【笔记】火灾原因和火灾事故认定能否提起行政诉讼？
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火灾原因和火灾事故认定能否提起行政诉讼？
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《消防法》第五十一条第一款规定：“公安机关消防机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查火灾原因，统计火灾损失。”第三款规定：“公安机关消防机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据。”
对于火灾原因和火灾事故认定能否提起行政诉讼，目前司法实践中存在争议，有两种不同意见：
第一种意见：认为火灾事故认定书不属行政诉讼受案范围，不能提起行政诉讼。
主要理由：根据《中华人民共和国消防法》第五十一条第三款规定：“公安机关消防机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据。”因此，火灾事故认定作为处理火灾事故的证据，是公安消防机构对火灾产生原因的客观评价，是一种专业技术鉴定行为，本身并不确定当事人的权利义务，不是一种独立的行政行为，不属于行政诉讼受案范围。
典型案例：最高人民法院行政裁定书（2016）最高法行申775号《杨维坤、任素芳公安行政管理：消防管理（消防）再审审查与审判监督行政裁定书》
第二种意见：认为火灾事故认定书可以依法提起行政诉讼。
主要理由：公安消防机构作出的火灾原因认定是依法定职权而为的一种行政确认行为，其法律效果直接涉及公民、法人和其他组织的权利、义务，具有可诉性。
如：2002年6月20日最高人民法院行政审判庭作出《对公安消防机构作出的火灾原因重新认定决定是否属于行政诉讼受案范围的电话答复》（[2002]行他字第4号），答复的主要内容：公安消防机构作出的火灾原因重新认定决定属于行政诉讼受案范围。
【要旨】《行政诉讼法》第十一条规定，人民法院对公民、法人和其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其他人身权、财产权的诉讼应予受理。该火灾原因认定虽有其特殊性，但也是由行政机关作出的对原告的财产权利产生实际影响的行政行为，属于《行政诉讼法》第十一条规定的受案范围。若将其排除在行政诉讼的受案范围之外，则有悖于行政诉讼的基本原则和立法本意，不利于对行政相对人合法权益的保护。《行政诉讼法》第十二条规定，公民、法人或者其他组织对法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为提起的诉讼人民法院不予受理。而《〈行政诉讼法〉解释》第五条将“法律”明确为全国人民代表大会及其常委会制定、通过的规范性文件，显然不含规章。公安部《火灾事故调查规定》中对“火灾原因、火灾事故责任的重新认定决定为最终决定”的规定及公安部关于对火灾事故责任的认定不属于《行政诉讼法》第十一条规定的受案范围的批复属于规章，《立法法》第七十九条第一款规定，法律的效力高于规章。公安部的规章在与行政诉讼法等基本法律的规定不一致时，法院应根据法律的规定而不能参照规章的规定审判案件。法院应依据《行政诉讼法》第十一条的规定予以受理。
典型案例：福建省建宁县人民法院（2004）建行初字第5号判决书《刘方正不服建宁县公安消防大队消防行政确认案》；河南省南阳市中级人民法院行政裁定书（2016）豫13行终65号《李清正与南召县公安消防大队、南阳市公安消防支队行政确认二审行政裁定书》
因此，目前司法实践中对于对于火灾原因和火灾事故认定能否提起行政诉讼存在争议。
另外，对于火灾事故认定书核定火灾损失能否提起行政诉讼，根据《火灾统计管理规定》，公安消防机构对火灾损失的核定只是一种国家的宏观统计行为，不是对财产损失的鉴定，不影响当事人的权利义务，与当事人之间没有法律上的利害关系，不属于行政诉讼的受案范围。
典型案例：福建省建宁县人民法院（2004）建行初字第10号裁定书《刘光龙不服建宁县公安消防大队火灾直接财产损失核定案》
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火灾原因和火灾事故认定书能否提起行政诉讼，目前司法实践中有不属行政诉讼受案范围和属于行政诉讼受案范围两种不同观点，主要争议在火灾事故认定书是证据还是行政行为。对于火灾事故认定书核定的火灾损失，通常认为只是一种国家宏观统计行为，不影响当事人的权利义务，不属于行政诉讼的受案范围。
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《行政诉讼法》
第二条【行政诉讼法适用范围】公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。
前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。
第十二条【受案范围】人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：
......
