因政府行为导致合同无法履行，是否构成违约责任？

因政府行为导致合同无法履行，主要涉及抽象行政行为和具体行政行为。

１.首先，抽象行政行为是指行政主体运用行政权，针对不特定相对人所作的行政作用，包括行政立法和行政规范性文件。政府抽象行政行为一般被认定为不可抗力，因抽象行政行为导致合同无法履行的，不构成违约责任。

——参考案例：《人民司法·案例》 2009年第20期刊登的《上海歌城餐饮娱乐有限公司与上海同鹏企业管理有限公司租赁合同纠纷上诉案——导致合同不能履行的政府抽象行政行为可视为不可抗力》【（2006）青民一（民）初字第2357号；（2007）沪二中民二（民）终字第2850号】：认为民事活动中，合同订立后，由于政府抽象行政行为出台或变更导致合同不能继续履行的，该抽象行政行为可以视为不可抗力。

２.其次，具体行政行为是指行政主体运用行政权，针对特定相对人设定权利义务的行政作用，分为依申请行政行为和依职权行政行为。

（１）依申请行政行为主要有行政许可、行政给付、行政奖励、行政确认和行政裁决。依申请行政行为以行政相对人的申请为前提，因而不符合不可抗力的“不能预见”要件，不应认定为不可抗力。因依申请行政行为导致合同无法履行，应认定为违约行为。

（２）依职权行政行为主要有行政规划、行政命令、行政征收、行政处罚和行政强制。其中：

（３）行政征收符合不能预见、不能避免、不能克服和客观情况的要求，应认定为不可抗力。但是对于程序违法或明显缺乏合理性的行政征收，行政相对人可以通过行政救济途径改变或撤销行政行为并获得行政赔偿或行政补偿，没有必要适用不可抗力制度了，则不属于不可抗力。

（４）行政处罚因自身违法行为引起，不可归属于不可抗力。如因执行政府决定而不履行合同的，不应视为违约行为。

（５）开发商因政府部门变更规划虽具有行政上的原因，不能因此而否认其民事行为的违约性，属于因第三人原因导致违约行为，开发商对此行为仍应承担民事违约责任。

（１）抽象行政行为一般属于不可抗力，不构成违约责任。

（２）政府合法的行政征收行为属于不可抗力，不构成违约责任。

（３）行政处罚不属于不可抗力，但因行政处罚而执行政府决定不履行合同不构成违约责任。

（４）开发商因政府部门变更规划导致无法履行合同的，属于因第三人原因导致无法履行合同，而不属于不可抗力，开发商仍应承担违约责任。

《民法典》

　　第一百八十条【不可抗力】因不可抗力不能履行民事义务的，不承担民事责任。法律另有规定的，依照其规定。

　　不可抗力是不能预见、不能避免且不能克服的客观情况。

　　第五百九十条【不可抗力】当事人一方因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但是法律另有规定的除外。因不可抗力不能履行合同的，应当及时通知对方，以减轻可能给对方造成的损失，并应当在合理期限内提供证明。

　　当事人迟延履行后发生不可抗力的，不免除其违约责任。

《侵权责任法》

　　第二十九条　因不可抗力造成他人损害的，不承担责任。法律另有规定的，依照其规定。

《民法通则》 

　　第一百零七条 因不可抗力不能履行合同或者造成他人损害的，不承担民事责任，法律另有规定的除外。 

　　第一百五十三条 本法所称的“不可抗力”，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。 

《合同法》 

　　第一百一十七条　因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但法律另有规定的除外。当事人迟延履行后发生不可抗力的，不能免除责任。

　　本法所称不可抗力，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。 

　　第一百一十八条　当事人一方因不可抗力不能履行合同的，应当及时通知对方，以减轻可能给对方造成的损失，并应当在合理期限内提供证明。 

最高人民法院关于适用《中华人民共和国担保法》若干问题的解释

　　第一百二十二条　因不可抗力、意外事件致使主合同不能履行的，不适用定金罚则。因合同关系以外第三人的过错，致使主合同不能履行的，适用定金罚则。受定金处罚的一方当事人，可以依法向第三人追偿。

·玉树县××完全小学与玉树县雍诺尔××科技发展有限公司合作建房纠纷案  

——房屋因行政规划被拆除并不必然消灭合同当事人双方的权利义务关系

【裁判要旨】合作修建的房屋因行政规划被拆除，合作建房协议履行基础不存在，原合同自然终止。行政规划拆除房屋虽不属于不可抗力，但因双方当事人对此无法预见，也不能避免和克服，按照诚实信用原则，当事人不应当承担违约责任。但对损失一方应当按照公平原则适当补偿损失。

