【笔记】如何认定行政诉讼构成重复起诉？
文章摘要：
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解读：当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉——（１）后诉与前诉的当事人相同；（２）后诉与前诉的诉讼标的相同；（３）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。
【理解与适用】
１.当事人相同，不受当事人在前诉与后诉中的诉讼地位影响。
２.禁止重复起诉原则不限于向同一法院起诉的情形。向其他法院起诉，构成重复起诉的，同样禁止。
３.构成重复起诉的情形，不限于后诉独立起诉的情形，当事人通过参加诉讼或变更诉讼等方式，达成后诉与前诉构成同一诉讼的情形的，构成重复起诉，同样禁止。
４.在前诉与后诉当事人相同、诉讼标的同一的情况下，后诉提起与前诉相反的诉讼请求的,构成一事不再理。
５.一般认为,既判力的消极作用仅适用于案件当事人,对其才发生重复起诉的可能。而对于案件以外的第三人,则仅适用既判力的积极作用,即后诉与前诉的裁判不得抵触。
——最高人民法院行政审判庭编著:《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》(上)，人民法院出版社 2018 年版,第506页。
禁止重复起诉是诉讼系属效力的体现，同一当事人就同一诉讼标的不能再重新提起诉讼。根据《行诉解释》第一百零六条的规定，构成重复起诉须同时满足三个条件：一是后诉与前诉的当事人相同；二是后诉与前诉的诉讼标的相同；三是后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。实践中，如果当事人就同一事实反复提起不同种类的诉讼，虽然其诉讼请求不同，但并无实质差异,亦为重复起诉。
1.未同时满足当事人相同、诉讼标的相同、诉讼请求相同条件的,一般不认定为重复起诉。判断后诉与前诉案件是否具有同一性，应同时具备当事人相同、诉讼生效后标的相同、诉讼请求相同三个条件。其中诉讼请求相同,可以是诉讼请求完全相同,也可以是后诉的诉讼请求实质上被前诉裁判所包含。
2.同一行为的撤销诉讼与确认违法诉讼构成重复起诉。当事人针对同一行政行为提起撤销之诉，再次提起确认违法之诉的，后诉因前诉已进行全面的合法性审查而构成重复起诉。如甲公司诉某区政府答复意见违法案，甲公司不服区政府作出的答复意见提起诉讼，请求确认答复意见违法。甲公司对答复意见不服，已经提出撤销之诉，其再次就答复意见提起该案确认违法之诉，两诉原、被告相同，诉讼标的相同。诉讼请求虽存在不同之处，但无论撤销之诉还是确认违法之诉,人民法院均会对涉案行政行为作出全面审查和评价。实体上,后诉均会因前诉已进行全面的合法性审查而构成重复起诉。
3.为生效裁判所羁束的认定问题。(1)既判力理论要求对于已经被生效裁判确定的法律效果，排除任何重新审理及裁判,且在嗣后的诉讼程序中,不得作出与参加诉讼确定判决内容相反的裁判。生效民事裁定已经认定被诉行为是行政行为,驳回当事人的民事诉讼起诉的，在生效民事裁定尚未被依法撤销的情况下，一、二审又以“本案不属于行政诉讼的受案范围”为由裁定驳回起诉，与生效的民事裁定相抵触,即便应当属于民事诉讼，也应当中止审理，通过审判监督程序撤销生效民事裁定后,恢复审理，依法作出裁判。(2)《行诉解释》第六十九条第一款第(九)项规定:对诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。对于当事人而言，其就已经被生效裁判或者调解书所羁束的诉讼标的，不得再次起诉。一般而言，未经立案审理，行政行为被羁束很难成立,因此应谨慎适用“已为生效裁判所羁束”的规定。人民法院在判断该案诉讼是否受生效判决效力所羁束时，必须要审查诉讼标的是否同一。审查时，不仅需要审查当事人所诉行政行为与作出生效判决案件所审查的行政行为的同一性，而且要注重审查不同案件的当事人之间是否存在相同或相似的诉的理由与诉的利益，应当在充分比较、鉴别的基础上，审慎认定诉讼标的是否“已为生效裁判所羁束”。如张某诉某区政府房屋征收决定案，另案已对征收决定进行了审理，生效判决确认征收决定符合法律规定。该案与前诉的当事人并不相同，能否适用既判力理论需要审理确定,应就再审申请人原审诉求及理由是否涵盖于上述生效判决中原告的诉讼理由之中、诉的利益是否相同及是否存在个案中有别于其他人的、特定的、需要法律保护的合法诉讼利益与实体权益等进行全面审查。
——《最高人民法院第二巡回法庭建庭以来行政案件审理情况分析报告--以申请再审案件为核心(2015.01-202006)》(三)，载最高人民法院第二巡回法庭微信公众号“第二巡回法庭”2021年1月5日。
