【笔记】政府信息公开申请是否应当遵循“一事一申请”原则？
文章摘要：
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解读：政府信息公开申请应当明确具体，遵循“一事一申请”原则。
法条链接：
《政府信息公开条例》
第二十九条【依申请公开的形式和要求】公民、法人或者其他组织申请获取政府信息的，应当向行政机关的政府信息公开工作机构提出，并采用包括信件、数据电文在内的书面形式；采用书面形式确有困难的，申请人可以口头提出，由受理该申请的政府信息公开工作机构代为填写政府信息公开申请。
政府信息公开申请应当包括下列内容：
（一）申请人的姓名或者名称、身份证明、联系方式；
（二）申请公开的政府信息的名称、文号或者便于行政机关查询的其他特征性描述；
（三）申请公开的政府信息的形式要求，包括获取信息的方式、途径。
第三十条【补正程序】政府信息公开申请内容不明确的，行政机关应当给予指导和释明，并自收到申请之日起7个工作日内一次性告知申请人作出补正，说明需要补正的事项和合理的补正期限。答复期限自行政机关收到补正的申请之日起计算。申请人无正当理由逾期不补正的，视为放弃申请，行政机关不再处理该政府信息公开申请。
最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定
第二条 公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：
（一）因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为；
（二）要求行政机关提供政府公报、报纸、杂志、书籍等公开出版物，行政机关予以拒绝的；
（三）要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝的；
（四）行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的。
国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见
三、明确"一事一申请"原则
在实际工作中，有时会遇到一个申请要求公开分属多个行政机关制作或保存的政府信息，有的申请公开的信息类别和项目繁多，受理机关既不能如需提供，又难以一一指明哪条信息不存在，哪条信息属于哪个行政机关公开，影响了办理时效。为提高工作效率，方便申请人尽快获取所申请公开的信息，对一些要求公开项目较多的申请，受理机关可要求申请人按照"一事一申请"原则对申请方式加以调整：即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目。
同时，对将申请公开的政府信息拆分过细的情况，即申请人就一个具体事项向同一行政机关提出多个内容相近的信息公开申请，行政机关需要对现有的信息进行拆分处理才能答复，受理机关可要求申请人对所提申请作适当归并处理。
经典案例：
【裁判摘要】一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目——修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十九条第二款第二项规定，政府信息公开申请应当包括下列内容：……（二）申请公开的政府信息的名称、文号或者便于行政机关查询的其他特征性描述；……第三十条规定，政府信息公开申请内容不明确的，行政机关应当给予指导和释明，并自收到申请之日起7个工作日内一次性告知申请人作出补正，说明需要补正的事项和合理的补正期限。答复期限自行政机关收到补正的申请之日起计算。申请人无正当理由逾期不补正的，视为放弃申请，行政机关不再处理该政府信息公开申请。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第三条规定，为提高工作效率，方便申请人尽快获取所申请公开的信息，对一些要求公开项目较多的申请，受理机关可要求申请人按照“一事一申请"原则对申请方式加以调整：即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目。由此可知，申请人对申请公开的政府信息所作的内容描述，应是能够据以指向特定政府信息的文件名称、文号或者便于行政机关查询的其他特征性描述，尽量特定化、具体化，以便使行政机关能够寻找、确定并提供给申请人希望获得的政府信息。如果申请人提供的描述过于笼统，必然会增加政府机关检索的工作量，影响政府机关的正常运作。本案中，再审申请人向莲池区政府申请公开其在履职过程中制作或者取得的关于乌马庄村棚户区改造项目的所有信息，该申请并未指向具体、明确的政府信息。在此情况下，莲池区政府依据修订前的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第四项规定，告知再审申请人对申请内容进行更改、补充，并在再审申请人提交《补正说明》表示其“提出的申请简单明确，任何有正常生活经验的人都能理解申请人的意思”的情况下，视为再审申请人放弃申请，不再处理该政府信息公开申请，并无不当。
【裁判摘要】国办发〔2010〕5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第三条规定，明确“一事一申请"原则。在实际工作中，有时会遇到一个申请要求公开分属多个行政机关制作或保存的政府信息，有的申请公开的信息类别和项目繁多，受理机关既不能如需提供，又难以一一指明哪条信息不存在，哪条信息属于哪个行政机关公开，影响了办理时效。为提高工作效率，方便申请人尽快获取所申请公开的信息，对一些要求公开项目较多的申请，受理机关可要求申请人按照“一事一申请"原则对申请方式加以调整：即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目。根据前述规定，当事人向行政机关申请公开政府信息应当符合政府信息公开条例的立法宗旨，且符合“一事一申请"原则，否则，政府信息公开的制度功能无从发挥。本案中，从蒋××等三人申请的事项来看，包含了征地批文及其所涉及的征收土地方案、补偿安置方案、补充耕地方案、供地方案和建设用地批准书、征地公告及对外张贴的照片、土地利用总体规划、征地报批前调查资料等大量不同的内容，所申请的内容涉及不同的制作主体，还存在申请内容不具有明确的指向性等问题。蒋××等三人的前述信息公开申请不符合政府信息公开条例的立法宗旨，亦不符合“一事一申请”的原则。