·江苏省南京市浦口区人民法院（2007）浦民一初字第273号；江苏省南京市中级人民法院（2007）宁终字号432号

【问题提示】开发商因政府部门变更规划而未履行在先签订的商品房买卖合同中的义务应否承担民事违约责任？

【要点提示】开发商因政府部门变更规划，在合同的实际履行过程中没有按照原先与业主签订的商品房买卖合同履行义务，其行为虽具有行政上的原因，但并不能因此而否认其民事行为的违约性，开发商对此行为仍应承担民事违约责任。

【案例索引】一审：江苏省南京市浦口区人民法院（2007）浦民一初字第273号（2007年2月28日）；二审：江苏省南京市中级人民法院（2007）宁终字号432号（2007年5月31日）

·最高人民法院（2002）民一终字第41号民事判决书

——执行政府决定的行为是否构成违约

【提示】联建合同一方因执行政府决定而不履行合同的，不应视为违约行为。

【裁判摘要】联建合同双方当事人约定：一方提供水源、电源、通讯，保证对方正常施工。由于联建工程擅自加层，政府有关主管部门要求立即停工接受处罚。联建工程在政府有关主管部门责令停工通知下达后就应停止施工，如继续施工则是违法的，一方执行政府的决定，采取停水、停电的措施不应视为违约行为。

【裁判意见】如按合同的约定，当事人的行为时违约行为，但在政府停工通知到达时，工程就应开始停止建设，当事人停水、停电在后，是在工程处于停工状态期间，即合同中止履行期间。而违约行为一般是发生在合同履行过程中，如果合同无效、不生效或中止履行，即使当事人履行也不发生效力，故而本案中当事人的行为不应视为违约行为，如继续施工则是违法的。也就是不说，无论是否停水、停电，按照政府的通知都应当停止施工。 

【摘要】交大二院虽以联建房屋纠纷提起诉讼，但该合同名为联建，实为投资建房、房屋使用权纠纷。该合同系双方当事人真实意思的表示，且不违反法律禁止性规定，故该合同合法有效。交大二院将所使用的国有划拨土地，委托惠源公司投资建房，惠源公司所付建房投资款以及房屋建成后给交大二院交付的资助金具有房屋土地租金性质，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第55条的规定，房屋所有人以营利为目的，将以划拨方式取得使用权的国有土地上建成的房屋出租的，应将租金中所含土地收益上缴国家。

·（2006）青民一（民）初字第2357号；（2007）沪二中民二（民）终字第2850号

——导致合同不能履行的政府抽象行政行为可视为不可抗力

【案号】（2006）青民一（民）初字第2357号；（2007）沪二中民二（民）终字第2850号

【来源：《人民司法·案例》 2009年第20期】

【裁判要旨】民事活动中，合同订立后，由于政府抽象行政行为出台或变更导致合同不能继续履行的，该抽象行政行为可以视为不可抗力。债务人的违约责任因不可抗力而免除。但是一方已经履行部分的合同债务并非违约责任，不在免责范围之内，相对方仍应予以支付对价。

·最高人民法院（2009）民二终字第129号

——因执行国务院及国家经贸委的相关文件而中止履行合同的,不构成违约

【裁判要旨】合同履行期间，因执行国务院及国家经贸委的相关文件而中止履行合同的，不构成违约。债权人诉请债务人赔偿因合同未履行给其造成的可得利益损失的，法院不予支持。

·最高人民法院民事裁定书(2017)最高法民申27号

【裁判摘要１】关于是否构成不可抗力而免责的问题。《中华人民共和国合同法》第一百一十七条规定：“因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但法律另有规定的除外。当事人迟延履行后发生不可抗力的，不能免除责任。本法所称不可抗力，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况”。本案中，攀枝花市人民政府办公室发布《环境综合整治实施方案》，其中要求攀钢公司在2013年6月“制定完善攀钢钛白粉厂搬迁、攀钢尾矿库闭库实施方案”。攀钢公司与攀枝花市人民政府签订《2013年环境保护工作目标责任书》的附件6载明，“攀钢钛白粉厂技改搬迁项目”，“2013年6月制定方案并启动实施，2015年2月关停现有老厂”。从上述文件来看，攀枝花市人民政府为实现城市环境综合整治总体目标，要求攀钢集团在全市环境综合整治总体目标的前提下，制定企业自身的技改搬迁方案。从目标责任书来看，攀钢公司的攀钢钛白粉厂技改搬迁的实施步骤应当是：一、制定方案；二、方案启动实施；三、关停老厂。其中方案的制定应当包括搬迁选址、搬迁补偿、人员安置、政府补偿等具体问题。上述方案制定的过程需要攀钢公司与政府协商，攀钢公司与合作企业包括攀化公司协商等。攀钢公司没有举证证明其按目标责任书的要求于2013年6月制定完善了相应的搬迁实施方案，而是于2013年7月1日直接全面关停钛白粉厂，导致双方《合作总协议》事实上终止。这与政府文件、目标责任书的要求并不相符，也不属于不能预见、不能避免并不能克服的客观情况，应当认定为攀钢集团单方擅自终止合同。因此攀钢公司关于解除《合作总协议》是因政府行为，属于不可抗力，应免除责任的主张没有事实与法律依据，原审判决关于其免责事由不能成立的认定，并无不当。

