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国有建设用地使用权出让合同法律性质探析

摘要1:【要旨】出让合同属于行政合同,应当尽快建立行政契约制度,制定单行的《行政合同法》来规范行政合同。目前,行政合同制度尚未完善,为保证出让合同目的的实现,保护当事人的合法权益,应当允许当事人根据纠纷的具体内容,灵活选择适用行政复议、民事诉讼或行政诉讼。对当事人协商、体现当事人意思表示的内容产生的纠纷,可以申请仲裁或提起民事诉讼。对出让合同涉及行政优益权的纠纷,比如主张行政行为违法的撤销或变更请求、主张行政行为无效请求,适用行政复议、行政诉讼程序。

摘要2

行政诉讼一审裁判

摘要1:【标签】判决驳回诉讼请求|撤销判决|履行判决|给付判决|确认判决|确认无效判决|变更判决(有限变更权)|行政协议履行与补偿判决|对复议决定和原行政行为一并裁判|公开宣告判决|裁定适用范围
【摘要】一审判决:判决驳回诉讼请求;销判决;履行判决;给付判决;确认判决;确认无效判决;变更判决(有限变更权);行政协议履行与补偿判决;对复议决定和原行政行为一并裁判。

摘要2:【法条链接1】《最高人民法院行政审判庭关于对六六一厂不服禄丰县公安局没收雷管行政处罚一案适用法律问题请示的电话答复》(【2000】行他字第4号,2000年11月14日):根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十六条第二款规定:“自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府主管部门的业务指导或者领导。”《人民警察法》第四十三条规定:“人民警察的上级机关对下级机关的执法活动进行监督,发现其作出的处理或者决定有错误的,应当予以撤销或者变更。”根据上述规定精神,禄丰县公安局在上级公安机关的具体行政行为没有被认定错误与撤销之前,作出与省公安厅审批行为相冲突的具体行政行为,属于超越职权行为。
【法条链接2】《最高人民法院行政审判庭关于铁路公安部门是否有权查封倒卖火车票经营场所的电话答复》([1997]行他字第1号,1997年2月20日):人民警察法及其他相关法律规范没有授予铁路公安部门实施查封倒卖火车票经营场所的职权。长春铁路公安处依据人民警察法作出查封倒卖车票经营场所的具体行政行为缺乏法律依据。
【注解1】全面审查原则:行政诉讼中的全面审查一般是指人民法院在行政案件审理中,应当对被诉行政行为的事实根据、法律依据、行政程序、职责权限等各方面进行合法性审查,不受诉讼请求和理由的拘束。——参考案例:最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行再128号
【注解2】未经核实直接依据广告宣传材料作出行政处罚决定属于主要证据不足。——参考案例:行政审判案例第7号

×××干细胞工程有限公司不服上海市卫生局行政强制决定案

摘要1:【裁判摘要】根据《献血法》第8条和第18条的规定,血站是国家法定的采集、提供临床用血机构,除卫生部门依法定职权批准的血站外,任何单位和机构从事采集、提供临床用血上的,都构成违法,卫生行政部门有权依法予以取缔。

摘要2:【解读1】脐带血的认定——《血站管理办法》第2条第2款血液是指用于临床的全血、成分血。首先,医学专家认为脐带血的定义称谓是根据人体的解剖部位而来,其成分与新生儿的血液成分一致,都含有红细胞、白细胞、血小板、血浆、干细胞等。其次,从原告的再胜源公司采集脐带血的目的来讲是为了分离提纯造血干细胞,并用于治疗白血病等血液疾病,属于满足临床需要的目的。因此,脐带血符合《血站管理办法》中的血液定义。
【解读2】“取缔”是国家对违法活动采取的一系列制止性、制裁性措施的统称。这些措施既可能包括行政强制措施,比如《无照经营查处取缔办法》第9条规定......也可能包括行政处罚......可见,“取缔”在很对情况下是一个统称,不宜简单地认定为行政处罚或行政强制,而要看行政机关取缔而采取的具体措施是什么而定。——《(中华人民共和国行政强制法)条文理解与适用》,人民法院出版社2012年版,第70页。
【解读3】行政机关未依据《行政处罚法》规定履行相关程序作出的没收决定不能成立(没收具体行政行为无效)——卫生局经调查取证,发现再胜源公司有擅自采集血液行为,遂作出取缔的行政强制决定,并将行政文书当场送达给上诉人,其行政执法程序合法。但卫生局在作出取缔的同时,对再胜源公司又课以没收液氮容器,具有行政制裁性质,属于我国法律规定的行政处罚种类,而卫生局在作出该没收决定时,未依据行政处罚法的规定履行相关处罚程序,故该行政处罚依法不能成立。......因卫生局作出没收决定时未履行法律规定的相关处罚程序,违反行政处罚法的规定,原审法院判决确认该没收行为无效,符合法律规定。