在司法实践中，本条需要注意以下两个问题:
(一)如何判断诉讼请求是否具有“同一性”
本解释第六十八条第一款规定九种“诉讼请求”，其中第(九)项是兜底条款。在判断诉讼请求是否具有“同一性”时,不能仅根据原告请求的表述方式不一致而认定其不具有“同一性”。比如原告已就同一行政行为提起过撤销之诉，法院已经受理或者作出了生效判决,该当事人又针对同一行政行为起诉至法院要求确认该行政行为违法的，同样属于重复起诉。换言之,无论当事人的诉讼请求是确认无效,还是请求撤销(或确认违法),法院通常都会对是否违法以及违法的程度作出全面审查和评价。在对前诉实体上判决驳回之后，后诉即因前诉已经进行了全面的合法性审查而构成重复起诉。如果法院判决驳回当事人要求撤销行政行为的诉讼请求，即产生被诉行政行为并非违法的既判力,当事人不得在后诉中主张行政行为违法，后诉法院亦受不得确认该行政行为违法之拘束。
(二)在行政相对人众多的情况下，因一部分起诉法院作出判决后，其他行政相对人是否还可以起诉
在行政诉讼中，当法院对撤销行政行为的诉讼作出裁判后，在下列情况下应当允许其他适格原告提起诉讼:一是如果法院虽然驳回前诉中当事人的诉讼请求，但就所涉的行政行为合法性未作实体审理，或者虽然进行审理，但没有在判决中对该行政行为的合法性问题进行明确阐述。二是当事人除针对该行政行为的合法性提出诉请外,还有其他诉讼请求。
——本书编委会编:《行政诉讼法司法解释实务指南与疑难解答》，中国法制出版社2018 年版,第378页。
法条链接：
最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释
第六十九条第一款 有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：
......
（六）重复起诉的；
．．．．．．
（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；
．．．．．．
第一百零六条 当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：
（一）后诉与前诉的当事人相同；
（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；
（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。
经典案例：
——因拒绝变更被告被驳回起诉后又起诉同一行政行为属重复起诉
【案号】（2010）大行初字第6号；（2012）辽行终字第23号
【裁判要旨】人民法院对原告的起诉负有释明的指导义务，在不影响被告及第三人诉讼权利的情况下，原告增加诉讼请求以使其起诉符合法定条件的，人民法院应当准许。原告因拒绝变更被告被人民法院驳回起诉后，又针对同一行政行为起诉的，属于重复起诉。原告通过信访程序救济权利不是耽误法定起诉期限的正当理由，但信访部门或者有权机关在起诉期限届满前已经承诺处理信访事项的除外。
【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申411号
【裁判要旨１】所谓既判力，是指已经发生法律效力的判决、裁定对后诉的羁束力。其作用体现在消极和积极两个方面。消极作用是指，基于国家司法权的威信以及诉讼经济，在人民法院作出生效判决、裁定后，不准对同一事件再次进行诉讼。既判力的消极作用体现的是“一事不再理”，就此而言，与禁止重复起诉属于同一原理。既判力的积极作用是指，人民法院不得在其后的诉讼中作出与该判决、裁定内容相抵触的新的判决、裁定。这是法的安定性所决定的。但既判力只对与生效裁判当事人相同的后诉产生诉权的遮断效果，对于第三者而言，只是禁止作出与生效裁判内容相抵触的新的判决、裁定，而不是就此剥夺其诉权。
【裁判要旨２】审查行政行为的合法性，更突出地表现为撤销诉讼的主要任务，修改后的行政诉讼法在撤销诉讼之外新增了履行诉讼、给付诉讼、确认诉讼等诉讼类型，而在这些类型的诉讼中，常常并没有一个行政行为存在，因此将行政行为统一地确定为行政诉讼的诉讼标的,难以起到统领各种诉讼类型的作用。即使在撤销诉讼中，行政行为的合法性也仅只属于人民法院的审查对象，而审理对象则还包括该行政行为是否对原告合法权益构成侵犯等因行政行为而引起的行政法律关系。如果将审查对象等同于审理对象，就不能揭示诉讼的本质，不会着眼于案件的全部事实。因此，撤销诉讼的诉讼标的应当是“行政行为违法并损害原告权利这样一个原告的权利主张”。
