解读：（１）国家严格禁止以“先征后返”等方式变相减免土地出让金收入的行为；（２）约定返还土地出让金因排除其他竞买者且损害国家利益而无效。

法条链接：

《土地管理法》（２０１９年修正）

　　第五十五条【国有土地有偿使用费】以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。

　　自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府。具体使用管理办法由国务院财政部门会同有关部门制定，并报国务院批准。

财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发《国有土地使用权出让收支管理办法》的通知

　　第十条　任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入；也不得违反规定通过签订协议等方式，将应缴地方国库的土地出让收入，由国有土地使用权受让人直接将征地和拆迁补偿费支付给村集体经济组织或农民等。

中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见

　　七、完善政府守信践诺机制　

　　大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，要严格依照法定权限和程序进行，并对企业和投资人因此而受到的财产损失依法予以补偿。对因政府违约等导致企业和公民财产权受到损害等情形，进一步完善赔偿、投诉和救济机制，畅通投诉和救济渠道。将政务履约和守诺服务纳入政府绩效评价体系，建立政务失信记录，建立健全政府失信责任追究制度及责任倒查机制，加大对政务失信行为惩戒力度。

经典案例：

·华耀城（衡阳）有限公司、江西鹏泽实业发展有限公司股权转让纠纷二审民事判决书

【案号】最高人民法院民事判决书(2019)最高法民终865号

【裁判摘要】请求返还土地出让金差价不予支持——《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条规定：土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。《国有土地使用权出让收支管理办法》第十条亦规定：任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。．．．．．．本案中，《补充协议》中城乡控股公司与衡阳市政府约定对土地出让差价款予以事后返还，其合同标的直指国家所有的土地使用权出让金财政收入，《补充协议》中上述约定及协议双方后续安排，属于国家严格禁止的以先征后返方式变相减免土地出让金收入的行为。并且，国土资源部武汉督察局已经要求将差价款返还衡阳市财政局。据此，鹏泽公司诉请华耀城公司交付土地出让差价款于法无据，本院不予支持。

·青岛民建联合投资担保有限公司与青岛中央商务区开发建设有限公司土地出让金损害赔偿纠纷上诉案

【案号】最高人民法院民事判决书(2017)最高法民终359号

【裁判摘要】约定返还土地出让金因排除其他拍卖竞买者且损害国家利益合同无效——双方签订《补充协议》，明确约定商务区开发公司在民建投资公司缴纳完成全部土地出让金，并取得三地块土地使用权证且按协议约定开工后，依民建投资公司最终挂牌（拍卖）成交的楼面地价（即与青岛市国土资源和房屋管理局签订的《国有土地使用权出让合同》确定的成交楼面地价）与商务区开发公司上述承诺的三地块的楼面地价的差额部分，分别乘以各地块成交面积计算得出应返还的总土地出让金差额，由商务区开发公司按时、足额返还民建投资公司。民建投资公司与商务区开发公司在涉案地块土地使用权拍卖出让前以约定土地出让金返还的方式排除其他竞买者，违反了拍卖出让土地使用权应当遵循的公平公开原则。并且，双方约定的返还标的直接指向土地出让金，亦损害了国家利益，属于《中华人民共和国合同法》第五十二条第（二）项规定的情形。原审法院依法认定上述协议无效，并无不当。