最高人民法院行政裁定书(2016)最高法行申2233号

摘要1:【案号】最高人民法院行政裁定书(2016)最高法行申2233号
【裁判摘要】设置起诉条件的旨趣在于不使那些不符合法定条件或者没有进入实体审判必要性与实效性的诉进入实体审理,所以,这是法院应当依职权主动调查的程序性事项,不用基于当事人申请,在当事人没有提交相关证据的情况下法院也可以主动调取相关证据。对此《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条第二项已有明确的规定。由于与起诉条件有关的事实并非都很复杂,因此无需都要经过开庭审理才能查明,对此《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第二款有明确规定:人民法院经过阅卷、调查和询问当事人,认为不需要开庭审理的,可以迳行裁定驳回起诉。因此,原审法院在查明相关事实后迳行作出驳回起诉的裁定,并不违反法律规定。

摘要2:【摘要】再审申请人主张无效的行政行为自始无效,不能适用起诉期限的规定。但是根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定,所谓无效行政行为须具备“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”,而本案被诉行政行为的违法性显然没有达到这种程度。还须指出的是,虽然《中华人民共和国行政诉讼法》并没有明文规定请求确认行政行为无效是否适用起诉期限的规定,但根据一般诉讼原理,请求确认行政行为无效,仍须于适当期间内提起,如果时过境迁又重提旧事,则难以维持法律秩序的安定,并不无滥用诉权之嫌疑。
【解读】确认无效之诉仍然有起诉期限(备注:已被最高人民法院行政裁定书(2020)最高法行再341号改变)。

最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申1174号

摘要1:【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申1174号
【裁判摘要1】在一些国家和地区,的确要求当事人在提起确认行政行为无效之诉时,必须已向作出行政行为的机关请求确认行政行为无效而未被允许或未获答复。规定此一先行程序,有利于穷尽更为便捷的行政救济手段,避免滥诉。但该先行程序通常必须基于法律的明文规定。而在我国,行政诉讼法以及其他法律、法规对此并未规定。......由此驳回当事人的起诉,客观上不仅会对当事人行使诉权增设门槛,也会为行政机关附加法定之外的先行处理义务。
【裁判摘要2】我国实行两审终审制,再审是对已经发生法律效力的判决、裁定提出的特殊不服请求。人民法院启动再审程序,一方面要对“确有错误”的判决、裁定予以纠正,以恢复人民群众对于裁判的信赖;另一方面,也要考虑权利救济的实际需要。如果有其他途径同样能够达到目标,甚至更为便捷经济,未必一律启动再审程序。经本院了解,再审申请人在二审裁定生效后,已向再审被申请人递交《确认无效申请书》,再审被申请人对此也未作处理。在此情况下,再审申请人完全可以重新提起诉讼,即使本案不启动再审,也不影响再审申请人继续行使诉权。

摘要2:【解读】提起确认行政行为无效之诉无须先向作出行政行为的机关提出确认请求。

【笔记】被确认违法行政行为是否属于无效行政行为?

摘要1:解读:(1)《行政诉讼法》第70条规定的撤销判决、第75条规定的确认无效判决,该行为行为无效;(2)《行政诉讼法》第74条规定的确认违法判决,未被撤销依然作为有效的行政行为存在,可以作出后续行政行为的依据。

摘要2:【解析】被确认违法的行政行为属于有效行政行为。
【注解】确认行政行为违法的判决方式分为两种情况:
(1)情况判决即被诉行政行为违法,但撤销会给国家或公共利益造成重大损失的,法院作出确认违法的判决,但是行政行为继续有效——《行政诉讼法》第74条第1款规定:“行政行为有下列情形之一的,人民法院判决确认违法,但不撤销行政行为:(一)行政行为依法应当撤销,但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;(二)行政行为程序轻微违法,但对原告权利不产生实际影响的。”
(2)行政行为违法但不具有可撤销内容的,实际上这种判决方式仍然是否定行政行为的效力——《行政诉讼法》第74条第2款规定:“行政行为有下列情形之一,不需要撤销或者判决履行的,人民法院判决确认违法:(一)行政行为违法,但不具有可撤销内容的;(二)被告改变原违法行政行为,原告仍要求确认原行政行为违法的;(三)被告不履行或者拖延履行法定职责,判决履行没有意义的。”

最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要

摘要1:最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要 (2018年7月23日)
【载《最高人民法院第一巡回法庭行政案件裁判精要》,中国法制出版社,P179-199】
1.举报人就其举报事项的查处情况申请政府信息公开,举报人是否具有原告资格。2.当事人对村民委员会或村民小组接受依据法律、法规、规章的授权作出的行政行为不服提起诉讼的,是否是适格被告。3.不服市、县级人民政府不履行征收补偿法定职责行为,以市、县人民政府为被告,还是以征收管理部门为被告。4.如何理解《适用解释》第二十六条第二款关于原告不同意追加被告,人民法院通知其以第三人身份参加诉讼的规定。5.必须参加诉讼的当事人人数众多,人民法院是否可以参照民事诉讼法第五十四条规定,发出公告,说明案件情况和诉讼请求,通知权利人在一定期间向人民法院登记参加诉讼? 6.不动产登记条例实施前,以市、县级人民政府名义作出的不动产登记行为,实行不动产统一登记后由谁作被告。7.承租人起诉征收补偿决定、征收补偿协议,是否具有原告资格。8.被诉行政行为经终审判决生效后,其他利害关系人再次对该行政行为提起行政诉讼,可否立案受理。9.原告对征收补偿决定提起诉讼,理由是征收决定违法,人民法院应当如何审查征收决定的合法性。10.发回重审或指令继续审理案件,是否应当再给被告一次举证的机会。11.复议前置案件,复议机关不受理或逾期未作出复议决定,当事人直接起诉原行政行为的,人民法院是否应当立案。12.未告知起诉期限情形下,起诉期限应当如何计算,新旧法之间如何衔接。13.起诉人同时起诉多个行政行为的,人民法院应当如何处理。14.不依法履行、未按约定履行行政协议法定职责案件和签订行政协议行为案件,人民法院应如何收取诉讼费。15.上诉人经合法传唤,无正当理由拒不到庭的,是否可以按照撤诉处理。16.行政复议机关改变原行政行为单独作被告的案件中,作出原行政行为的机关是否应列为第三人。17.请求确认行政行为无效是否受起诉期限的限制;请求确认行政行为无效案件,一审未尽变更诉讼请求的释明义务,二审应当如何处理。18.滥用诉权造成他方当事人律师费、差旅费、误工损失等,是否可以判决由滥用诉权方负担。19.民行交叉行政案件中,当事人对基础民事争议既不一并也不另行提起民事诉讼,人民法院对基础民事法律关系应当审查到什么程度。