（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。
除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释
第一条 公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。
下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：
（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。
《消防法》
第五十一条 公安机关消防机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查火灾原因，统计火灾损失。
火灾扑灭后，发生火灾的单位和相关人员应当按照公安机关消防机构的要求保护现场，接受事故调查，如实提供与火灾有关的情况。
公安机关消防机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据。
公安部《火灾事故调查规定》
第二十九条 公安机关消防机构应当根据现场勘验、调查询问和有关检验、鉴定意见等调查情况，及时作出起火原因的认定。
第三十条 对起火原因已经查清的，应当认定起火时间、起火部位、起火点和起火原因；对起火原因无法查清的，应当认定起火时间、起火点或者起火部位以及有证据能够排除和不能排除的起火原因。
第三十一条 公安机关消防机构在作出火灾事故认定前，应当召集当事人到场，说明拟认定的起火原因，听取当事人意见；当事人不到场的，应当记录在案。
第三十二条 公安机关消防机构应当制作火灾事故认定书，自作出之日起七日内送达当事人，并告知当事人申请复核的权利。无法送达的，可以在作出火灾事故认定之日起七日内公告送达。公告期为二十日，公告期满即视为送达。
第三十五条 当事人对火灾事故认定有异议的，可以自火灾事故认定书送达之日起十五日内，向上一级公安机关消防机构提出书面复核申请；对省级人民政府公安机关消防机构作出的火灾事故认定有异议的，向省级人民政府公安机关提出书面复核申请。
复核申请应当载明申请人的基本情况，被申请人的名称，复核请求，申请复核的主要事实、理由和证据，申请人的签名或者盖章，申请复核的日期。
最高人民法院关于适用《中华人民共和国保险法》若干问题的解释（二）（2020修正）
第十八条 行政管理部门依据法律规定制作的交通事故认定书、火灾事故认定书等，人民法院应当依法审查并确认其相应的证明力，但有相反证据能够推翻的除外。
【理解与适用１】关于事故认定书的性质｜存在鉴定结论说、证人证言说、勘验笔录说等多种观点。本条司法解释规定采纳的是“公文书证＋鉴定意见”的观点。事故认定书兼有书证和鉴定意见的性质。．．．．．．事故认定书的基本事实部分属于证明性文书、公文书，因此属于书证。成因部分则是由法定的机关在运用专业知识审查、分析现场勘验笔录、证人证言、当事人陈述、技术鉴定等材料的基础上，对事故的因果关系作出的结论性意见，而责任部分则是根据成因确定相应的责任人。事故认定书的成因与当事人责任部分属于鉴定意见。——最高人民法院审判第二庭编著：《最高人民法院关于保险法司法解释（二）理解与适用》，人民法院出版社２０１３年版，第４１０－４１５页。
【理解与适用２】关于事故认定书的可诉性｜２００５年１月５日，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会作出《关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》（法工办复字〔2005〕1号），明确指出，根据道路交通安全法第七十三条的规定，公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，作为处理交通事故案件的证据使用。因此，交通事故责任认定行为不属于具体行政行为，不能向人民法院提起行政诉讼。如果当事人对交通事故认定书牵连的民事赔偿不服的，可以向人民法院提起民事诉讼。该答复明确了交通事故认定书不具有可诉性。但对于火灾事故认定书则未有明确规定。在保险案件审理过程中，当事人对事故认定书提出异议时，应当采取不同的处理方式：就交通事故认定书提出异议的，应当直接从证据角度进行审查进而决定如何彩信；就火灾事故认定书提出异议的，应当告知当事人提起行政诉讼。行政诉讼案件立案受理后，依据《民事诉讼法》第一百五十条的规定，中止保险纠纷案件的审理，待行政诉讼案件审结后，再恢复审理。——最高人民法院审判第二庭编著：《最高人民法院关于保险法司法解释（二）理解与适用》，人民法院出版社２０１３年版，第４１０－４１５页。
【理解与适用２】对事故认定书不同部分内容应当区分审查。在审查证明力时，对于书证部分的内容，如道路交通事故认定书记载的撞击部位与实际的损害部位明显不符，法官可通过经验法则进行判断；但是对于鉴定意见部分判断，应以尊重专业判断和行政权力为原则。——最高人民法院审判第二庭编著：《最高人民法院关于保险法司法解释（二）理解与适用》，人民法院出版社２０１３年版，第４１０－４１５页。
