解读：

（１）对投诉不予受理，投诉者提起履职之诉属于行政诉讼受案范围；在法律、法规或者规章没有规定投诉者为第三人施加负担的请求权的情况下，投诉者对处理结果不服不能提起行政诉讼。

（２）决定不予受理或者对举报处理结果不服，均不属于行政诉讼受案范围。

【最高人民法院专业法官会议纪要】

1.投诉与举报的区分标准

公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯自身合法权益，请求行政机关依法查处的，属于《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条第(五)项规定的投诉。投诉人与行政机关对其投诉作出或者未作出处理的行为有法律上的利害关系。

公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯他人合法权益或者国家利益、社会公共利益，请求行政机关依法查处的，属于举报。举报人与行政机关对其举报作出或者未作出处理的行为无法律上的利害关系。

——《最高人民法院行政法官专业会议纪要(六)》(投诉领域),载中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编:《行政执法与行政审判》(总第80集)，中国法制出版社2020年版,第254页。

法条链接：

最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

　　第十二条　有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：

　　（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；

　　（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；

　　（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；

　　（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；

　　（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；

　　（六）其他与行政行为有利害关系的情形。

最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见

　　11.要准确把握新行政诉讼法第二十五条第一款规定的“利害关系”的法律内涵，依法审查行政机关的行政行为是否确与当事人权利义务的增减得失密切相关，当事人在诉讼中是否确实具有值得保护的实际权益，不得虚化、弱化利害关系的起诉条件。对于确与行政行为有利害关系的起诉，人民法院应当予以立案。

　　13.当事人因投诉、举报、检举或者反映问题等事项不服行政机关作出的行政行为而提起诉讼的，人民法院应当认真审查当事人与其投诉、举报、检举或者反映问题等事项之间是否具有利害关系，对于确有利害关系的，应当依法予以立案，不得一概不予受理。对于明显不具有诉讼利益、无法或者没有必要通过司法渠道进行保护的起诉，比如当事人向明显不具有事务、地域或者级别管辖权的行政机关投诉、举报、检举或者反映问题，不服行政机关作出的处理、答复或者未作处理等行为提起诉讼的，人民法院依法不予立案。

《招标投标法》

　　第六十五条【异议或投诉】投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的，有权向招标人提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉。

经典案例：

·最高人民法院指导案例77号：罗镕荣诉吉安市物价局物价行政处理案

【裁判要点】

1.行政机关对与举报人有利害关系的举报仅作出告知性答复，未按法律规定对举报进行处理，不属于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第六项规定的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，因而具有可诉性，属于人民法院行政诉讼的受案范围。

2.举报人就其自身合法权益受侵害向行政机关进行举报的，与行政机关的举报处理行为具有法律上的利害关系，具备行政诉讼原告主体资格。

·投诉举报行政案件的受理与审理——梁某某诉山西省人力资源和社会保障厅劳动保障行政监察及山西省人民政府行政复议决定一案

【案号】最高人民法院行政裁定书（２０１７）最高法行申２８１号

【裁判要点】

（１）公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定；与此相应，能否就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下，对是否具备原告主体资格的判断，取决于以下方面：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权第二，该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障举报人自身的合法权益。

（２）法律、法规或者规章规定的投诉请求权，在于促使行政机关对于投诉事项发动行政权。如果行政机关发动了行政权，并将调查处理结果告知投诉人，就属于履行了法定职责。如果投诉人对调查处理结果不服，其提起行政诉讼的目的是想为第三人施加负担，例如要求作成或者加重对于第三人的处罚，则应依赖法律、法规或者规章是否规定了为第三人施加负担的请求权。就《劳动保障监察条例》而言，该条例仅仅规定，劳动者认为用人单位请其劳动保障合法权益，有权向劳动保障行政部门投诉，但投诉请求权并不必然包括为第三人施加负担的请求权。

【解读１】（１）《劳动保障监察条例》第９条第１款规定举报，行政机关对于举报所作的处理结果包括答复或者不答复均与举报人自身合法权益没有直接关系，举报人也不具备提起行政诉讼的原告资格；（２）《劳动保障监察条例》第９条第２款规定投诉，其规范的目的显然在于保障劳动者自身的合法权益，如果行政机关对于劳动者投诉不予受理或者不履行依法纠正、查处的法定职责，劳动者可以依法提起履行职责之诉，劳动者具备提起行政诉讼的原告资格。