摘要2:20.行政协议中约定的义务,是否需要进行合法性审查。21.起诉修改后的行政诉讼法施行前的行政协议行为,人民法院是否应当受理。22.国有土地使用权出让协议是否属于行政协议,相关行为引发的争议,应当通过民事诉讼,还是行政诉讼解决。23.被诉行政行为违法,但撤销将会损害国家利益、公共利益的,人民法院应当如何判决。24.被诉行政行为违法,但撤销被诉行政行为将会损害善意第三人合法权益的,是否可以判决确认违法不撤销保留效力。25.违法建筑物建成于《城乡规划法》实施之前,规划部门在该法实施之后作出行政处罚,应当适用《城乡规划法》还是《城市规划法》的相关规定。26.如何理解适用《城乡规划法》第六十八条和《行政强制法》第四十四条的规定。27.法院查封之前,土地闲置已经超过两年的,行政机关收回土地使用权是否合法。28.职工在家加班工作期间突发疾病死亡,或者在48小时之内经抢救无效死亡的,是否可以视为工伤。

【笔记】请求确认行政行为无效是否受起诉期限的限制;请求确认行政行为无效案件,一审未尽变更诉讼请求的释明义务,二审应当如何处理?

摘要1:答:行政诉讼规定的起诉期限制度,是所有行政案件必须遵守的法定起诉条件,法律和司法解释均没有作出例外的规定。因此,请求确认行政行为无效,同样要受起诉期限的限制。
公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效,人民法院审查认为行政行为不属于无效情形,未向原告释明要求其变更诉讼请求的,属于违反《适用解释》第九十四条第二款规定的审判程序情形。二审中,人民法院可以向一审原告释明变更诉讼请求,无论一审原告是否改变诉讼请求,二审法院均可以在对被诉行政行为合法性和一审裁判全面审查的基础上,依法作出二审裁判。

摘要2

最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行再49号

摘要1:【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行再49号
【裁判摘要1】不应将行政协议争议仅理解为《行政诉讼法》第12条第1款第11项规定的四种情形——(一)从现行行政诉讼法、合同法及其司法解释的相关规定看,对行政协议的起诉不仅限于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)项列举的四种情形,而应包括所有的行政协议争议。1.依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效”规定,行政协议作为行政行为的重要组成部分,如其有上述规定情形,公民、法人或者其他组织申请确认行政协议无效的,人民法院判决确认无效;2.依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款“原告请求解除协议或者确认协议无效,理由成立的,判决解除协议或者确认协议无效,并根据合同法等相关法律规定作出处理”规定,公民、法人或者其他组织可以依法请求解除行政协议或者确认行政协议无效;3.依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法,在适用行政法律规范的同时,可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范”及《合同法》第五十四条“下列合同,当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销:(一)因重大误解订立的;(二)在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危,使对方在违背真实意思的情况下订立的合同,受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的,人民法院或者仲裁机构不得撤销”规定,公民、法人或者其他组织可以依法请求变更或者撤销行政协议。综上,公民、法人或者其他组织可以依法向人民法院请求变更、撤销及解除行政协议或者确认行政协议无效等,而不应仅限于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)项规定的四种情形。(二)从理论和实践上看,将《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)项列举之外的行政协议争议不纳入行政诉讼的受案范围,可能会出现以下问题:一是如将相关行政协议争议纳入民事诉讼,既造成了同一性质的协议争议由行政民事分别受理并审理的混乱局面,又增加了行政裁判和民事裁判不一致的风险,