【裁判要旨３】在当事人一方人数众多、针对同一个行政行为分别提起撤销诉讼的情况下，分别对每一个起诉进行审理，确实不符合诉讼经济原则；人民法院对被诉行政行为的合法性进行全面审查，也决定了不可能在不同的案件中对同一个行政行为的合法性作出相反的认定。在这种情况下，比较恰当的做法是采用标准诉讼，即，首先审理其中一个或数个有代表性的诉讼，并中止其他诉讼。在首先审理的诉讼中作出的裁判发生法律效力的情况下，如果其他诉讼的当事人认为其案件与首先审理的案件之间并无事实上或法律上的重要区别且案件事实清楚，人民法院可以参照《中华人民共和国民事诉讼法》第五十四条第四款的规定，裁定对中止的诉讼适用已经生效的判决裁定。
·海南省文昌市文城镇名门村民委员会上文北村民小组、海南省文昌市人民政府资源行政管理：土地行政管理（土地）再审审查与审判监督行政裁定书
【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申4588号
【裁判摘要】（１）撤回起诉后因有正当理由再行起诉，不属于重复起诉；（２）耽误起诉期限系因不能归责于起诉人自身的正当事由所致的，不应简单以超过起诉期限为由驳回起诉——《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（七）项规定，撤回起诉后无正当理由再行起诉的，应当裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。也就是说，公民、法人或者其他组织在撤回起诉后，因有正当理由再行起诉的，或者耽误起诉期限系因不能归责于起诉人自身的正当事由所致的，不应简单以重复起诉或超过起诉期限为由驳回起诉。本案中，再审申请人上文北村民小组于2016年4月27日向海南省第一中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销涉案土地权证，后于2016年5月23日向该院递交撤诉申请书，该院准许撤诉。本院询问时，再审申请人称，当时政府找到再审申请人说如果进行诉讼会耽误时间，建议撤诉后由政府自我纠错；文昌市国土局亦于2016年7月11日向再审申请人复函承认颁证错误，再审申请人因此才撤回起诉。但2016年11月30日，文昌市国土局又复函再审申请人要求通过诉讼解决争议，再审申请人才再次提起本案诉讼。根据上述查明的事实，再审申请人撤回起诉是基于对政府主动解决行政争议的合理期待，该等待期间亦属于期待政府重新作出处理的合理期间，后因文昌市国土局再次要求通过诉讼解决争议，再审申请人才再次提起本案诉讼，因此应当认定再审申请人是因正当理由再行起诉，且耽误起诉期限系因不能归责于再审申请人自身的正当事由所致，不应简单以重复起诉或超过起诉期限为由驳回起诉。
【裁判摘要】当事人提起民事诉讼败诉后又对同一争议所涉行政行为再次提起行政诉讼属于重复起诉——《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第四十四条第一款第（八）项规定，起诉人重复起诉的，人民法院不予受理；第（十）项规定，诉讼标的为生效判决的效力所羁束的，人民法院不予受理。所谓重复起诉，是指当事人对同一被诉行政行为提起诉讼，经人民法院依法处理后，再次提起诉讼的情形。其特点是原告和被诉行政行为均为同一个。对于一些案件究竟应当通过民事诉讼途径解决，还是通过行政诉讼途径解决，实践中存有争议的，当事人只能选择一种途径进行救济。当事人提起民事诉讼败诉后，又对同一争议所涉行政行为再次提起行政诉讼的，亦属于重复起诉的情形。所谓“诉讼标的为生效判决羁束”是指当事人起诉所指向的诉讼标的已经不具有可争议性，诉讼标的物的归属或者法律关系的性质，已经被生效的人民法院判决所确认。此种情形中，起诉人并非一定是生效判决的起诉人，包括生效判决案件的诉讼当事人，也包括其他相关联的案外人。生效判决具有对世的法律效力，不仅对案件当事人有拘束力，对案件当事人之外的公民、法人或者其他组织同样具有拘束力。本案中，郑××、伍×××就征收补偿协议的效力问题以援建指挥部为被告提起过民事诉讼。征收补偿协议的效力争议，与本案对签订协议行为提起的行政诉讼，实质属于同一纠纷。在《中华人民共和国行政诉讼法》修改之前，征收补偿协议争议究竟应当通过行政诉讼途径解决，还是通过民事诉讼途径解决，确实存在争议。但是，无论是选择民事诉讼，还是行政诉讼，当事人对同一纠纷只能选择一次救济。郑××、伍××在民事诉讼败诉后，再次提起行政诉讼，属于重复起诉，一、二审裁定驳回两人的起诉，处理结果并无不当。对岳××１、岳××２、岳××３而言，先前并未提起过民事诉讼，但是终审民事判决的结果已经对其本次提起的行政诉讼的诉讼标的——征收补偿协议的效力作出明确确认，协议效力已经不具有可争议性。郑××等人又针对该协议的效力问题提起行政诉讼，受民事生效判决的羁束。一、二审裁定驳回郑××等人的起诉，亦无不当。郑××等人主张，2015年5月1日后征收补偿协议属于行政诉讼的受案范围，起诉不属于受生效判决羁束的情形，系对法律条文的错误理解。以此为由申请再审，本院不予支持。
