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最高人民法院行政裁定书(2016)最高法行申1186号

摘要1:【案号】最高人民法院行政裁定书(2016)最高法行申1186号
【问题】当事人起诉要求法院判决上级行政机关履行层级监督法定职责是否属于行政诉讼受案范围?
【裁判要旨】内部层级监督属于行政机关上下级之间管理的内部事务,法律法规规定的内部层级监督并不直接设定当事人新的权利义务关系。当事人起诉要求法院判决上级行政机关履行层级监督法定职责,不属于《行政诉讼法》第12条第1款第项规定的情形,即“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的”。当事人提起此类履行法定职责诉讼,人民法院应不予受理。
【裁判摘要】人民法院对行政机关行使职权行为的监督应当依照行政诉讼法的规定进行。《北京市建设征地补偿安置办法》第三条第三款虽规定了区、县人民政府应当对本行政区域内的征地补偿安置工作实施监督管理,但此种职权系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成,上级人民政府不履行层级监督职责,一般并不直接设定当事人新的权利义务,当事人可以通过直接起诉所属工作部门或者下级人民政府作出的行政行为来维护其合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下,当事人坚持起诉人民政府不履行层级监督职责,不具有权利保护的必要性和实效性,也不利于纠纷的及时解决,且易于形成诉累。因此,海淀区政府是否受理当事人的申请、是否启动层级监督程序不属于司法监督范畴。一、二审法院裁定驳回张某、张某某起诉和上诉,符合法律规定。

摘要2:【法条链接】最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款规定:“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:......(八)上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为;......”
【解读】内部层级监督职责是指行政机关基于领导与被领导关系对其所属部门和下级行政机关进行的监督。不同于《行政诉讼法》第12条第1款第6项规定的“法定职责”所具有的“外部性”,上级行政机关是否行使层级监督权对当事人的权利、义务不产生实际影响,不侵犯当事人的合法权益,当事人以上级行政机关不行使层级监督权提起行政诉讼不属于行政诉讼的受案范围。因此,是否启动内部监督程序以及程序启动后做出如何处理属于行政疾患内部管理范畴原则上不属于行政复议和行政诉讼受理范围。只有在上级行政机关撤销或者改变原行政行为以及作出新的影响当事人权利义务关系的行政行为时,内部监督行为才外化为可复议和诉讼的行政行为。
【注解】当事人起诉要求法院判决上级行政机关履行层级监督法定职责不属于《行政诉讼法》第12条第1款第6项规定的履行法定职责,不属于行政诉讼受案范围。

【案例笔记】上级行政机关不履行对下级行政机关监督职责是否属于行政诉讼受案范围?

摘要1:解读:(1)《行政诉讼法》第12条第1款第6项规定属于行政诉讼受案范围的“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复的”,请求行政机关履行的必须是法律、法规、规章等明确赋予行政机关对外行使的行政管理职责,请求行政机关作出的只能是具有外部效力的调整。(2)上级行政机对下级行政监督属于行政内部领域的措施,不具有对外性、不直接设定新的权利义务,不能提起请求履行法定职责之诉;(3)当事人对上级行政机关不履行对下级行政机关监督职责不能提起行政诉讼。
【解析】上级行政机关不履行对下级行政机关监督职责,不属于行政诉讼受案范围。
【注释】层级监督不具有《行政诉讼法》第12条第1款第6项规定的履行法定职责的外部性,因此不具有行政可诉性。

摘要2:【注解1】(1)内部层级监督属于行政机关上下级之间管理的内部事务;(2)法律法规规定的内部层级监督并不直接设定当事人新的权利义务关系,属于不可诉行为。
【注解2】乡级政府对村委会监督职责具有可诉性。
【注解3】行政机关内部监督履职文件外化为对行政相对人产生法律效果影响的行为行为具有行政可诉性。——参考案例:福建省高级人民法院行政判决书(2018)闽行终1216号