摘要2:(续)不利于彻底化解行政协议纠纷;二是如相关行政协议争议不纳入行政诉讼的受案范围,又因其行政性民事诉讼不予受理,极易造成行政诉讼和民事诉讼均不受理的尴尬局面,亦有悖于现代行政诉讼为公民、法人或者其他组织提供无漏洞、有效的司法保护的主要宗旨;三是将相关行政协议争议排除出行政诉讼的受案范围,意味着有关行政协议争议游离行政法制轨道,既不能及时有效地依法解决相关行政争议,也不利于监督行政机关依法行使职权。故而,不应将“行政机关不依法履行、未按照约定履行或违法变更、解除协议”四种情形设定为提起行政协议行政诉讼的受理条件,原审法院对《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定作狭义的文义理解,属于适用法律错误,依法应予纠正。
【裁判摘要2】行政诉讼的被告是指被公民、法人或者其他组织起诉某一行政行为侵犯其合法权益,而由人民法院通知应诉的具有国家行政职权的机关或者组织。在我国确定行政诉讼被告时,应当考虑以下四个要素:一是在程序上,受公民、法人或其他组织起诉,且由人民法院通知应诉的机关或组织;二是在实体上,行使国家行政管理职权职责并作出行政行为(作为或者不作为),且该行为被公民、法人或其他组织认为侵犯其合法权益的机关或者组织;三是在组织上,属于能够独立承担法律责任的机关或组织,亦即行政主体;四是在方便性上,即使不属于行政主体,为便利当事人诉权的行使,通过法律、法规或者规章授权亦可将非行政主体的组织在行政诉讼中作为被告。本案集体土地征收系经重庆市人民政府批准,重庆高新区管委会负责,并由征地服务中心具体签订补偿安置协议的,而征地服务中心受重庆高新区管委会领导,在原重庆市国土资源和房屋管理局高新技术产业开发区分局的具体指导下,代表重庆高新区管委会承担征地工作的事业单位,本身不具备行政主体资格,亦没有法律、法规或者规章授权其实施补偿安置。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条“行政机关在没有法律、法规或者规章规定的情况下,授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,应当视为委托。当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告”规定,结合本案征地服务中心作为代表重庆高新区管委会承担征地工作的机构这一事实,本案可以认定由重庆高新区管委会委托征地服务中心实施了补偿安置,且依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十条第一款

最高人民法院行政裁定书(2016)最高法行申2362号

摘要1:【案号】最高人民法院行政裁定书(2016)最高法行申2362号
【裁判摘要】申请人徐某某一审诉讼请求为撤销紫云县政府作出的15号《批复》。该批复作出于1993年4月26日,徐某某于2015年9月10日提起诉讼,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年,其他行政行为自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的,人民法院不予受理”的规定,徐某某的起诉已经超过法定起诉期限。徐某某认为被诉行为自始无效、其起诉不受起诉期限限制的理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效”的规定,构成行政行为无效的违法情形包括实施行为的主体没有行政主体资格或者行政行为没有依据,并且违法情形须达到重大且明显的程度。本案被诉15号批复不属于上述情况。综上,原审裁定驳回起诉并无不当。

摘要2

【笔记】对2015年5月1日之前作出的行政行为能否请求确认行政行为无效

摘要1:解读:(1)《行政诉讼法》第75条规定“确认无效判决”系2014年《全国人民代表大会常务委员会关于修改﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的决定》新增加的规定,自2015年5月1日起施行;(2)根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第162条之规定,对2015年5月1日之前作出的行政行为请求确认行政行为无效,人民法院不予立案。

摘要2:【解析】(1)对于2015年5月1日以后作出的行政行为才适用确认行政行为无效的规定;(2)对2015年5月1日以前的无效行政行为提起确认无效之诉的,法院一律不予立案。

最高人民法院行政裁定书(2020)最高法行申2354号

摘要1:【案号】最高人民法院行政裁定书(2020)最高法行申2354号
【裁判摘要】行政协议效力的审查要在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量——行政协议兼具行政性和合同性,对行政协议效力的审查,要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础,结合《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效情形的规定,在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量,只有在行政协议存在重大、明显违法,违反法律法规的强制性规定,损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效,否则应当认可行政协议的效力。动辄将双方经磋商达成合意的行政协议退回原点,既阻碍行政协议功能的发挥,也有悖于行政协议订立目的的实现。

摘要2

【笔记】当事人能否请求人民法院判决确认行政行为合法?

摘要1:解读:行政行为一经作出,若非重大且明显违法的无效行政行为,在未经有权机关依法定程序予以撤销之前,都推定其为合法有效,无需经人民法院判决确认其合法性。当事人诉请人民法院确认行政行为合法,实质上并不存在行政争议,并非认为行政行为侵犯其合法权益,不属于人民法院行政诉讼受案范围。

摘要2

行政协议无效和行政协议生效

摘要1:行政协议无效;行政协议未生效;行政协议无效或确定不发生效力后法律后果。
【法律问题】因被征收人存在欺诈行为导致被征收物的评估价值有误时估报告签订的征收补偿协议是否有效?
【法官会议意见】具有可分性内容的行政协议,协议部分无效,不影响合的效力,即容许行政协议部分有效、部分无效的情形存在。但当部分无效将效部分的效力,或者将导致整个协议无缔约可能性或者导致整个协议履行的,应当确认行政协议整体无效。
——最高人民法院第二巡回法庭2019年第16次法官会议纪要,载贺小荣主路:《最高人民法院第二巡回法庭法官会议纪要》(第一辑),人民法院出版社2019年版,第369-370页。