【解读２】对于行政机关受理投资之后的处理调查结果不服，在法律、法规或者规章没有规定投诉者为第三人施工负担的请求权，投诉者提起的行政诉讼应限于履职之诉，而不包括为第三人施加负担的行政诉讼。

·王某某煤矿安全生产行政许可及规范性文件审查案

【案号】山西省高级人民法院行政裁定书(2017)晋行终221号；最高人民法院行政裁定书（２０１８）最高法行申１６５号

【裁判摘要】投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定；与此相应，能否就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下，对是否具备原告资格的判断，取决于以下方面：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二，该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。就本案所涉及的煤矿安全生产许可领域而言，国务院《安全生产许可证条例》第十七条规定，任何单位或者个人对违反本条例规定的行为，有权向安全生产许可证颁发管理机关或者监察机关等有关部门举报。该规定虽然赋予了公民、法人或者其他组织对违反安全生产许可规定的行为进行投诉举报的权利，但是，该规定的目的显然不是为了保障投诉举报人自身的合法权益。其他关于安全生产许可方面的法律法规也没有符合该目的的相关规定，因此，本案上诉人王某某虽然有权就任何违反安全生产许可规定的企业和行为向有权机关进行投诉举报，但是，却无权就投诉举报事项提起行政诉讼。另外，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：......（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。山西煤矿安全监察局做出的《关于山西和顺县正邦煤业公司举报问题的核查报告》，认定山西和顺正邦煤业有限公司不构成违法生产。这一结论对于上诉人王某某没有设定任何权利义务，对于其合法权益也明显不产生实际影响。王某某金在上诉状中反复强调其与山西省煤矿安全监察局做出的报告存在利害关系，究其原委，不外乎其作为合资经营人与山西和顺县正邦煤业公司签订的《综采采煤合作协议书》的效力，可能会因为山西安监局的认定报告而受到影响。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第十条也有关于利害关系的规定。显然，上述法条规定的"有利害关系的公民、法人或者其他组织"，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织；所谓"利害关系"仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。

【解读】对于公民的投诉和举报应予区分，为维护自身合法权益向行政机关投诉，投诉人与行政机关针对投诉作出的处理结论有利害关系，可以作为原告向法院提起行政诉讼；但对于举报，法律法规赋予了举报人举报权的目的主要在于为行政机关查处被举报人违反法律、法规或者规章的行为提供线索，规范的目的在于维护公共利益，而非保障举报人自身的合法权益，接受举报的行政机关是否启动对举报的核查程序、是否对被举报人作出护理、对被举报事实作出何种认定，则与举报人没有法律上的利害关系，举报人对此不具有诉讼利益，进而也就不具备提起行政诉讼的原告资格，人民法院对举报人的起诉应当裁定不予立案或者驳回起诉。

·李某某、国家药品监督管理局食品药品安全行政管理（食品、药品）再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2019)最高法行申13872号

【裁判摘要】向有处理权的行政机关的上级机关投诉，实质是向上级行政机关的信访行为，不属于行政诉讼受案范围——根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第五项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，举报人不服处理或不予处理行为提起行政诉讼，有权依法提起行政诉讼。适用该项规定的前提是，举报人要向具有处理投诉职责的行政机关举报。如果举报人违反属地管辖原则，向有处理权的行政机关的上级机关投诉，实质是向上级行政机关的信访行为，上级行政机关不履行对信访事项作出处理法定职责行为，对举报人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼和行政复议的受案范围。

·熊某、湖南省衡阳市国泰房地产综合开发有限责任公司再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2019)最高法行申2677号

