解读１：属于“被告改变其所作的具体行政行为”情形之一（《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》第３条）——（１）^{［改变主要事实和证据］} 改变被诉具体行政行为所认定的主要事实和证据；（２）^{［改变规范且影响定性］} 改变被诉具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响；（３）^{［撤销或改变处理结果］} 撤销、部分撤销或者变更被诉具体行政行为处理结果。

解读２：可以视为“被告改变其所作的具体行政行为”情形之一（《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》第４条）——（１）^{［履行法定职责］} 根据原告的请求依法履行法定职责；（２）^{［采取措施］} 采取相应的补救、补偿等措施；（３）^{［裁决案中认可和解］} 在行政裁决案件中，书面认可原告与第三人达成的和解。

解读３：被告改变行政行为，法院裁定准许撤诉——（１）被告改变行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许由法院裁定（《行政诉讼法》第６２条）；（２）符合下列条件的，人民法院应当裁定准许（《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》第２条）：Ａ．申请撤诉是当事人真实意思表示；Ｂ．被告改变被诉具体行政行为，不违反法律、法规的禁止性规定，不超越或者放弃职权，不损害公共利益和他人合法权益；Ｃ．被告已经改变或者决定改变被诉具体行政行为，并书面告知人民法院；Ｄ．第三人无异议。

解读４：被告改变行政行为，法院判决确认违法——（１）被告改变行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，法院判决确认违法（《行政诉讼法》第７４条第２款第２项、《行政诉讼法司法解释》第８１条第３款）；（２）原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出行政行为，原告不撤诉的，人民法院应当就不作为依法作出确认判决（《行政诉讼法司法解释》第８１条第３４款）。

【疑难解答】在司法实践中，需要注意以下三个问题:

(一)一审被告若在二审期间改变被诉行政行为的,人民法院如何处理

对于被告在一审期间改变被诉行政行为的情况，人民法院结合原告的诉请如何进行裁判，该条司法解释已有明确规定。相关联的还有一种情形，即一审被告在二审期间改变被诉行政行为，此时,一审法院已对被诉行政行为作出判决或裁定。在二审阶段，若一审被告改变被诉行政行为,一审原告对一审被告新作出的行政行为不服的,需要另行单独提起行政诉讼,由于原来的案件已经进展到二审阶段,原被诉行政行为和新作出的行政行为已经无法合并审理,不能再放在一个诉讼程序中进行审理，二者的诉讼阶段已经无法同步了。若原告起诉被告不作为,在二审阶段一审被告作出了行政行为，人民法院可以进行调解工作,若一审原告认可一审被告作出的行政行为,愿意撤回起诉的,二审法院即可根据当事人撤回起诉的申请作出相应裁判。

(二)被告改变原违法行政行为,原告仍要求撤销原行政行为的，人民法院应当如何处理

在本条司法解释的第三款中，有一个适用的限定条件，即被告的原被诉行政行为是违法的，而对原被诉行政行为合法性的判定是由受诉人民法院承担的。在人民法院对原被诉行政行为的违法性作出基本判断后，被告也改变了原违法行政行为,实际上，原行政行为对原告的实体权益一般情况下不会再产生影响了，如果原告在诉讼中仍要求人民法院撤销原行政行为的，人民法院也必须对此诉讼请求作出相应的裁判。由于被告已经改变了原违法行政行为，其新作出的行政行为的效力已然覆盖了原违法行政行为，等同于直接撤销了原违法行政行为，此时，对于原违法行政行为而言，也已经没有可撤销内容了，人民法院如果再作出撤销判决,就相当于是再次撤销了一个已经被行政机关自行撤销的行政行为，没有实际意义,因而,尽管原告仍要求撤销原违法行政行为，人民法院也不能再作撤销判决了，只能作确认违法判决。

(三)被告改变原行政行为，原告不撤诉，人民法院应当如何处理

在诉讼过程中,被告改变原行政行为，作出新的行政行为，原告仍然不撤诉，人民法院应当对原行政行为的合法性进行审查。人民法院经审查认为原行政行为违法的,应当作出确认原行政行为违法的判决;若认为原行政行为合法的,应当判决驳回原告的诉讼请求。

——本书编委会编:《行政诉讼法司法解释实务指南与疑难解答》，中国法制出版社2018年版,第273-274页。

法条链接：

《行政诉讼法》

　　第六十二条【撤诉】人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。

　　第七十四条【确认判决】行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：

　　（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；

　　（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。

　　行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：

　　（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；

　　（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；

　　（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。

最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

　　第八十一条　被告在一审期间改变被诉行政行为的，应当书面告知人民法院。

　　原告或者第三人对改变后的行政行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改变后的行政行为进行审理。

　　被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当依法作出确认判决。

　　原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出行政行为，原告不撤诉的，人民法院应当就不作为依法作出确认判决。