摘要2:【注解1】法院判决确认行政协议未生效后,当事人是否还可以补办批准手续?——判决后行政机关可以继续履行报批义务,补正协议的效力。
【注解2】行政协议效力审查范围:(1)既要适用行政诉讼法第75条关于无效行政行为的规定(行政协议具有行政行为的属性);(2)同时也要适用民事法律规范中关于认定合同无效的规定(行政协议具有合同制度的一般特征)。
【注解3】行政协议效力性审查:(1)对于行政协议效力审查除适用行政诉讼法第75条关于行政行为无效的规定外,也可以参照民事法律关于效力性与管理性规范相区别,即违反法律法规的强制性效力规定当属无效,违反法律法规一般强制性股东不属于强制性效力规定不因此无效;(2)只要签订行政协议时双方当事人的意思表示真实,除非确有重大明显违法等情形,原则上应认定其效力,如果机械认为只要行政协议违反法律法规的强制性规定就无效将严重影响社会公共利益和行政协议法律关系的安定性。
【注解4】在不与法律规定相冲突的前提下行政协议当事人可以约定行政协议生效条件。——参考案例:最高人民法院发布第二批行政协议诉讼典型案例——九、韩某某诉辽宁省锦州市松山新区国有土地上房屋征收办公室不履行预征收行政协议案

最高人民法院行政裁定书(2019)最高法行申171号

摘要1:【案号】最高人民法院行政裁定书(2019)最高法行申171号
【裁判摘要】本案中,再审申请人的原审诉讼请求系确认上述涉案协议无效。结合其申请再审请求及理由,现分述如下:(一)关于涉案协议的法律效力问题。首先,从协议签订的角度看,行政行为无效一般应存在行政诉讼法规定的“不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”。根据土地管理法律、法规的规定精神,依法取得征地批准是政府组织实施征地活动的法定前提条件。本案涉及南昌至赣州铁路客运专线、蒙西至华中铁路煤运通道江西段项目的土地房屋征收与补偿。……故本案并不存在因实施主体不具有主体资格或实施依据等重大明显违法而导致行政协议无效的情形。其次,从协议内容的角度看,导致协议无效的事由系存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益”“恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益”“以合法形式掩盖非法目的”“损害社会公共利益”“违反法律、行政法规的强制性规定”等情形。从原审法院查明的事实看,目前尚无证据证明再审申请人系受欺诈或胁迫而签订协议,且协议签订后,再审申请人已经足额领取了补偿款,并自行拆除了房屋的可回收部分。故本案被诉征收补偿协议亦不存在前述合同法上规定之无效情形,再审申请人诉请确认协议无效的理由不能成立,原审法院未予支持,并无不当。

摘要2

最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申191号

摘要1:【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申191号
【裁判摘要】行政协议效力审查范围:既要适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定,同时也要适用民事法律规范中关于认定合同无效的规定——行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,包括土地征收征用补偿协议。行政协议具有两面性,既有作为行政管理方式“行政性”的一面,也有作为公私合议产物“合同性”的一面。因此,行政协议既是一种行政行为,具有行政行为的属性,又是一种合同,体现合同制度的一般特征。对于行政协议无效的判断,既要适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定,同时也要适用民事法律规范中关于认定合同无效的规定。一、二审法院依据《中华人民共和国合同法》第五十二条有关合同无效的规定对涉案《补偿安置协议》的效力进行审查,正是基于行政协议具有的“合同性"。结合一审查明的事实,涉案《补偿安置协议》的签订并不存在合同法规定的无效情形。不过,一、二审法院忽略行政协议的行政行为属性,对涉案《补偿安置协议》是否存在行政诉讼法规定的无效情形未予审查,存有不足之处。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定,行政行为有行政主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效。但根据《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》的规定,襄阳市政府具有征收土地的职权,也有对被征收人予以补偿的法定职责。故,在襄阳市政府相关部门发布《征地告知书》、《听证告知书》,与村委会签订《征收土地补偿协议书》、对房屋及附属物进行估价后,襄阳市政府委托襄阳市建投公司与喻庆年签订涉案《补偿安置协议》,并不存在行政诉讼法规定的无效情形。再审申请人主张襄阳市政府征收其土地没有征地批准文件,违反了《中华人民共和国土地管理法》的强制性规定,涉案《补偿安置协议》应当无效。因本案的审查对象是涉案《补偿安置协议》,是否存有征地批准文件不属于本案的审查范围,故再审申请人的上述主张,不能成立。

摘要2:【摘要】委托签订协议协议的行政机关是被告——2010年6月11日,喻××与襄阳市建投公司签订了农房征(2010)《襄樊市襄隆路改扩建工程房屋征收补偿安置协议书》(以下简称《补偿安置协议》),协议就被征收房屋现状、补偿安置、过渡期限及临时安置补助费、付款办法、搬迁期限、违约责任等事项进行了约定。喻××认为上述协议是其在无奈的情况下签订的,以襄阳市建投公司为被告,向襄阳市襄城区人民法院提起民事诉讼,请求确认其与襄阳市建投公司签订的《补偿安置协议》无效。襄阳市襄城区人民法院2015年5月21日受理后,于2015年11月20日作出〔2015〕鄂襄城民二初字第00464号民事裁定书,裁定驳喻回××的起诉,主要理由是襄阳市建投公司与喻庆年签订的上述协议是受原襄樊市人民政府委托,系政府行为,该协议是具有行政法上权利义务内容的协议,喻××的诉讼请求不属于民事诉讼的受案范围。对该裁定在法定的上诉期限内双方当事人均未提起上诉。2015年12月7日,喻××以有生效的民事裁定书为由,将襄阳市政府作为被告向该院提起行政诉讼,请求确认喻××与襄阳市建投公司签订的《补偿安置协议》无效。

【笔记】请求确认行政行为无效之诉是否适用起诉期限?

