解读：国有土地使用权出让招拍挂差价补偿条款违反国有土地使用权出让招投标活动各竞买人公平竞争的法律规范，差价补偿条款应当认定无效。

经典案例：

·连云港中豪房地产开发有限公司与连云港市教育局合同纠纷再审审查民事裁定书

【案号】最高人民法院民事裁定书(2021)最高法民申7096号

【裁判摘要】国有土地使用权出让挂牌竞标差价补偿条款无效——合同法第五十二条规定，恶意串通，损害国家、集体和第三人利益的合同无效。《中华人民共和国民法总则》第一百五十四条也规定，行为人与相对人恶意串通，损害他人合法权益的民事法律行为无效。本案中，中豪公司与教育局签订《土地出让合作协议书》及《补充协议(一)》，约定中豪公司参加案涉国有土地使用权出让挂牌竞标，如低于双方约定单价竞标成功则中豪公司补偿教育局差额部分，超过约定单价则由教育局承担超出部分。分析上述国有土地使用权出让金差价补偿条款的效力问题，不应仅考察该协议是否为当事人之间的真实意思表示，更应着眼于协议内容是否违反社会公共利益。国有土地使用权出让所得的出让金，为地方人民政府财政收入的来源之一，出让金的价格蕴含了城市规划区域内全体市民改良和提升土地价值的共同劳动成果，以及地方政府为开发利用相关土地而完善相应配套设施、提供公共服务等所付出的投入等。为了保证国有土地使用权出让能够取得合理对价，确保具有经营性用地意向的市场主体能够享有公平竞争的机会，物权法第一百三十七条第二款规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。教育局作为教育行政主管部门，并非普通商事主体，其本身并不具有经营性用地市场开发资质，如果其与具有经营性用地意向的市场主体约定了招投标成交价的差价补偿条款，相当于将本应用于公共教育事业的财政拨付资金无偿处分给从事经营性活动的市场主体，必然损害国家和社会公共利益。如认定该差价补偿条款有效，势必使得中豪公司事先获得竞拍的保底成本，将在竞拍活动中取得市场优势地位，违反了物权法、招投标法关于国有土地使用权出让招投标活动各竞买人公平竞争的法律规范。原审法院据此认定差价补偿条款无效并无不当。

参考案例：

·日泰集团有限公司等诉扬州市江都区真武镇人民政府合资、合作开发房地产合同纠纷案

【案号】江苏省高级人民法院民事判决书(2017)苏民终316号；最高人民法院民事裁定书(2017)最高法民申3974号

【裁判摘要】一审法院认为：该补充协议不违反法律效力性强制性规定应确认有效。．．．．．．从该补充协议的约定不难看出，该土地出让金返还款项是针对超出85万元／亩部分，并以105万元／亩为限，扣除市政府20%的统筹，真武镇政府所得出让金80%全额返还。由于该返还款项是一个相对固定的金额，其实质是真武镇政府基于招商引资行为给予日泰集团的优惠政策，而不是国有建设用地出让的最终价格。因此，该约定并不违反法律法规效力性强制性的规定，依法应确认有效。．．．．．．二审法院认为：案涉《项目协议书》、《补充协议（一）》均系当事人真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，应认定为有效，对当事人均具有约束力。　

【摘要】依据原审查明的事实，本案日泰集团是真武镇政府的招商引资项目，为吸引投资，真武镇政府与日泰集团签订《真武镇商住开发项目协议书》、《补充协议（一）》，就投资地点、投资规模、工程营业后预计年销售额及税收收入、土地出让、优惠政策、双方权责等作出约定。《真武镇商住开发项目协议书》亦载明真武镇政府是为了加快城镇化建设步伐,改善城乡居民生活质量,增强城镇整体功能签订本协议。真武镇政府在案涉土地挂牌出让前所急需的拆迁资金1200万元亦是日泰集团予以提供。由此，真武镇政府引入日泰集团，不仅是为了解决案涉地块拆迁资金紧缺的问题，同时也期待日泰集团的投资建设能带动地区经济发展和增加税收收入。在此背景下，《补充协议（一）》约定，85万元/亩进入招、拍、挂程序，由市政府以出让金形式返还给真武镇政府……对超过85万元/亩部分扣除市政府20%的统筹，乡镇所得出让金80%全额返还。该协议同时也反映出真武镇政府对当时的土地市场价格及土地拍卖后能够收取的土地出让金已有预期。事实上，拍卖成交价高于85万元/亩，符合协议预估的履行条件。综合上述情形，案涉土地拍卖成交后，真武镇政府不履行协议约定的返还资金义务，而是以损害国家利益和社会公共利益为由主张协议无效，不应予以支持。因此，原审判决认定《补充协议（一）》合法有效，适用法律并无不当。

·丹阳市金瑞祥服饰有限公司与江苏省丹阳经济开发区管理委员会、付某某招标投标买卖合同纠纷二审民事判决书

【案号】江苏省镇江市中级人民法院民事判决书(2021)苏11民终824号

【裁判摘要】招商引资协议对国有土地使用权出让实际成交价超过协议价应当如何处理没有作明确约定，受让方要求按协议价结算土地出让金并要求退还超出部分不予支持——丹阳经开区管委会为吸引投资，与金瑞祥公司签订征地协议。该协议中相关条款属于丹阳经开区管委会落实招商引资政策而实施的行为，丹阳经开区管委会在职权范围内提供政策优惠的承诺，并未违反法律禁止性规定。且该协议中明确约定土地使用权的最终取得需依法通过招拍挂程序，并未损害国家利益。因此，该协议合法有效。本案中，金瑞祥公司与丹阳经开区管委会虽然在案涉协议中约定土地出让金报批结束后按协议结算。但双方仅在协议中约定，如果协议价高出挂牌价，则高出部分作为金瑞祥公司自愿上缴丹阳经开区管委会环境建设基金。对实际成交价超过协议价，应当如何处理，双方对此并没有作明确约定。由于案涉协议约定不明确，金瑞祥公司提出按协议价结算土地出让金，并要求丹阳经开区管委会退还超出部分172.96万元的主张，没有法律依据，本院对此不予支持。