补偿条款的效力问题，不应仅考察该协议是否为当事人之间的真实意思表示，更应着眼于协议内容是否违反社会公共利益。国有土地使用权出让所得的出让金，为地方人民政府财政收入的来源之一，出让金的价格蕴含了城市规划区域内全体市民改良和提升土地价值的共同劳动成果，以及地方政府为开发利用相关土地而完善相应配套设施、提供公共服务等所付出的投入等。为了保证国有土地使用权出让能够取得合理对价，确保具有经营性用地意向的市场主体能够享有公平竞争的机会，物权法第一百三十七条第二款规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。教育局作为教育行政主管部门，并非普通商事主体，其本身并不具有经营性用地市场开发资质，如果其与具有经营性用地意向的市场主体约定了招投标成交价的差价补偿条款，相当于将本应用于公共教育事业的财政拨付资金无偿处分给从事经营性活动的市场主体，必然损害国家和社会公共利益。如认定该差价补偿条款有效，势必使得中豪公司事先获得竞拍的保底成本，将在竞拍活动中取得市场优势地位，违反了物权法、招投标法关于国有土地使用权出让招投标活动各竞买人公平竞争的法律规范。原审法院据此认定差价补偿条款无效并无不当。