摘要1:解读:请求确认行政行为无效之诉不受起行政诉期限限制。

摘要2:【注解】(1)最高人民法院行政裁定书(2016)最高法行申2233号裁判观点:确认无效之诉仍然有起诉期限;(2)最高人民法院行政裁定书(2020)最高法行再341号裁判现已改变:无效行政行为不受起诉期限限制。

最高人民法院行政裁定书(2020)最高法行再341号

摘要1:【案号】最高人民法院行政裁定书(2020)最高法行再341号
【裁判摘要】无效行政行为不受起诉期限限制——本案争议焦点是确认行政协议无效之诉是否受起诉期限限制。《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条规定,公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为,人民法院经审查认为行政行为无效的,应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效,人民法院审查认为行政行为不属于无效情形,经释明,原告请求撤销行政行为的,应当继续审理并依法作出相应判决;原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的,裁定驳回起诉;原告拒绝变更诉讼请求的,判决驳回其诉讼请求。第一百六十二条规定,公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼,请求确认行政行为无效的,人民法院不予立案。从上述司法解释可以得出,重大且明显违法的行政行为即无效行政行为,自始、绝对无效,不因时间推移而具有合法效力。当事人对2015年5月1日之后作出的行政行为可以随时提起确认无效请求,不受起诉期限限制。同时,为避免出现当事人滥用确认无效诉讼请求以规避起诉期限制度的情况,原告一方应当对被诉行政行为属于无效情形举证,被告一方亦可提出证据否定对方主张。人民法院应当对行政行为是否属于无效情形进行审查,认为行政行为属于无效情形的,则不受起诉期限限制;认为行政行为不属于无效情形的,人民法院应当向原告予以释明。经释明,原告变更请求撤销行政行为的,人民法院应当继续审理并审查是否符合撤销之诉的起诉期限规定,超过法定起诉期限的,裁定驳回起诉;原告拒绝变更诉讼请求的,判决驳回其诉讼请求。本案中,案涉《住宅房屋附着物征迁补偿协议书》载明的签订时间为2016年12月15日,再审申请人王××陈述该协议实际签订时间为2017年7月6日,时间节点均在2015年5月1日之后。因此,根据上述司法解释,王××请求确认2015年5月1日之后签订的行政协议无效,不受起诉期限限制。一、二审裁定以王××的起诉超过起诉期限为由,裁定不予立案,适用法律错误,应予纠正。

摘要2:【注解】重大且明显违法的行政行为即无效行政行为自始、绝对无效,不因时间推移而具有合法效力。

最高人民法院行政裁定书(2019)最高法行申3528号

摘要1:【案号】最高人民法院行政裁定书(2019)最高法行申3528号
【裁判摘要】在两次诉讼标的相同的情况下,前诉的诉讼请求是撤销,后诉的诉讼请求是确认无效,本质上并没有区别,依法属于重复起诉——针对被诉的《批复》行为,据原审查明,其在2007年就针对该行为提起行政诉讼,要求撤销该《批复》,且已经由淄博市张店区人民法院受理,其在本案中请求确认该《批复》无效,诉讼标的相同。且根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第一款之规定:“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为,人民法院经审查认为行政行为无效的,应当作出确认无效的判决。”即当事人提起撤销之诉的,法院经依法审查可以作出确认无效的判决结果。本案中,在两次诉讼标的相同的情况下,靳×提起的前诉的诉讼请求是撤销,后诉的诉讼请求是确认无效,本质上并没有区别,在前诉仍在处理的情况下,判决结果是撤销抑或确认无效,并不局限于靳×的诉讼请求,其通过再次诉讼请求确认无效的方式提起本案之诉,依法属于重复起诉。故二审认定其针对《批复》行为提起本案诉讼属于重复起诉并无不当。再次,关于其请求确认山东省政府2007年8月8日的《批准证书》无效问题,根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条之规定,本案《批准证书》系2015年5月1日前作出,其请求确认该《批准证书》无效,原审法院裁定驳回起诉于法有据。