参考案例：变相减免土地出让金无效

·万载银湖实业有限公司、万载县人民政府合同纠纷二审民事判决书

【案号】最高人民法院民事判决书(2020)最高法民终149号

【裁判摘要】政府通过溢价分成协议变相减免土地出让金无效——根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条关于“土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。土地使用权出让金上缴和使用的具体办法由国务院规定”和《中华人民共和国土地管理法》第五十五条关于“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府。具体使用管理办法由国务院财政部门会同有关部门制定，并报国务院批准”的规定，土地出让收入应全部收缴国库并按规定使用范围安排支出。同时，财政部、国土资源部、中国人民银行联合出台的《国有土地使用权出让收支管理办法》第十三条明确规定，土地出让收入使用范围包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出以及其他支出。本案中，万载县政府和熊猫公司在《项目合同书》中关于“……根据利益共享原则，万载县政府将龙湖周边经营性土地约800亩，按40万元/亩挂牌出让，如超出挂牌价，超出部分万载县政府和熊猫公司按3:7的比例分成，即万载县政府得30%，熊猫公司得70%”的约定与土地出让收入的法定使用范围显为不符，该约定与上述法律规定精神相抵触。此外，《项目合同书》中约定的挂牌出让底价和分成比例亦非通过竞争性报价机制形成，而是由双方直接协商确定，此种变相减免土地出让金、挤占挪用土地收益的行为，明显损害了国家利益和社会公共利益，不应得到法律上的支持。因此，该溢价分成条款既有违现行法律，亦有损社会公共利益，一审法院据此认定案涉《项目合同书》无效具有事实与法律依据。

·湖南省永州联盛房地产开发有限公司与湖南省道县人民政府撤销行政奖励纠纷再审案

【案号】最高人民法院行政裁定书（2020）最高法行申13016号

【裁判摘要】政府以先征后返形式变相减免土地出让收入损害国家和公共利益应属无效——《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》〔国办发(2006)100号〕第一条规定，国有土地使用权出让收入包括改变出让国有土地使用权土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款。任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”“旧城改造”“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。财政部、国土资源部、中国人民银行印发的《国有土地使用权出让收支管理办法》第二条、第十条亦作出相同规定。根据以上规定，改变土地容积率应当补缴的土地价款属于国有土地使用权出让收入，任何地区、部门和单位都不得减免或以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免。本案中，根据原审查明的事实，联盛公司因涉案土地容积率调整补交土地出让金1,304万元，随后道县政府又将该土地出让金的80%作为奖励拨付给了联盛公司。道县政府同意拨付给联盛公司的资金，是从国家金库道县支库支出，且是通过地方基金预算从国有土地使用权出让收入中安排的，拨款凭证摘要亦记载为“土地出让金补贴”，其支出的资金应属土地出让金。道县政府的该行为属于以先征后返的形式变相减免土地出让收入，违反了前述规定，损害了国家和公共利益。《湖南省行政程序规定》第一百五十八条第一款规定，行政机关行政程序违法的，行政机关应当依职权或者依申请自行纠正。道县政府于2019年6月3日作出撤销奖励决定，决定撤销并收缴对联盛公司的违规奖励资金共计1,043万元，属依职权自行纠错行为，并无不当。

·游某某与福建省莆田市秀屿区人民政府未按约定履行行政协议纠纷再审案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2019)最高法行申2322号

【裁判摘要】本案中，游××与秀屿区政府在案涉土地挂牌之前，签订被诉协议，确定了70万元/亩的交易底价，同时约定实际出让价格高出的部分全额返还给游××，该约定实际上控制出让土地价格，以不正当方式强化了游××的竞争优势，进而排挤并损害了其他竞买者参与竞买的权利。游××与秀屿区政府在案涉地块土地使用权拍卖出让前以约定土地出让金返还的方式排除其他竞买者，违反了拍卖出让土地使用权应当遵循的公平公开原则。并且，双方约定的返还标的直接指向土地出让金，亦损害国家利益。被诉协议中对出让案涉土地的相关约定应为无效条款。

