讼也  > 所属分类  >  法律问答   
编辑

【笔记】内部行政行为是否可复议?内部行政行为是否可诉?

更新时间:2021-06-11   浏览次数:535 次 标签: 内部行为 行政复议 行政诉讼 经批准行政行为 经批准行为 内部行为可诉性 内部行政行为可诉性 内部答复

文章摘要:

问题:内部行政行为是否可诉(可复议)?
解读:(1)根据《行政复议法》第10条第4款规定“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的,作出具体行政行为的行政机关是被申请人。”《行政复议法实施条例》第13条规定“下级行政机关依照法律、法规、规章规定,经上级行政机关批准作出具体行政行为的,批准机关为被申请人。”内部行政行为可以申请复议,且以批准机关为被申请人;(2)根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第19条规定“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为,向人民法院提起诉讼的,以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”内部行政行为不可诉,以对外生效文书上署名机关为被告。

文章摘要2:

【解析1】依法经批准的行政行为,(1)批准机关为行政复议被申请人(内部行政行为可复议性);(2)对外发生法律效力的文书上署名的机关为行政诉讼被告(内部行政行为不可诉)。
【解析2】根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第4条规定,行政许可诉讼案可以将署名机关和批准机关列为共同被告。
【法条链接】《最高人民法院关于经上级行政机关批准作出的行政行为经复议维持的案件如何确定被告问题的电话答复》([2015]行他字第24号。2015年12月20日):《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定:"经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”。《中华人民共和国关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条【备注:对应《行政诉讼法解释》第19条】规定,当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为,向人民法院提起诉讼的,应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定:“下级行政机关依照法律、法规、规章规定,经上级行政机关批准作出具体行政行为的,批准机关为被申请人。”鉴于目前《中华人民共和国行政复议法》即将修改,对于个案的处理,你们可与海南省政府法制机关协商一致,在当地予以统一。

问题:内部行政行为是否可诉(可复议)?

解读:

(1)根据《行政复议法》第10条第4款规定“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的,作出具体行政行为的行政机关是被申请人《行政复议法实施条例》第13条规定“下级行政机关依照法律、法规、规章规定,经上级行政机关批准作出具体行政行为的,批准机关为被申请人。”内部行政行为可以申请复议,且以批准机关为被申请人;

(2)根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第19条规定“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为,向人民法院提起诉讼的,以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”内部行政行为不可诉,以对外生效文书上署名机关为被告。


法条链接:

最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

  第十九条  当事人不服经上级行政机关批准的行政行为,向人民法院提起诉讼的,以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。


《行政复议法》

  第十条【复议参加人】依照本法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。

  有权申请行政复议的公民死亡的,其近亲属可以申请行政复议。有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的,其法定代理人可以代为申请行政复议。有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的,承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议。

  同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织,可以作为第三人参加行政复议。

  公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的,作出具体行政行为的行政机关是被申请人。

  申请人、第三人可以委托代理人代为参加行政复议。


《行政复议法实施条例》

  第十三条 下级行政机关依照法律、法规、规章规定,经上级行政机关批准作出具体行政行为的,批准机关为被申请人。


最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定

  第四条 当事人不服行政许可决定提起诉讼的,以作出行政许可决定的机关为被告;行政许可依法须经上级行政机关批准,当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的,以上级行政机关为共同被告;行政许可依法须经下级行政机关或者管理公共事务的组织初步审查并上报,当事人对不予初步审查或者不予上报不服提起诉讼的,以下级行政机关或者管理公共事务的组织为被告。

  第五条 行政机关依据行政许可法第二十六条第二款规定统一办理行政许可的,当事人对行政许可行为不服提起诉讼,以对当事人作出具有实质影响的不利行为的机关为被告。


经典案例:

·四川省成都市人民政府、杨某某资源行政管理:土地行政管理(土地)再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申11443号