摘要2

最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申9011号

摘要1:【裁判摘要】在一个诉讼请求中,被诉的行政行为,一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为,或者两个以上行政机关共同作出的一个行政行为,而不包括同一行政机关或者两个以上行政机关作出的两个以上行政行为——根据《行政诉讼法》第四十九条第三项的规定,提起诉讼应当“有具体的诉讼请求”。这是因为,诉讼请求是原告提起诉讼时向人民法院提出的在诉讼中应当被实现的实体权利主张,它构成诉讼的标的和对象,决定了人民法院审理和判决的范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第三款规定:“当事人未能正确表达诉讼请求的,人民法院应当要求其明确诉讼请求。”这一规定有两个方面的含义:第一,诉讼是由原告发起,因此在起诉时必须正确表达诉讼请求;第二,当事人未能正确表达诉讼请求的,人民法院既有要求其明确的职责,又有帮助其明确的释明义务。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款规定,“有具体的诉讼请求”是指请求判决撤销或者变更行政行为、请求判决确认行政行为违法、请求判决确认行政行为无效,等等。可见,通常情况下,具体的诉讼请求往往会指向行政机关作出的行政行为。结合《行政诉讼法》第二十六条的规定,在一个诉讼请求中,被诉的行政行为,一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为,或者两个以上行政机关共同作出的一个行政行为,而不包括同一行政机关或者两个以上行政机关作出的两个以上行政行为。就本案而言,再审申请人一审提出的诉讼请求是,“确认荥阳市人民政府在执行荥阳市2010年度第四批乡镇建设征收土地中涉及征收原告冯庄三组的行政行为程序违法”。这个诉讼请求因包涵的内容量过多,难以让人民法院确定具体指向哪一个“执行荥阳市2010年度第四批乡镇建设征收土地中涉及征收冯庄三组的行政行为”。在人民法院释明之后,再审申请人的诉讼请求仍不符合《行政诉讼法》第二十六条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款的相关规定,一审法院裁定驳回起诉,并无不当。提出一个符合法律规定的明确具体的诉讼请求,终究是原告的义务,再审申请人认为“一审法院错误行使释明权,致缩减了原诉讼请求所包涵的内容量”,理由不能成立。

摘要2

【笔记】当事人起诉撤销行政行为,法院能否判决确认行政行为无效?当事人请求确认行政行为无效,法院能否判决撤销行政行为?

摘要1:解读1:当事人起诉请求撤销行政行为,法院经审查认为行政行为无效的,应当作出确认无效的判决(法院无须进行释明)。
解读2:当事人起诉请求确认行政行为无效,法院审查认为行政行为不属于无效情形,法院不能直接判决撤销行政行为——(1)经释明,原告请求撤销行政行为的,应当继续审理并依法作出相应判决;原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的,裁定驳回起诉;(2)经释明,原告拒绝变更诉讼请求的,判决驳回其诉讼请求。

摘要2

最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申4773号

摘要1:【裁判摘要】提起确认无效之诉不能成为规避程序之诉起诉期限的手段——由于确认行政行为无效与撤销行政行为或者确认行政行为违法一样,都是基于对被诉行政行为合法性的审查,因此的确存在一种可转换的关系。......在行政行为虽然存在一定程度的违法但并未达到“重大且明显违法”的情况下,人民法院也不是一概会转而作出撤销判决或者确认违法判决,其前提必须是在其提起确认无效之诉时尚没有超过撤销之诉的法定起诉期限。否则,提起确认无效之诉就会成为规避撤销之诉起诉期限的“武器”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款关于“原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的,裁定驳回起诉”的规定,说的就是这个问题。

摘要2

最高人民法院行政裁定书(2019)最高法行申10466号

摘要1:【裁判摘要】因行政协议是一类特殊类型的行政行为,对行政协议效力的判断首先应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定。同时行政协议作为体现双方合议的产物,又可在不违反行政诉讼法的情况下适用民事法律规范中关于合同效力的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定:“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效"。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定:“有下列情形之一的,合同无效:(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益;(二)恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益;(三)以合法形式掩盖非法目的;(四)损害社会公共利益;(五)违反法律、行政法规的强制性规定。"对于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“重大且明显"的理解,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》规定了四种情形:(一)行政行为实施主体不具有行政主体资格;(二)减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据;(三)行政行为的内容客观上不可能实施;(四)其他重大且明显违法的情形。在对行政协议的效力进行审查,要对依法行政、保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量,从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度,慎重认定行政协议的效力。……弋江区政府将陶××作为丁××家庭的成员进行补偿安置并未构成行政协议无效的情形,丁××1、丁××2、王××要求确认涉案补偿安置协议无效的主张不能成立,一、二审法院驳回其诉讼请求并无不当。

摘要2

最高人民法院行政判决书(2020)最高法行再509号

摘要1:【载《最高人民法院公报》2022年第5期(总第309期)第15-23页】
【裁判摘要】行政协议系行政机关为实现行政管理或公共服务目标,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。管道燃气特许经营协议作为政府特许经营协议,属于典型的行政协议,该协议兼具“行政性”和“合同性”。人民法院在审理行政协议效力认定案件时,不但要根据行政诉讼法及相关司法解释规定的无效情形进行审查,还要遵从相关民事法律规范对于合同效力认定的规定。
【摘要1】行政协议作为一种特殊的行政行为,兼具“行政性”和“合同性”。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一、二款规定:“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的,人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”据此,人民法院在审理行政协议效力认定的案件时,首先要根据行政诉讼法规定的无效情形进行审查,此外,还要遵从相关民事法律规范对于合同效力认定的规定。
【摘要2】由市政公用事业主管部门与被授予特许经营权的企业签订市政特许经营合同——《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定:“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效。”根据行政诉讼法的规定可知,无效行政行为是指该行为存在“重大且明显”的违法情形。“重大”一般是指行政行为的实施将给公民、法人或者其他组织的合法权益带来重大影响;而“明显”一般是指行政行为的违法性已经明显到任何有理智的人都能够作出判断的程度。行政行为只有同时存在“重大且明显”违法的情形,该行为才能被认定为无效。在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》中,对行政行为无效情形亦作了例举式规定。该解释第九十九条规定:“有下列情形之一的,属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’:(一)行政行为实施主体不具有行政主体资格;(二)减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据;(三)行政行为的内容客观上不可能实施;(四)其他重大且明显违法的情形。” 本案中,被诉协议约定了华隆公司在濮阳市特许经营管道燃气的区域、年限等内容。《城镇燃气管理条例》第五条第二款规定:“县级以上地方人民政府燃气管理部门负责本行政区域内的燃气管理工作。”