【裁判摘要】投诉人的利害关系——行政诉讼、行政复议对行政行为相对人以外的原告资格和复议申请人资格都以与行政行为有利害关系为前提，针对投诉人的利害关系问题，更是以“为维护自身合法权益"，作为判断投诉人与行政行为是否有利害关系的核心标准。一方面，只有基于维护自身合法权益的投诉，才属于与行政行为有利害关系，即投诉人有区别于其他人的可保护的特别权益，且应当是基于维护自身合法权益而非基于公益；另一方面，行政机关的行政行为对投诉人权益的影响应当具有直接关联性，因与行政行为的间接关联而对投诉人权益产生影响的，投诉人原则上不具有利害关系。本案中，国泰公司作为涉案项目的合作开发人，因其与雁城公司就涉案项目合作开发存在争议，双方之间产生民事争议。又由于涉案项目未取得建设工程施工许可、商品房预售许可，国泰公司向衡阳市住建局投诉，并对衡阳市住建局未全面查处行为申请行政复议。（一）国泰公司的投诉是否基于维护自身合法权益。《中华人民共和国建筑法》赋予住建部门对未取得施工许可证违法建设查处权，是为了维护建筑市场秩序，保证建筑工程的质量和安全，《中华人民共和国城市房地产管理法》规定住建部门对未取得商品房预售许可证的违法行为进行查处，也是为了维护房地产市场秩序，保障房地产权利人的合法权益，保护违法建设侵害的相邻权人以及购房人的合法权益。而建设项目实际出资人投资权益的保护，主要应当通过相关民事法律规范予以保护，与住建部门是否全面履行对其投资项目违法违规行为的查处义务，并无利害关系。本案中，国泰公司认为衡阳市住房和城乡建设局未对其投诉举报的雁城公司在涉案项目中违法违规行为进行全面查处行为申请行政复议，意在解决其与雁城公司的民事争议。但是，作为雁城公司的合作开发人，国泰公司并没有区别于他人的特别的、独立的权益受到被复议行政行为损害或不利影响，国泰公司申请行政复议并不能解决其民事上的利益诉求。因此，没有事实证明，国泰公司投诉举报雁城公司违法违规建设、销售行为，是为了维护其自身合法权益。（二）住建部门查处行为对国泰公司权益的影响是否具有直接关联性。1.国泰公司在涉案项目中的合法权益系合作投资权益，而与该权利相关的纠纷应当通过民事途径解决。生效民事判决已经就其与雁城公司之间的纠纷作出了处理，该判决正在执行过程中，虽然在执行过程中可能存在一定的障碍，但是该途径系保护其合作投资权的合法有效途径。2.即使衡阳市住建局履行了查处义务，国泰公司仍然需要通过民事途径向雁城公司主张投入的资金及相关损失，国泰公司不会从该查处行为中直接获得利益，查处行为对国泰公司权益的影响，是通过国泰公司与雁城公司之间间接关联的民事纠纷实现的。故，查处行为对国泰公司权益的影响不具有直接关联性。国泰公司与被复议的建设工程施工许可、商品房预售许可行为没有利害关系，不具有复议申请人资格。

·厦门市思明区人民政府与厦门融健贸易有限公司招投标行政复议纠纷上诉案

【案号】福建省高级人民法院行政判决书(2011)闽行终字第70号

【裁判摘要】招标投标当事人对有关行政监督部门的处理决定不服的，可以依法申请行政复议；行政监督部门不受理复议申请，人民法院有权判决责令其重新作出行政复议决定——《中华人民共和国招标投标法》第六十五条规定：“投标人和其他利害关系人认为招标投标活动不符合本法有关规定的，有权向招标人提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉。”《福建省招标投标条例》第五十八条亦规定：“投标人和其他利害关系人认为招标投标活动违反法律、法规规定的，可以向招标人提出异议，也可以向有关行政监督部门投诉。”被上诉人融健公司作为投标人，其对招标投标活动有异议，有权依上述法律规定投诉。这种投诉有别于信访人根据《信访条例》提出的信访。《信访条例》第十四条第二款规定，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。《中华人民共和国招标投标法》与《福建省招标投标条例》规定的对招标投标活动的投诉属法定的权利救济途径，有关行政监督部门对当事人的投诉应依法进行处理，以履行监督职责。有关行政监督部门对投诉所作出的处理以及相应的不作为，对当事人的实体权利义务产生实质影响，依照《福建省招标投标条例》第六十一条第二款规定，“当事人对有关行政监督部门的处理决定不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。”本案中，思明区经济贸易发展局作出的《关于对观音山启动区健身中心健身器材项目投诉书的回复》，系思明区经济贸易发展局针对融健公司投诉作出书面答复的具体行政行为。融建公司对该回复不服，可以依法向思明区人民政府提起行政复议。思明区人民政府将融健公司复议申请视作对信访答复不服，进而决定不予受理融健公司复议申请，属认定事实不清，适用法律错误。

·叶某某与兰州市市场监督管理局其他行政行为再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】甘肃省高级人民法院行政裁定书(2020)甘行申15号