【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申354号
【裁判摘要】根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第九项的规定，“诉讼标的已为生效裁判所羁束的”，应当不予立案；已经立案的，应当裁定驳回起诉。本条所称“生效裁判”，既包括生效的行政裁判，也包括生效的民事裁判。生效裁判对于后诉的这种羁束效力，源于生效裁判的既判力。虽然一般认为，既判力的范围只及于相同的当事人以及相同的诉讼标的，但在有些情况下，判决遮断效的范围与诉讼标的的范围可以存在错位。亦即，尽管前后两诉的诉讼标的不同，但前诉判决遮断后诉。当前诉的诉讼标的成为后诉的先决条件，或者后诉在实质上是对前诉展开的再度争执时，就是如此。
【摘要】具有既判力的生效裁判既包括生效的行政裁判也包括生效的民事裁判——本案中，再审申请人汪××所请求撤销的是再审被申请人绩溪县政府为原审第三人胡××颁发的598号土地使用证。很显然，汪××并非被诉行政行为的相对人。对于其与被诉行政行为之间存在何种利害关系，汪××除了罗列一系列被诉行政行为的违法情形外，只是强调，“胡××的建房占用了其宅基地”。经原审法院查明，2013年10月，汪××曾以胡××侵占其宅基地为由，向绩溪县人民法院提起民事诉讼。2014年1月13日，绩溪县人民法院作出（2013）绩民一初字第00533号民事判决，以汪××提出的证据无法认定胡××有侵占土地行为为由，驳回汪××的诉讼请求。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第九项的规定，“诉讼标的已为生效裁判所羁束的”，应当不予立案；已经立案的，应当裁定驳回起诉。本条所称“生效裁判”，既包括生效的行政裁判，也包括生效的民事裁判。生效裁判对于后诉的这种羁束效力，源于生效裁判的既判力。虽然一般认为，既判力的范围只及于相同的当事人以及相同的诉讼标的，但在有些情况下，判决遮断效的范围与诉讼标的的范围可以存在错位。亦即，尽管前后两诉的诉讼标的不同，但前诉判决遮断后诉。当前诉的诉讼标的成为后诉的先决条件，或者后诉在实质上是对前诉展开的再度争执时，就是如此。具体到本案，虽然前诉是民事诉讼，后诉是行政诉讼，前诉与后诉的诉讼标的并不相同，但前诉的诉讼标的“胡××的建房占用了其宅基地”，恰恰是汪××是否与后诉被诉行政行为具有“利害关系”、进而是否具备原告资格的先决条件。虽然汪××将民事诉讼转换成了行政诉讼，作为民事诉讼被告的胡××成了行政诉讼第三人，但在实质上仍是对于“胡××的建房占用了其宅基地”的再度争执。由于这一“利害关系”问题已为生效民事判决所羁束，汪××就不具有提起行政诉讼的原告资格，按照前述司法解释的规定，本应裁定不予立案或者驳回起诉。一审法院受理案件并在实体上驳回原告诉讼请求，二审维持原判，虽然有违前述规定，但考其初衷，无非出于解决邻里争议的良苦用心。本院在审查期间，亦曾前往当地举行听证、查勘现场，并再次尝试调解，惜无结果。至于再审申请人主张被诉行政行为的诸般违法情形，因其无法逾越原告资格这道门槛，对被诉行政行为的合法性也就无从审查判断。
【注解】原告不具有提起行政诉讼的原告资格已经被生效民事裁判所羁束，应当裁定不予立案或者驳回起诉。
——生效民事裁判理由对行政裁判的既判力
【裁判摘要】《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。”本案中，（2014）葫民一终字第00022号生效民事裁定认为，绥中县政府制定赔偿款发放标准、绥中县渔业局发放赔偿款的行为，是依附在行政权力之下的职权行为，与赔偿请求人之间的主体地位不平等，不属于民事案件受案范围，据此驳回单××提起的民事诉讼。单××根据生效民事裁定，提起本案行政诉讼。在生效民事裁定已经将绥中县政府、绥中县渔业局的行为定性为行政行为，驳回单君廷的民事诉讼起诉，生效民事裁定尚未被依法撤销的情况下，一、二审又以本案“不属于行政诉讼的受案范围”为由，裁定驳回单君廷的起诉，与生效的民事裁定相抵触。即便本案一、二审认为单××请求绥中县政府、绥中县渔业局发放赔偿款的诉讼应当属于民事诉讼理由成立，也应当中止本案审理，通过审判监督程序，撤销生效民事裁定后，才能裁定驳回单××的起诉。一、二审裁定违反司法解释规定，审判程序违法，依法应予纠正。
【裁判摘要】当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。构成重复起诉的条件较为严格,需要同时满足以上三个特征。人民法院在审查案件是否构成重复起诉时需要对本案与前案的相关要素予以逐项核查，以保障当事人在各个诉讼中的不同诉讼利益和权利。