最高人民法院行政裁定书(2016)最高法行申87号

摘要1:【案号】最高人民法院行政裁定书(2016)最高法行申87号
【裁判摘要】行政机关内部监督行为依职权外化对相对人权利义务造成影响属于行政诉讼受案范围——公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员作出的行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼,这是《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国行政复议法》赋予的权利。法律还规定,对复议机关不作为的,当事人还可以再向人民法院提起诉讼。除此之外,公民、法人或者其他组织也可以向行政机关隶属的人民政府或其上一级人民政府提出申诉、控告,但与以直接救济行政相对人权利为目的的复议和诉讼制度有所不同,申诉或控告可以成为启动上下级行政机关之间内部监督的线索,不直接和必然启动内部监督程序。是否启动内部监督程序以及程序启动后做出如何处理,属于行政机关内部管理范畴,原则上不属于行政复议和行政诉讼受理范围。只有在上级行政机关撤销或者改变原行政行为以及作出新的影响当事人权利义务关系的行政行为时,这种内部监督行为才外化为可复议和诉讼的行政行为。

摘要2

最高人民法院行政裁定书(2019)最高法行申14012号

摘要1:【案号】最高人民法院行政裁定书(2019)最高法行申14012号
【裁判摘要】行政机关内部层级监督与行政复议区分——(1)从外观上看,行政机关内部层级监督与行政复议较为相似,都是基于行政机关上下级关系构架所形成。一方面,根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(八)项的规定,上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。内部层级监督行为是指行政机关基于领导与被领导关系对其所属部门和下级行政机关进行的监督,是政府系统的内部监督,具有内部性特征。另一方面,行政复议是依据《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例所实施的行为。行政复议机关一般为作为被申请人的行政主体的本级人民政府或上一级行政主体,两者具有层级隶属关系;但行政复议具有多元功能,是法律赋予解决行政争议的权利救济制度,该制度设置的直接目的是保障公民、法人或其他组织的合法权益,是一项依法可供司法监督的具有外部特征的行为。(2)当事人的申请属于行政复议职责还是行政机关内部层级监督职责,除了要看是否具有明确的法定职责、是否符合行政复议的受理条件外,还可从以下几方面进行区分:一是申请形式不同,是提起行政复议申请还是提交申诉、举报、投诉、控告等材料;二是问题反映的渠道和部门不同,是向行政复议机关及其法制工作的机构提出,还是向上一级行政主体或本级人民政府的相关信访、纪检监察等部门提出;三是法律依据不同,是依据《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例等相关法律规定,还是基于一般的领导与被领导关系请求对其所属部门和下级行政主体履行相应监督职责;四是反映问题所针对的对象不同,行政复议应以行政主体为被申请人,针对有关行政行为或者不履行法定职责情形提起,而内部监督行为则不以此为限。

摘要2

最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申1133号

摘要1:【裁判摘要】上级行政机关对下级行政机关的行政执法过错责任调查和处理不属于行政诉讼受案范围——本案的争议焦点是上级行政机关对下级行政机关的行政执法过错责任的调查和处理是否属于人民法院的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。一般认为,可诉的行政行为应当是行政机关直接设定行政管理相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响的管理行为,并不包括行政机关基于上下级监督关系而形成的内部监督管理行为,亦即上级行政机关基于组织法和上下级之间的管理与被管理关系而对下级行政机关所作的行为,不属于人民法院行政诉讼受案范围。行政管理相对人可以直接针对对其权利义务产生影响的对外发生法律效力的行为,以在对外发生法律效力的文书上署名的行政机关为被告,提起行政诉讼。而上级行政机关对下级行政机关的执法过错行为的调查及追责,既是行政机关上下级之间的内部管理行为,也是行政机关上下级之间的内部监督行为。不论内部监督行为的结果如何,都不对申请人的权利义务产生直接影响。因此,针对下级行政机关的执法过错行为,不论上级行政机关是否立案调查,是否做出相应决定,当事人对相关决定是否接受,均不属于人民法院司法监督范畴,也非行政诉讼受案范围。具体到本案中,西湖区政府针对西湖区城管局涉案行为是否调查处理,以及是否追究西湖区城管局及其工作人员的违法行政责任,均非人民法院行政诉讼受案范围。一审法院裁定驳回邵根土的起诉,二审法院裁定驳回上诉,维持一审裁定,符合法律规定。