【裁判摘要２】关于是否构成情势变更而免责的问题。《最高人民法院关于适用（中华人民共和国合同法）若干问题的解释（二）》第二十六条规定：“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除”。本案中，攀钢公司没有举证证明继续履行合同会对其显失公平或存在不能实现合同目的情形。

【解读】政府行为如果不构成不能预见、不能避免并不能克服的客观情况，不能认定为不可抗力。

·最高人民法院民事判决书(2006)民二终字第160号

——合同责任由合同当事人承担而无涉及第三人的效力

【裁判要旨】体彩中心作为监管对象，依照行政命令，对与第三人的合作进行调整导致合同终止，应视为因国家政策及政府命令致使合作终止，而非体彩中心的违约行为。

【裁判意见】合同责任由当事人承担，对于合同当事人以外的第三人无约束力。合同履行期间主体发生变更，由国家机关下属的事业单位法人取代国家机关成为合同履行主体并续签合同，此时应由该事业单位法人承担合同责任。

【裁判规则】实际履行的会议纪要视为对合同双方具有约束力——合同一方上级政府部门主持召开并形成的会议纪要虽改变了当事人双方原合同约定，但合同一方并未提出异议，合同另一方虽未参与但认可纪要的效力，双方亦实际依此纪要的内容履行，只是对纪要的部分内容如何理解发生争议，应认定该会议纪要对合同双方当事人具有约束力。

·最高人民法院民事判决书(2007)民二终字第92号

——政府征用行为与借款人是否如期偿还借款没有必然因果关系，不构成不可抗力

【裁判要旨】政府征用行为与借款人是否如期偿还借款无必然因果关系，不属于导致合同不能履行的不可抗力情形，借款人以此作为逾期归还金融机构借款的抗辩理由，不予支持。

【裁判摘要】《合同法》第１１７条规定：“第一百一十七条　因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但法律另有规定的除外。当事人迟延履行后发生不可抗力的，不能免除责任。“／”本法所称不可抗力，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。 ”本案系借款合同纠纷，借款人称未能按照合同约定偿还借款的原因是地方政府征用了其部分项目用地，构成不可抗力。但政府征用行为与借款人是否如期偿还借款没有必然的因果关系，不属于导致合同不能履行的情况，因此借款人以此作为逾期归还金融机构借款的抗辩理由，人民法院不予支持。

·最高人民法院民事判决书(2018)最高法民再271号

【裁判要旨】构成不可抗力的政府行为或者国家公权力行为应当限于超出合同双方控制范围或者无法预见、无法避免、无法克服的情形。

【裁判摘要】对建峰公司主张的“政府行为或国家公权力”的理解,应符合该条款的真实意思表示。合同法第一百二十五条第一款规定：“当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思”。对于涉案合同中的“政府行为或国家公权力的行为”的理解,应当与涉案合同第18条第（24）项约定的内容相适应，即应限于超出本合同双方控制范围或无法预见或无法避免或无法克服的情形，而不是所有的政府行为或国家公权力的行为均可构成涉案合同约定的合同解除条件,否则，将导致涉案合同的履行始终处于不确定状态。而且，《第八次会议纪要》显示，“由于产品价格持续下滑，且设备未进行采购，醋酸及醋酸乙烯/聚乙烯醇装置停建”。此处提到的“产品价格持续下滑，且设备未进行采购”等原因均属于正常的商业风险,并非当事人无法预见、无法避免或无法克服的情形。因此，一、二审判决均认定建峰公司不能继续履行涉案合同的原因不属于“不可抗力”，并无不当。