摘要2:(续)《市政公用事业特许经营管理办法》第四条第三款规定:“直辖市、市、县人民政府市政公用事业主管部门依据人民政府的授权,负责本行政区域内的市政公用事业特许经营的具体实施。”据此,濮阳市城管局具有负责濮阳市包括城市供气在内的市政公用事业特许经营管理工作的职权。根据《建设部关于印发〈关于加快市政公用行业市场化进程的意见〉的通知》中关于“城市市政公用行业主管部门代表城市政府与被授予特许经营权的企业签订特许经营合同”的规定,濮阳市城管局作为城市市政公用行业主管部门,与华隆公司签订被诉协议,具有法律依据,因此,该协议不存在“签订主体没有行政主体资格或者超越法定权限”的情形。此外,该协议中也不存在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定的“减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据”“行政行为的内容客观上不可能实施”或者其他重大且明显违法的情形。因此,本院认为,被诉协议不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形。

最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申2489号

摘要1:【裁判摘要】根据程序从新、实体从旧的法律适用规则,当事人针对新行政诉讼法之前作出的行政行为所提起的行政诉讼,实体问题应当遵循新行政诉讼法之前的相关规定。当事人提出的诉讼请求是否应当予以受理,属于行政诉讼的实体问题。请求确认行政行为无效属于新行政诉讼法作出的新规定,在新行政诉讼法颁布实施之前,不存在相应的法律规定。因此,公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼,请求确认行政行为无效的,人民法院不予立案。本案中,林××请求确认2013年12月16日作出的房屋征收决定无效,原审法院可以应用《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条规定的法律精神,裁定不予立案。已经立案的,应当裁定驳回起诉。因此,二审法院裁定驳回林××的起诉,结论并无不当。......当事人针对新行政诉讼法实施之后作出的行政行为提起确认无效请求的,不受起诉期限的限制。为避免当事人滥用确认无效请求以规避起诉期限制度,原告一方应当对行政行为符合无效的情形承担举证责任,被告一方亦可提出证据否定对方主张。人民法院应当审查行政行为是否属于无效情形,认为行政行为属于无效情形的,则不受起诉期限的限制;认为行政行为不属于无效情形的,人民法院应当向原告一方予以释明。原告请求撤销行政行为的,应当继续审理并依法作出相应判决;原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的,裁定驳回起诉;原告拒绝变更诉讼请求的,判决驳回其诉讼请求。

摘要2

最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申2496号

摘要1:【裁判摘要】根据程序从新、实体从旧的法律适用规则,当事人针对新行政诉讼法之前作出的行政行为所提起的行政诉讼,实体问题应当遵循新行政诉讼法之前的相关规定。当事人提出的诉讼请求是否应当予以受理,属于行政诉讼的实体问题。请求确认行政行为无效属于新行政诉讼法作出的新规定,在新行政诉讼法颁布实施之前,不存在相应的法律规定。因此,公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼,请求确认行政行为无效的,人民法院不予立案。本案中,张×请求确认2013年12月16日作出的房屋征收决定无效,原审法院可以应用《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)的解释》第一百六十二条规定的法律精神,裁定不予立案。已经立案的,应当裁定驳回起诉。因此,二审法院裁定驳回张×的起诉,结论并无不当。需要指出的是,一、二审法院针对确认行政行为无效请求作出处理的理由存在瑕疵,应当予以纠正。第一,本案被诉行政行为作出时间在新行政诉讼法实施之前,且已超过法定起诉期限,人民法院应当裁定不予立案或驳回起诉。一审法院经审查认为不属于无效情形,未经释明直接判决驳回诉讼请求;二审法院未针对当事人的确认行政行为无效请求作出处理,均不符合法律规定。重大且明显违法的行政行为即无效行政行为自始、绝对无效,不因时间的推移而具有合法效力,当事人可以随时对无效行政行为提起行政诉讼。因此,当事人针对新行政诉讼法实施之后作出的行政行为提起确认无效请求的,不受起诉期限的限制。为避免当事人滥用确认无效请求以规避起诉期限制度,原告一方应当对行政行为符合无效的情形承担举证责任,被告一方亦可提出证据否定对方主张。人民法院应当审查行政行为是否属于无效情形,认为行政行为属于无效情形的,则不受起诉期限的限制;认为行政行为不属于无效情形的,人民法院应当向原告一方予以释明。原告请求撤销行政行为的,应当继续审理并依法作出相应判决;原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的,裁定驳回起诉;原告拒绝变更诉讼请求的,判决驳回其诉讼请求。第二,二审法院以张×不具有诉的利益为由认定其不具有诉讼主体资格。房屋征收决定虽属于征收程序的在先行为,但其与征收补偿决定属于两个独立的行政行为。张×未对征收补偿决定提起行政诉讼,并不直接导致其丧失对房屋征收决定提起诉讼的权利。

摘要2