·淮安市清江浦城市资产经营有限公司、江苏和润置业有限公司破产债权确认纠纷再审审查与审判监督民事裁定书

【案号】最高人民法院民事裁定书(2017)最高法民申4520号

【裁判摘要】案涉《框架协议》是否有效的主要争点在于《框架协议》约定和润公司根据案涉地块挂牌竞价情况获得不特定的补偿和奖励条款是否损害了国家和社会公共利益。《框架协议》第八条约定如果案涉土地竞拍时被他人摘牌，资产公司同意将超出挂牌底价部分区财政净收益的80%奖励给和润公司，该条款中奖励金来源于区财政土地出让收益，而资产公司擅自将土地出让收益的80%奖励给和润公司，明显属于挤占挪用土地收益的行为，且结合《框架协议》第二条的约定，土地出让金将首先用于支付补偿安置款，因此，该奖励条款明显存在变相减免土地出让金的情形。此外，《框架协议》第八条还约定如果和润公司在案涉土地竞价时摘牌，资产公司同意将土地出让金用于拆迁补偿安置，如有结余，结余部分的80%奖励给和润公司，该条款明显是以土地出让金用于拆迁补偿安置后结余部分奖励给和润公司的名义，实际是返还和润公司土地出让金，实质上是“零地价”转让土地，明显与国家政策相违背。综上所述，虽然《框架协议》是资产公司与和润公司充分协商一致的结果，是双方真实的意思表示，但根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第二款第四项的规定，损害社会公共利益的合同无效，案涉《框架协议》明显损害了国家和社会公共利益，应当认定为无效，原审判决对此认定并无不当。

参考案例２：招商引资政策有效

·玉林市红星美凯龙置业有限公司、重庆红星美凯龙企业发展有限公司合同纠纷二审民事判决书

【案号】最高人民法院民事判决书(2020)最高法民终352号

【裁判摘要】政府为落实招商引资政策约定实际摘牌单价超过部分的土地价款作为财政扶持金应认定为有效——根据一审法院查明的事实，2013年11月11日，玉林市人民政府与上海红星公司、广西拓福公司签订《合作协议》。玉林市政府就涉案地块引进投资商进行整体开发，约定由上海红星公司在竞得目标地块后自筹资金80亿元建设红星国际广场大型城市综合体项目，在玉林市玉东新区范围内全资注册设立独立项目企业法人并委托其全权运营该项目。后玉东新区管委会(甲方)与上海红星公司、广西拓福公司(乙方)于2013年12月16日签订《补充协议(一)》，该协议第三条第(二)项约定实际摘牌单价如超过人民币50万元/亩的，超过部分的土地价款由甲方作为给予乙方的财政扶持金，并通过合法合规的方式兑现给乙方。上述协议是玉东新区管委会落实招商引资政策而实施的行为，玉东新区管委会给予重庆红星公司、广西拓福公司财政扶持金是其在职权范围内给予的政策优惠承诺，该协议内容并没有违反法律、行政法规的强制性规定，应认定为有效。

·扬州市江都区真武镇人民政府诉日泰集团有限公司合资、合作开发房地产合同纠纷案

【案号】最高人民法院民事裁定书(2017)最高法民申3974号

【裁判摘要】依据原审查明的事实，本案日泰集团是真武镇政府的招商引资项目，为吸引投资，真武镇政府与日泰集团签订《真武镇商住开发项目协议书》、《补充协议（一）》，就投资地点、投资规模、工程营业后预计年销售额及税收收入、土地出让、优惠政策、双方权责等作出约定。《真武镇商住开发项目协议书》亦载明真武镇政府是为了加快城镇化建设步伐,改善城乡居民生活质量,增强城镇整体功能签订本协议。真武镇政府在案涉土地挂牌出让前所急需的拆迁资金1200万元亦是日泰集团予以提供。由此，真武镇政府引入日泰集团，不仅是为了解决案涉地块拆迁资金紧缺的问题，同时也期待日泰集团的投资建设能带动地区经济发展和增加税收收入。在此背景下，《补充协议（一）》约定，85万元/亩进入招、拍、挂程序，由市政府以出让金形式返还给真武镇政府……对超过85万元/亩部分扣除市政府20%的统筹，乡镇所得出让金80%全额返还。该协议同时也反映出真武镇政府对当时的土地市场价格及土地拍卖后能够收取的土地出让金已有预期。事实上，拍卖成交价高于85万元/亩，符合协议预估的履行条件。综合上述情形，案涉土地拍卖成交后，真武镇政府不履行协议约定的返还资金义务，而是以损害国家利益和社会公共利益为由主张协议无效，不应予以支持。因此，原审判决认定《补充协议（一）》合法有效，适用法律并无不当。