最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定

　　第一条　人民法院经审查认为被诉具体行政行为违法或者不当，可以在宣告判决或者裁定前，建议被告改变其所作的具体行政行为。

　　第二条　被告改变被诉具体行政行为，原告申请撤诉，符合下列条件的，人民法院应当裁定准许：

　　（一）申请撤诉是当事人真实意思表示；

　　（二）被告改变被诉具体行政行为，不违反法律、法规的禁止性规定，不超越或者放弃职权，不损害公共利益和他人合法权益；

　　（三）被告已经改变或者决定改变被诉具体行政行为，并书面告知人民法院；

　　（四）第三人无异议。

　　第三条　有下列情形之一的，属于行政诉讼法第五十一条^{【备注：现行政诉讼法第６２条】} 规定的“被告改变其所作的具体行政行为”：

　　（一）改变被诉具体行政行为所认定的主要事实和证据；

　　（二）改变被诉具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响；

　　（三）撤销、部分撤销或者变更被诉具体行政行为处理结果。

　　第四条　有下列情形之一的，可以视为“被告改变其所作的具体行政行为”：

　　（一）根据原告的请求依法履行法定职责；

　　（二）采取相应的补救、补偿等措施；

　　（三）在行政裁决案件中，书面认可原告与第三人达成的和解。

　　第五条　被告改变被诉具体行政行为，原告申请撤诉，有履行内容且履行完毕的，人民法院可以裁定准许撤诉；不能即时或者一次性履行的，人民法院可以裁定准许撤诉，也可以裁定中止审理。

　　第六条　准许撤诉裁定可以载明被告改变被诉具体行政行为的主要内容及履行情况，并可以根据案件具体情况，在裁定理由中明确被诉具体行政行为全部或者部分不再执行。

　　第七条　申请撤诉不符合法定条件，或者被告改变被诉具体行政行为后当事人不撤诉的，人民法院应当及时作出裁判。

　　第八条　第二审或者再审期间行政机关改变被诉具体行政行为，当事人申请撤回上诉或者再审申请的，参照本规定。

　　准许撤回上诉或者再审申请的裁定可以载明行政机关改变被诉具体行政行为的主要内容及履行情况，并可以根据案件具体情况，在裁定理由中明确被诉具体行政行为或者原裁判全部或者部分不再执行。

　　第九条　本院以前所作的司法解释及规范性文件，凡与本规定不一致的，按本规定执行。

《诉讼费用交纳办法》

　　第三十四条　民事案件的原告或者上诉人申请撤诉，人民法院裁定准许的，案件受理费由原告或者上诉人负担。

　　行政案件的被告改变或者撤销具体行政行为，原告申请撤诉，人民法院裁定准许的，案件受理费由被告负担。

中华人民共和国行政复议法实施条例

　　第三十九条　行政复议期间被申请人改变原具体行政行为的，不影响行政复议案件的审理。但是，申请人依法撤回行政复议申请的除外。

废止法条：

最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释

　　第五十条　被告在一审期间改变被诉具体行政行为的，应当书面告知人民法院。

　　原告或者第三人对改变后的行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改变后的具体行政行为进行审理。

　　被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。

　　原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出具体行政行为，原告不撤诉的，参照上述规定处理。

经典案例：

·钟某某、广东省蕉岭县人民政府资源行政管理：土地行政管理（土地）再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2018)最高法行申2218号

【裁判摘要】（１）行政程序中行政机关发现作出的行政行为确有错误具有自我纠错的法定职权；（２）自我纠错行为是否合法则应当依法接受法院的司法审查——《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条规定，人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许由人民法院裁定。根据该条规定，行政诉讼中，作为被告的行政机关，均有权自我纠正错误的被诉行政行为，至于纠错行为是否正确合法，人民法院应当予以审查认定。推而广之，行政程序中，行政机关发现作出的行政行为确有错误的，同样具有自我纠错的法定职权。至于自我纠错行为是否合法，则应当看行政机关自我纠错的理由是否合法、正当，并依法接受人民法院的司法审查。

·江苏省句容市人民法院（2010）句行初字第14号行政判决书

【裁判摘要】（1）在法律、法规没有明确规定的情况下，法院可以把正当程序原则作为判断行政行为合法性的依据。（2）被诉行政行为存在明显违反正当程序原则情形的，可以作出撤销判决；被告自行纠正后原告仍坚持诉讼的应当判决确认违法。——两被告所作责令原告限期拆除所建亭棚的《限期拆除通知书》未适用具体法律条款，未告知原告享有陈述、申辩的权利，违反行政正当程序的要求，故两被告所作具体行政行为程序违法，应予撤销。鉴于两被告已于2010年7月20日自行撤销该《限期拆除通知书》，本案不具有可撤销的内容。现原告要求撤销两被告所作《限期拆除通知书》已无必要，故对原告的诉请本院不予支持。据此，确认被告作出《限期拆除通知书》的行为违法。

·（2007）皋行初字第066号

——起诉当日具体行政行为被撤销，法院应否继续合法性审查

【裁判摘要】本案中，被告据以转移登记的资料中，具结书和房地产买卖契约中均未载明形成的日期，且经核实有关当事人的签名不具有真实性，故被告转移登记发证行为不具有合法性。虽然在原告提出异议后，被告已将本案所涉房屋的所有权恢复登记于原告名下，颁发给第三人的房屋所有权证书已经缴销，但转移登记的具体行政行为为不具有可撤销内容的行政行为，其一经做出便具有行政效力，所以变更登记的具体行政行为应当被确认为违法行为。市人民法院遂判决确认被告向第三人颁发房屋所有权证书行为违法。

【解析】本案原告所诉具体行政行为在原告起诉的当天，即由被告撤销，成为不具有可撤销内容的行政行为。——《解释》第50条第3款规定，“被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决。”该款虽然是针对被告在一审期间改变被诉具体行政行为所做出的规定，但在本案不能确定被诉行政行为撤销于诉前还是诉后的情况下，同样具有积极的指导意义和重要的参考价值。据此，法院判决确认被告向第三人颁发房屋所有权证书行为违法是正确的。