【裁判摘要】《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条规定“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为,向人民法院提起诉讼的,以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条规定“下级行政机关依照法律、法规、规章规定,经上级行政机关批准作出具体行政行为的,批准机关为被申请人。”根据上述规定,当事人对经上级行政机关批准后对外实施的行政行为不服直接提起行政诉讼,应以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告,而非以批准该行政行为实施的行政机关为被告,但区别于行政诉讼,行政复议为实现行政机关的内部自我纠错功能,对下级行政机关经上级行政机关批准后对外实施的行政行为不服申请行政复议的,可以该批准机关为被申请人,向批准机关的上级行政机关申请行政复议,复议审查对象包括该批准机关作出的批准行为,该批准行为依法属于行政复议的受理范围。

·陈某某等与茂名市人民政府等规划纠纷上诉案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2015)行提字第30号

【裁判摘要】《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第四条规定:“当事人不服行政许可决定提起诉讼的,以作出行政许可决定的机关为被告;行政许可依法须经上级行政机关批准,当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的,以上级行政机关为共同被告;行政许可依法须经下级行政机关或者管理公共事务的组织初步审查并上报,当事人对不予初步审查或者不予上报不服提起诉讼的,以下级行政机关或者管理公共事务的组织为被告”。陈某某等人一审时虽未明确对茂名市人民政府的批准行为提起诉讼,但其已在上诉理由中依据上述法律规定提出将批准(2012)195号地块规划条件的茂名市人民政府列为共同被告,应视为陈某某等人对批准行为不服一并提起了诉讼,故应以茂名市人民政府为共同被告。

【解读】行政许可诉讼案可以将署名机关和批准机关列为共同被告。

·张某某诉太和县人民政府行政批准案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申5809号

【裁判摘要】通常情况下,一个行政行为会由一个行政机关独立作出,但有时,根据法律、法规的规定,或者根据行政权力运行的实际需要,行政行为的作出需要同级其他行政机关或者上下级行政机关的协力,这就会形成多阶段行政行为。当一个以上行政机关分别作出多阶段行政行为时,应当如何选择正确的起诉对象,进而如何确定适格被告?通说认为,应当以直接对外发生法律效果、直接对相对人权利义务产生实际影响的行政行为为起诉对象。又根据“谁行为,谁为被告”的原则,适格被告也应当是作出这个行政行为的行政机关,除非法律、法规对此另有规定。

【裁判摘要2】第三人的法律地位属于诉讼参加,也就是参加到别人的诉讼当中,因此,第三人的诉讼参加须以他人之间的诉讼已经或能够进行为前提。在一个诉讼因为不符合法定起诉条件而无法开启的情况下,断无追加第三人参加诉讼的必要。

·申某某诉河南省郑州市人民政府受理行政复议决定案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2016)最高法行申87号

【裁判摘要】行政机关内部监督行为依职权外化对相对人权利义务造成影响属于行政诉讼受案范围——公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员作出的行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼,这是《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国行政复议法》赋予的权利。法律还规定,对复议机关不作为的,当事人还可以再向人民法院提起诉讼。除此之外,公民、法人或者其他组织也可以向行政机关隶属的人民政府或其上一级人民政府提出申诉、控告,但与以直接救济行政相对人权利为目的的复议和诉讼制度有所不同,申诉或控告可以成为启动上下级行政机关之间内部监督的线索,不直接和必然启动内部监督程序。是否启动内部监督程序以及程序启动后做出如何处理,属于行政机关内部管理范畴,原则上不属于行政复议和行政诉讼受理范围。只有在上级行政机关撤销或者改变原行政行为以及作出新的影响当事人权利义务关系的行政行为时,这种内部监督行为才外化为可复议和诉讼的行政行为。

·党某某等与宝鸡市人民政府城中村改造项目批复再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申1466号