·公安部关于对不服火灾直接财产损失核定能否提起行政复议的批复【废止】
（公复字[2000]9号）
【摘要】火灾直接财产损失核定是公安消防机构根据受损单位和个人上报的火灾损失情况进行的核定，是调查处理火灾事故的一个环节，其本身并不确定当事人的权利、义务，不是一种具体行政行为，不属于《行政复议法》第六条规定的复议范围。当事人对火灾直接财产损失核定不服的，可依据公安部《火灾事故调查规定》第三十一条的精神和《中华人民共和国公共安全行业标准》(GA185-1998)中火灾直接财产损失统计方法的规定，向上一级公安消防机构申请复核。
·公安部关于对火灾事故责任认定不服是否属行政诉讼受案范围的批复【废止】
（２０００年３月２０日 公复字〔２０００〕３号）
【摘要】火灾事故责任认定是公安消防机构在查明火灾事故事实后，根据当事人的行为与火灾事故之间的因果关系，以及其行为在火灾事故中所起的作用而作出的结论，其本身并不确定当事人的权利义务，不是一种独立的具体行政行为，不属于《行政诉讼法》第十一条规定的受案范围。当事人对火灾事故责任认定不服的，依据公安部《火灾事故调查规定》第三十一条的规定，可以申请重新认定。
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·杨维坤、任素芳公安行政管理：消防管理（消防）再审审查与审判监督行政裁定书
【案号】最高人民法院行政裁定书（2016）最高法行申775号
【裁判摘要】根据《中华人民共和国消防法》第五十一条第三款规定：“公安机关消防机构根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据。”因此，火灾事故认定作为处理火灾事故的证据，是公安消防机构对火灾产生原因的客观评价，是一种专业技术鉴定行为，本身并不确定当事人的权利义务，不是一种独立的行政行为。本案中，杨维坤、任素芳对火灾事故认定复核决定、复核申请不予受理通知不服提起诉讼，不属于行政诉讼受案范围。原审裁定不予立案正确。
【案号】福建省建宁县人民法院（2004）建行初字第5号判决书
【裁判摘要】公安消防机构作出的火灾原因认定是依法定职权而为的一种行政确认行为，其法律效果直接涉及公民、法人和其他组织的权利、义务，具有可诉性。
·李清正与南召县公安消防大队、南阳市公安消防支队行政确认二审行政裁定书
【案号】河南省南阳市中级人民法院行政裁定书（2016）豫13行终65号
【裁判摘要】南召县公安消防大队依法享有本辖区火灾事故认定之职权。按照相关规定，公安消防机构作出的火灾事故认定书属于行政诉讼的受案范围，上诉人的上诉理由成立，本院予以采信，一审裁决不当，依法应予纠正。依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：撤销南阳市宛城区人民法院（2015）宛行初字第118号行政裁定。
【案号】福建省建宁县人民法院（2004）建行初字第10号裁定书
【裁判摘要】《中华人民共和国消防法》第三十九条第一款规定：“火灾扑灭后，公安消防机构有权根据需要封闭火灾现场，负责调查、认定火灾原因，核定火灾损失，查明火灾事故责任。”说明被告在火灾发生后，有权核定火灾损失。《火灾统计管理规定》第一条规定：“为了加强火灾统计管理工作。保障火灾统计资料的准确性和及时性，充分发挥火灾统计在消防工作中的作用，根据《中华人民共和国统计法》和有关消防法规制定本规定。”第三条规定：“火灾统计的基本任务是对火灾进行统计调查、统计分析，提供统计资料，实行统计监督。”从上述相关规定可以看出，公安消防机构对火灾损失的核定只是一种国家的宏观统计行为。被告对财产损失的核定是依据当事人的申报针对统计需要而核定的，不是对财产损失的鉴定，不影响当事人的权利义务，与当事人之间没有法律上的利害关系，不属于行政诉讼的受案范围。
【裁判摘要】火灾施工认定书、保险公估报告及调解书确认的损失数额可以作为确定保险赔偿数额的依据——第一，2011年7月13日，青海省西宁市公安消防支队作出宁公消火重认[2011]第0001号火灾事故重新认定书认定，火灾直接经济损失为46836550元；2014年1月7日，民太安保险公估股份有限公司作出保险公估报告认定，案涉火灾总核损失金额为38308726.04元；2014年5月22日，夏都公司以保险合同纠纷提起诉讼，一审法院主持调解，阳光公司自愿向夏都公司支付火灾损失赔偿金3000万元，该赔偿在火灾事故重新认定书确定的经济损失及公估报告总核损失范围内。第二，上诉人对被上诉人在一审提交的民太安保险公估股份有限公司出具的《保险公估报告》、青海省高级人民法院（2014）青民二初字第9号民事调解书确定的损失赔偿金及具体损失有异议，却未提供足以反驳的证据，且在一审、二审中均未明确提出对火灾损失重新鉴定的申请，应依法承担举证不利的后果。第三，《中华人民共和国保险法》第六十条第一款规定，因第三者对保险标的的损害而造成保险事故的，保险人自向被保险人赔偿保险金之日起，在赔偿金额范围内代位行使被保险人对第三者请求赔偿的权利。本案中，被上诉人已向夏都公司支付了3000万元赔偿保险金，故其可在该赔偿范围内对上诉人行使请求赔偿的权利。