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最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申6096号

摘要1:【裁判摘要】派驻地方的国家土地督察局职责限于内部监督检查,不履行查处职责不属于行政诉讼受案范围——派驻地方的国家土地督察局,代表国家土地总督察履行监督检查职责。派驻地方的国家土地督察局负责对其督察范围内地方人民政府土地利用和管理情况进行监督检查,不改变、不取代地方人民政府及其土地主管部门的行政许可、行政处罚等管理职权。派驻地方的国家土地督察局履行监督检查职责,不直接查处案件,对发现的土地利用和管理中的违法违规问题,由国家土地总督察按照有关规定通报监察部等部门依法处理。可见,派驻地方的国家土地督察局职责限于监督检查,不直接查处案件,土地督察行为属于内部监督行为,具有内部性,并非原国土资源部对外履行公共管理职责行为。本案中,一审、二审法院在审查孟××等人的复议请求后,认定国家土地督察成都局不具有相应法定职责。本案属于向明显不具有法定职责的行政机关申请履责类的案件,因此原国土资源部不予受理复议申请、一审法院裁定驳回起诉、二审法院驳回上诉于法有据,并无不当。

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最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申6319号

摘要1:【裁判摘要】行政机关对下级行政机关的内部监督行为不属于行政诉讼的受案范围——在行政执法和行政管理过程中,公民、法人或者其他组织如认为行政机关的行政行为,包括作为和不作为,侵害其合法权益的,只要符合法律规定的条件,均可以提起行政复议或行政诉讼。对于行政机关的行政复议行为亦不例外,当行政机关拒绝受理当事人的行政复议申请,或者在法定期限内未作出复议决定的,公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼,除非当事人的复议请求明显不属于行政诉讼的受案范围。换言之,对于复议机关履行复议职责的作为或不作为,司法已经提供了畅通且完整的救济途径。本案中,新兴公司认为辽宁省地税局不受理其复议申请违法,要求国家税务总局责令辽宁省地税局受理其复议申请,进而对国家税务总局的答复不服,向人民法院提起行政诉讼,请求撤销国家税务总局的答复,并判决国家税务总局对其申请事项作出责令决定。该请求给付的内容属于行政机关对下级行政机关的内部监督行为,此类监督行为不属于行政诉讼的受案范围。其原因在于,一是内部监督行为通常不会对外发生法律效力;二是对于行政机关的行政复议行为,法律已经提供了救济途径,当事人完全可以针对行政机关的复议作为或复议不作为依法提起行政诉讼。当事人不对复议行为提起行政诉讼,却要求上级行政机关履行监督职责,进而对该监督行为提起行政诉讼,无异于舍近求远。尽管上级行政机关具备监督下级行政机关依法开展行政复议工作的监督职责,但司法并没有、也没必要为这些内部监督行为敞开大门。本案即是如此,如果新兴公司认为辽宁省地税局应当受理其行政复议而辽宁省地税局不予受理,其完全可以提起行政诉讼,对于是否应当受理由人民法院作出终局裁判。新兴公司要求国家税务总局监督纠正辽宁省地税局不受理其复议申请的行为,并进而对国家税务总局的答复不服提起诉讼,不符合法律规定的起诉条件,人民法院依法不予受理。否则,既不符合经济便利原则,也不符合“一事不再理”原则,更与司法承担终局裁判的原则相悖。因此,原一审、二审法院裁定驳回新兴公司的起诉及上诉,并无不当。

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