【裁判摘要】城中村项目批复不具有行政可诉性——现行的《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第八项与当时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第八项均规定,对当事人合法权益明显不产生实际影响的行政行为不具有可诉性。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第五项亦规定,行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。由此可知,行政机关作出的不具备法效性特征的行为不属于行政诉讼受案范围。法效性是指行为直接对外发生法律效果。所谓直接,是指法律效果必须直接对相对人发生,亦即行政行为一旦作成,即导致法律关系的发生、变更、消灭。所谓对外,是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果,行政机关之间或行政机关内部的意见交换等行政内部行为因欠缺对外性而不具有可诉性。本案中,被诉的批复系宝鸡市政府对所辖各区组织编制的改造项目进行的审批行为,属于上级行政机关对于下级行政机关请求事项作出批复的内部行政行为。该批复虽然涉及了城中村改造的有关内容,但其是针对有关单位的内部审批行为,未直接设定茹某某等9人的权利义务,对其并未产生实际影响的效果,其法律效果还须通过有关职能部门依职权针对特定相对人作出相应处理决定加以实现,故该批复不具备直接、对外发生法律效果的特点,不具可诉性。也就是说,在该城中村项目实际改造的过程中,相关行政机关作出的征收、安置补偿等直接设定当事人权利义务的行为才产生直接对外的法律效果。

·柳江县俊源特种水产养殖有限公司、广西壮族自治区柳州市柳江区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申2969号

【裁判摘要】人民政府统筹部署辖区内各项工作是一种内部管理行为不具有可诉性——人民政府有权统筹部署辖区内的各项工作,监督各政府部门及下级政府依法行使职权,保证行政管理目标的实现,但这种行为是一种内部管理行为,并未产生外部效力,并不属于行政诉讼的受案范围。政府工作部门按照同级政府的部署,依法行使职权的行为,行政相对人不服的,适格被告应是具有法定职责的政府工作部门。

·梅某与中华人民共和国教育部教育复议纠纷再审案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申9290号

【裁判摘要】高等学校依据法律、法规授权作出颁发学历、学位证书以及开除学籍等影响学生受教育权利的行政行为,当事人不服有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。但上述行为不包括高等学校依据《中华人民共和国教育法》等规定按照章程自主管理、组织实施教育教学活动、对受教育者进行学籍管理、实施奖励或者处分等行为。本案中,教育部认为梅某申请复议的北京邮电大学对其教务管理与留级处理的行为系高等学校依据法定权利自主实施的内部管理活动,属于高校办学自主权事项,不属于行政复议范围,并无不当。

·欧阳某某、湖南省长沙市岳麓区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2020)最高法行申1483号

【裁判要旨】根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定,对地方各级人民政府的具体行政行为不服的,应当向上一级地方人民政府申请行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条的规定,当事人对下级行政机关经上级行政机关批准作出的行政行为不服申请复议的,应当以批准机关为被申请人。

【裁判摘要】根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定,对地方各级人民政府的具体行政行为不服的,应当向上一级地方人民政府申请行政复议。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条的规定,当事人对下级行政机关经上级行政机关批准作出的行政行为不服申请复议的,应当以批准机关为被申请人。本案中,欧阳某某不服岳麓区政府有关《征补方案实施公告》的批准行为,以岳麓区政府为被申请人向长沙市政府申请行政复议,符合法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定,经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。因此,长沙市政府复议维持了岳麓区政府批准行为后,欧阳某某以复议机关长沙市政府和复议决定被申请人岳麓区政府为共同被告提起行政诉讼,人民法院应对复议决定和批准行为的合法性进行审查。即使相关法律规范对《征补方案实施公告》、批准《征补方案实施公告》行为的可诉性以及复议决定审查的行政行为规定不明确,但无论是岳麓区政府批准行为,还是长沙市政府复议决定,均与岳麓区国土分局制定并公告补偿安置方案的行为密切相关。在复议机关已经对岳麓区政府批准行为作出复议决定的情况下,一、二审法院以岳麓区政府批准行为是行政机关内部批准行为,不属于行政诉讼的受案范围为由,分别驳回起诉和上诉,不符合法律规定。

·綦某某诉山东利津经济开发区管理委员会规划行政确认案

——对相对人权利义务产生实质影响的行政机关间的内部答复可以提起诉讼

【裁判要点】规划管理部门根据城市管理行政执法部门的需求对涉案建筑是否违法进行认定并予以答复,是城管部门作出处罚的事实根据,虽表现形式是行政机关之间的内部答复,但对外部相对人的权利义务产生了实质影响的,可以对其提起行政诉讼。

【案件索引】一审:山东省利津县人民法院(2014)利行初字第8号(2014年3月17日);二审:山东省东营市中级人民法院(2014)东行终字第16号(2014年7月22日)