问题：什么是政府优先购买权？土地使用权转让价格明显低于市场价格有哪些风险？

解答：《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第２６条第１款规定“土地使用权转让价格明显低于市场价格的，市、县人民政府有优先购买权。”《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》第四条“加强土地使用权转让管理”“申报土地转让价格比标定地价低２０％以上的，市、县人民政府可行使优先购买权。”土地使用权转让价款明显低于市场价格的（申报土地转让价格比标定地价低２０％以上的），市、县人民政府有优先购买权。因此，转让价款明显低于市场价格的土地使用权转让合同，有可能因政府行使优先购买权而无法成交。

法条链接：

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》

　　第二十六条 土地使用权转让价格明显低于市场价格的，市、县人民政府有优先购买权。

　　土地使用权转让的市场价格不合理上涨时，市、县人民政府可以采取必要的措施。

《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》

　　四、加强土地使用权转让管理。

　　……

　　国有土地使用权转让，转让双方必须如实申报成交价格。土地行政主管部门要根据基准地价、标定地价对申报价格进行审核和登记。申报土地转让价格比标定地价低２０％以上的，市、县人民政府可行使优先购买权。

经典案例：

·江门信金资产管理有限公司诉江门市益丞物业管理有限公司等执行异议之诉纠纷案

【案号】最高人民法院民事裁定书(2016)最高法民申2373号

【裁判摘要】《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第二十六条关于“上述使用权转让价格明显低于市场价格的，市、县人民政府有优先购买权”以及《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》关于“国有土地使用权转让，转让双方必须如实申报成交价格。土地行政主管部门要根据基准地价、标定地价对申报价格进行审核和登记。申报土地转让价格比标定地价低20％以上的，市、县人民政府可行使优先购买权”的规定的立法目的在于更有效地强化对国有土地使用权转让价格合理范围的控制，并未直接否定交易本身的效力或明确了此类合同当为无效的法律后果，均属于带有行政监管色彩的管理性规定。即便在土地使用权转让价格低于市场价格时人民政府未行使优先购买权的，也只是行政部门综合判断有关情况后的选择，难以认定侵害了社会公共利益。有关人民政府未行使优先购买权并不能导致案涉《土地转让合同》归于无效的法律后果。另从上述法规的内容看，人民政府是否行使优先购买权也不属于《中华人民共和国合同法》第五十二条所规定的可导致合同无效的法定情形，何况时至今日，当地人民政府并未就案涉土地使用权主张行使优先购买权，也能从侧面说明《土地转让合同》尚无可导致无效的事由。故信金公司关于二审法院错误认定《土地转让合同》有效的主张因无法律依据而不能成立。一审、二审法院基于上述判断认为即便存在案涉土地使用权转让价格偏低也不会产生导致《土地转让合同》无效的法律后果，因而未接受信金公司关于申请调取案涉土地价格是否偏低的证据的申请并无不当，其审判程序并无违法之处。同理，信金公司在本案再审审查中提交新的证据《关于公布广东省城市国有土地分等及基准地价标准的通知》及《广东省城市国有土地分等及基准地价标准（2003）》，即便能够证实本案存在案涉土地使用权转让价格明显低于市场价格、江门市人民政府对该地块有优先购买权的事实，也因不属合同法定无效情形而不能推翻二审判决关于《土地转让合同》有效的认定。

【解读１】土地使用权转让价格明显低于市场价格不会导致土地转让合同无效；政府未对低价转让的土地使用权行使优先购买权不属于《合同法》第５２条所规定的导致合同无效的法定情形。

【解读２】土地使用权转让价格明显低于市场价格，将可能导致政府行使优先购买权！

·内蒙古瑞安房地产开发有限责任公司与内蒙古金石蒙荣房地产开发有限公司建设用地使用权转让合同纠纷申诉、申请民事裁定书

【案号】最高人民法院民事裁定书(2015)民申字第3451号

【裁判摘要】《土地使用权出让转让条例》第二十六条规定，土地使用权转让价格明显低于市场价格的，市、县人民政府有优先购买权”。上述规定不应作为认定本案《土地使用权转让协议》无效的法律依据。

【解读】《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第２６条并非认定土地转让使用权无效的效力性强制性规定。