【裁判摘要】举报处理结果告知书属于程序性告知行为，对举报人并不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围——《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（十）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。从本案查明的事实来看，案件起因是申请人叶某向兰州市市场监督管理局实名举报第三人涉嫌价格违法,要求予以查处。从原审查明的事实看，兰州市市场监督管理局根据地域管辖及级别管辖原则，对投诉人举报事项转至兰州市安宁区价格主管部门进行查处，其作出被诉的编码2018002号《兰州市市场监督管理局价格举报处理结果告知书》，是将安宁区发改委投诉事项查处结果以书面形式向申请人予以告知，属于程序性告知行为，对申请人叶某权益并不产生实际影响，申请人对该告知行为提起诉讼的，不属于行政诉讼的受案范围。

·最高人民法院行政裁定书(2019)最高法行申472号

【裁判摘要】在行政诉讼中，当事人并不因举报行为而当然享有原告主体资格，还必须受到原告主体资格的限制（即利害关系）——本案的争议焦点系刘××等三人的起诉是否符合法定起诉条件。举报权是我国法律赋予公民、法人或者其他组织普遍享有的向有关行政机关举报违法行为的权利，但在行政诉讼中，当事人并不因举报行为而当然享有原告主体资格，还必须受到原告主体资格的限制。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权提起诉讼。对于“利害关系”的理解，应当限于法律上的利害关系，即具有实体法上的请求权基础，不能简单理解为与被诉行政行为有联系的当事人都是利害关系人，特别针对当事人投诉举报则必须基于保护其自身的合法权益。本案中，刘××等三人自述其举报是基于公民的基本权利，亦未提供证据证明其与被诉行政不作为存在法律上的利害关系，故依法不具有原告主体资格。一、二审以刘××等三人的起诉不符合法定起诉条件为由裁定驳回其起诉，并无不当。

·最高人民法院行政裁定书(2020)最高法行申9332号

【裁判摘要１】(１)如果行政行为根本不可能侵犯当事人合法权益不属于行政复议的受案范围；（２）行政机关对举报事项予以立案调查，在立案查处期间申请行政复议请求责令行政机关继续履行查处职责不属于行政复议范围——《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依照本法申请行政复议。这是一个行政复议受案范围的兜底条款，表明如果行政行为根本不可能侵犯当事人合法权益的，不属于行政复议的受案范围。本案中，上海市财政局不履行对刘××、金××举报事项的查处义务。复议期间，上海市财政局自我纠错，对举报事项予以立案调查。在上海市财政局立案查处期间，刘××、金××再次申请行政复议，请求财政部责令上海市财政局继续履行查处职责。而事实上，上海市财政局正在履行查处义务的行政行为，并不会对举报人刘××、金××的权利义务造成损害或不利影响。因此，76号复议决定以刘××、金××的复议申请不属于行政复议范围为由，决定驳回其复议申请并无不当，本院予以支持。但是，上海市财政局在立案受理刘××、金××举报事项后，应当加快调查进度、尽快作出处理决定；作为上级行政机关和复议机关，财政部亦应当监督上海市财政局，提高行政效率。

【裁判摘要２】以行政机关未完全履行法定职责为由申请行政复议请求责令行政机关继续履行查处职责，缺乏行政复议事实根据和理由，不符合行政复议受理条件——《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第三项规定，复议机关受理行政复议申请，复议申请应当要有具体的复议请求和理由。所谓具体的理由，是指申请行政复议应当有相应的事实根据，对复议请求要有符合常理的解释。申请复议缺乏事实根据和理由，不符合法定复议受理条件。本案中，刘××、金××认为上海市财政局未完全履行法定职责，向财政部申请行政复议。而事实上，上海市财政局已经启动调查程序，正在对刘××、金××举报事项进行调查处理。刘××、金××请求财政部责令上海市财政局继续履行查处职责，缺乏事实根据和理由，不符合行政复议受理条件，76号复议决定驳回其复议申请，结果并无不当。

【裁判摘要３】被执行人举报鉴定机构存在违规行为具有复议申请人资格——《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定，申请人与具体行政行为有利害关系，具有复议申请人的资格。参照《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第五项规定，前述“与具体行政行为有利害关系”，应当是指为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的情形。（2013）行他字第14号《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》亦明确规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。本案中，刘××、金××系40080号鉴定报告所涉民事关系中的被执行人，举报鉴定机构存在违规行为，显然是为维护自身合法权益，应当具有复议申请人资格。二审判决以刘××、金××并非资产评估委托人或资产评估报告使用人，亦没有法律、法规或规章规定财政部门在对资产评估行业进行财政监管过程中应当特别保护和考量的合法利益为由，否定刘××、金××的复议申请人资格，显然不符合复议法实施条例和相关答复的规定，本院予以指正。