·最高人民法院民事判决书(2017)最高法民终654号

【裁判要旨】国家为加快产业结构调整、促进产业转型升级而发布的指导性意见属于宏观政策文件，与当事人停产无直接和必然关系的，不构成不可抗力。

【裁判摘要】本院认为，《中华人民共和国合同法》第一百一十七条规定：“因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但法律另有规定的除外。当事人迟延履行后发生不可抗力的，不能免除责任。本法所称不可抗力，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况"。就本案而言，《节能技术服务合同》就不可抗力在第10.1（b）中约定为“任何政府单位或非政府单位或者其他主管部门（包括任何有管辖权的法院或仲裁庭以及国际机构）的行动，包括但不限于法律、法规、规章或其他有法律强制约束力的法案所规定的没收、约束、禁止、干预、征用、要求、指示或禁运。但不得包括乙方资金短缺的事实"。为此，翼钢公司提供了2013年10月15日《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）文件、2016年2月21日《国务院关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕6号）、2016年3月3日《国土资源部关于支持钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国土资规〔2016〕3号），以证明翼钢公司实行保护性停炉系因国家出台化解钢铁行业过剩产能政策导致，属于合同约定的不可抗力事件。但上述文件是国务院为遏制产能盲目扩张，加快产业结构调整、促进产业转型升级而面向全国各级政府及相关部门发布的指导性意见，属于宏观性政策文件，与翼钢公司停产无直接和必然关系。在工程建设工期内，蓝图公司正常进行工程项目建设，翼钢公司虽主张发生国家政策变化却未按照合同10.2条约定将其经营变化情况告知蓝图公司。至2015年11月6日蓝图公司发函询问翼钢公司经营情况，翼钢公司才回复称“钢铁市场长期处于严冬时期的状态未有改观，翼钢公司经过反复研究讨论，为持续实施减亏战略决定自2015年10月30日起实施焦化工序保护性停炉"。可见，虽然在合同履行过程中，钢材市场价格低迷，但翼钢公司保护性停炉只是其为适应市场环境而实施减亏战略的正常经营策略调整，属于一般的商业风险，不能据此认定其无法生产，也非不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。因此，翼钢公司主张存在不可抗力的情形，与事实不符。

·最高人民法院民事判决书(2015)民一终字第181号

【裁判要旨】国家对煤矿行业的政策调整在协议签订时就进行中，对协议履行而言不属于不可抗力情形。

【裁判摘要】《中华人民共和国合同法》第一百一十七条规定，不可抗力是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。．．．．．．本院认为，张某某同意解除合作关系并返还款项是其自身对行业盈利前景和市场风险的商业判断，投资合作不同于返还投资款，国家是否对煤矿进行整合只涉及煤矿能否继续经营的问题，不必然影响张某某按时返还姜伟的投资款。《协议书》和《补充协议》约定张某某的主要义务是返还投资款，国家对煤矿行业的政策调整，对于《协议书》和《补充协议》的履行来讲，不属于不可抗力情形，张某某关于不可抗力免责的主张于法无据，原判决认定张洪毅承担违约责任，有法律和事实依据，本院予以维持。

·最高人民法院民事判决书(2017)最高法民终776号

【案号】最高人民法院民事裁定书(2018)最高法民申3420号

【裁判摘要】当事人应当清楚国有企业资产转让的审批及交易程序，政府对相关资产转让政策的调整事项并不属于不可抗力。

·最高人民法院民事裁定书(2021)最高法民申6537号

【裁判摘要】政府行为被认定为不可抗力应限于政府为了应对重大、突发的自然灾害、危及公共安全的各种社会事件等作出的具有宏观性应对措施，或者针对社会经济生活作出具有全局性影响的重大政策调整等——通常情况下，不可抗力分为两类，一类是法律规定的不可抗力，一类是当事人合同约定的不可抗力。合同法第一百一十七条规定不可抗力是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。无论基于法律规定还是合同约定，政府行为均可能成为不可抗力的具体情形，但亦应符合当事人在签订合同时不能预见、不能避免并不能克服的客观要件。换言之，应限于政府为了应对重大、突发的自然灾害、危及公共安全的各种社会事件等作出的具有宏观性应对措施，或者针对社会经济生活作出具有全局性影响的重大政策调整等。如果政府出于一般社会管理需要，就社会生活中某一具体的事项作出的具体行为，并不具有社会影响的宏观性和全局性，在合同法领域则不能将该政府行为定性为不可抗力，而应属于商业风险的范畴。就本案而言，福州市人民政府出于为城市居民提供公共自行车这一社会公共产品的目的，决定与本案有关的项目立项，但随着社会经济的进一步发展，该市政府后又取缔该项目。本案合同双方当事人作为商事主体，在签订合同时对此应有充分认识，并且福州市人民政府要求中止在建合同等行为，是针对场站公司、索天公司等特定主体作出的特定行为，亦不同于对社会产生普遍影响的政策性调整。因此，本案相关政府行为属于正常商业风险，并非当事人无法预见、不能避免或不能克服的情形。就双方合同约定的不可抗力而言，案涉合同第13条对不可抗力的约定与合同法第一百一十七条规定一致，该条第二项列举的包含“政府行为、法律规定或其他适用的变化或者其他任何无法预见、避免或者控制的事件”在内的不可抗力情形，应理解为对不可抗力的举例说明，即该条约定的政府行为仍以符合不可抗力基本构成要件为前提。因此，原审认为场站公司主张不可抗力免责事由不成立，其应对索天公司承担违约责任，具备事实和法律依据，本院予以支持。