解读：行政许可适格被告为——（１）作出行政许可决定的机关为被告；（２）作出行政许可的机关和上级批准机关为共同被告；（３）不予审查或者不予上报的下级行政机关或者管理公共实务的组织为被告；（４）统一办理行政许可以对当事人作出具有实质影响的不利行为的机关为被告。

【理解与适用１】我们经讨论认为，如果上级机关的批准行为和下级机关的初审是法律规定的一个必经程序，则上级机关的批准和不批准或者下级机关的初审不作为，就产生了外化的法律效果，此时应当承认利害关系人的诉权。——赵大光、杨临萍、王振字:《﹤关于审理行政许可案件若干问题的规定﹥的理解与适用》，载《人民法院报》2010年1月6日,第5版。

【理解与适用２】行政许可法第二十六条第二款创设了被称为“统一办理”的行政许可新方式。批此方式，地方政府合并数个依法应由多个行政部门分别办理的许可，指定其中部门统一受理许可申请，并向其他相关部门分送有关材，待相关部门向其提供小理意见后，作出行政许可决定。该规定带来的一个急需明确的问题就是如何确定被告。有两种意见，一种意见认为，当事人不服行政许可决定的，应当以统一办理的机关为被告。当事人不服相关机关意见的，如果该意见对于最后的行政许可具有决定意义，亦应以作出该意见的机关为被告。另一种意见认为，应当以提出有决定意义的处理意见的部门为被告。按照这种意见,如果统一办理的机关作出的行政许可决定完全根据一个或者数个相关机关的意见而为，则不应以其为被告。司法解释起草组最初倾向于第二种意见。主要理由是:第一,在诉其他部门意见的案件中，让统一办理的部门做被告没有太大意义。第二，统一办理有利于高效便民,是行政许可法的亮点之一,司法应予支持,而让统一办理部门为其他部门做被告,其积极性易受挫伤。审判委员会经讨论认为,第二种意见更为可取。——赵大光、杨临萍、王振宇:《﹤关于审理行政许可案件若干问题的规定﹥的理解与适用》，载《人民法院报》2010年1月6日,第5版。

法条链接：

《行政许可法》

　　第二十六条【统一办理或者联合办理、集中办理】行政许可需要行政机关内设的多个机构办理的，该行政机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。

　　行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的，本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理，或者组织有关部门联合办理、集中办理。

最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定

　　第四条　当事人不服行政许可决定提起诉讼的，以作出行政许可决定的机关为被告；行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告；行政许可依法须经下级行政机关或者管理公共事务的组织初步审查并上报，当事人对不予初步审查或者不予上报不服提起诉讼的，以下级行政机关或者管理公共事务的组织为被告。

　　第五条　行政机关依据行政许可法第二十六条第二款规定统一办理行政许可的，当事人对行政许可行为不服提起诉讼，以对当事人作出具有实质影响的不利行为的机关为被告。

经典案例：

·陈某某等与茂名市人民政府等规划纠纷上诉案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2015)行提字第30号

【裁判摘要】《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第四条规定：“当事人不服行政许可决定提起诉讼的，以作出行政许可决定的机关为被告；行政许可依法须经上级行政机关批准，当事人对批准或者不批准行为不服一并提起诉讼的，以上级行政机关为共同被告；行政许可依法须经下级行政机关或者管理公共事务的组织初步审查并上报，当事人对不予初步审查或者不予上报不服提起诉讼的，以下级行政机关或者管理公共事务的组织为被告”。陈某某等人一审时虽未明确对茂名市人民政府的批准行为提起诉讼，但其已在上诉理由中依据上述法律规定提出将批准（2012）195号地块规划条件的茂名市人民政府列为共同被告，应视为陈某某等人对批准行为不服一并提起了诉讼，故应以茂名市人民政府为共同被告。

【解读】行政许可诉讼案可以将署名机关和批准机关列为共同被告。