【裁判摘要】国办发〔2010〕5号《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第三条规定，为提高工作效率，方便申请人尽快获取所申请公开的信息，对一些要求公开项目较多的申请，受理机关可要求申请人按照“一事一申请"原则对申请方式加以调整：即一个政府信息公开申请只对应一个政府信息项目。由此可知，提出申请公开的信息应内容明确，尽量特定化、具体化，以便使行政机关能够寻找、确定并提供给申请人希望获得的政府信息。如果申请人提供的描述过于笼统，必然会增加政府机关检索的工作量，影响政府机关的正常运作。本案中，张××向开发区管委会提出政府信息公开申请，申请公开2005—2015年国务院和辽宁省人民政府批准征收大阳气村土地的征地批复以及涉及征收大阳气村土地的征地公告。从张××的信息公开申请可以看出，其申请公开信息的时间跨度达10年，内容包括征地批复和征地公告多份文件，内容并不具体明确。在此情况下，开发区管委会仍向张××公开了27份文件的复印件，已充分履行了政府信息公开的法定职责。张××关于开发区管委会未完全履行政府信息公开法定职责的主张，于法无据。一、二审法院未支持张××的主张，并无不当。张××如通过本次公开信息的相关文件中发现了其所主张的如国土资函（2005）426号、国土资函（2008）664号批复等相关文件的线索，可另行向相关部门提出政府信息公开申请。
【裁判摘要】只要申请中对内容描述和特征描述能够被理解和识别，不会发生歧义，可以进行查找检索，行政机关就不能以内容描述不明确不具体为由拒绝答复，更不能以制作或保存的政府信息内容或者名称与申请中的内容描述不完全一致为由不予提供——根据《信息公开条例》第二十条第二款第二项的规定，公民、法人或者其他组织向行政机关申请获取政府信息的，应当提交政府信息公开申请，申请中应当包括申请公开的政府信息的内容描述。实践中，为方便行政机关查找检索并及时提供政府信息，公民、法人或者其他组织在进行内容描述时，一般应当包括明确的文件名称、文号或者其他特征性描述。在判断信息公开申请中“内容描述"是否明确具体，行政机关是否能够检索、查找到该政府信息时，要处理好群众习惯用语与法律专业术语之间的关系，只要申请中对内容描述和特征描述能够被理解和识别，不会发生歧义，可以进行查找检索，行政机关就不能以内容描述不明确不具体为由拒绝答复，更不能以制作或保存的政府信息内容或者名称与申请中的内容描述不完全一致为由，不予提供。另外，根据《信息公开条例》第二十一条第四项的规定，申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。因此，只有在申请人的申请内容不明确、不具体，难以查找和检索时，行政机关才能启动补正程序，告知申请人对申请内容作出更改或补充，并且在申请人拒绝更改或补充情况下，行政机关才能不予支持。另外，《信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。也即，行政机关公开政府信息的前提是其制作或者保存该信息，行政机关不负有基于申请人的申请，而为其制作或者保存政府信息的义务。具体到本案中，徐跃××将申请公开的信息内容表述为：“1.贵府批准征用申请人宅基地使用证所载土地的批准文件；2.贵府批准征用申请人宅基地使用证所载土地的补偿方案；3.贵府批准征用申请人宅基地使用证所载土地周边农用地的批准文件。"从内容描述来看，案涉第1、3项信息指向的批复及补偿方案能够特定化，并不存在不能够被识别的问题。浦东新区政府关于徐××提出第1、3项申请内容不明确的认定不符合《信息公开条例》的相关规定。需要说明的是，浦东新区政府在通知徐××补正申请内容的同时，已经将其能查找到的可能涉及徐××要求公开的批复在内的共计九份批复一并提交给徐跃进，也即针对徐××的第1、3项申请，浦东新区政府实际已经履行了政府信息公开职责，法院再责令其向徐××提供案涉批复已经无实际意义，因而在此仅对浦东新区政府针对徐××提出的第1、3项申请的答复理由予以指正。针对徐××提出的第2项申请，浦东新区政府告知徐××：因其未制作案涉信息，该信息不存在。对未制作上述信息的原因，浦东新区政府在一审庭审过程中陈述，案涉土地征收时并无制定案涉补偿方案的法律规定。在浦东新区政府明确答复没有制作上述信息并且作出说明的情况下，法院在审理政府信息公开类案件中，不能责令其为徐××制作其所申请的信息。至于浦东新区政府是否应该制作或者保存相关信息以及未制作或者未保存相关信息是否合法的问题，属于行政机关是否履行职责范畴，不属政府信息公开类案件审查范围。
【裁判摘要１】如何判断政府信息公开申请内容是否明确问题——根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》）第二十条第二款第二项规定，公民、法人或者其他组织向行政机关申请获取政府信息的，应当提交政府信息公开申请，申请中应当包括申请公开的政府信息的内容描述。实践中，为方便行政机关查找检索并及时提供政府信息，公民、法人或者其他组织在进行内容描述时，一般应当包括明确的文件名称、文号或者其他特征性描述。在判断信息公开申请中“内容描述”是否明确具体，是否能够检索、查找到该政府信息时，要处理好群众习惯用语与法律专业术语之间的关系，只要申请中对内容描述和特征描述能够被理解和识别，不会发生歧义，可以进行查找检索，行政机关就不能以内容描述不明确不具体为由拒绝答复；更不能以制作或保存的政府信息内容或者名称与申请中的内容描述不完全一致为由，不予提供。另外，根据《信息公开条例》第二十一条第四项的规定，申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。因此，行政机关认为申请人的申请内容不明确、不具体，难以查找和检索的，应当告知申请人对申请内容作出更改或补充，申请人拒绝更改或补充的，行政机关才能不予支持。
【裁判摘要２】关于政府信息不存在的处理问题——政府信息公开案件，一般仅审查申请内容是否明确具体、是否存在相应的政府信息以及是否应予公开问题，而并不审查行政机关不制作或者不保存相关政府信息是否违法问题。行政机关违法未制作或者未保存政府信息问题，属行政机关不依法履行职责范畴，并不是政府信息公开案件审查对象。当然，行政机关如以信息不存在为由拒绝提供政府信息的，应证明其已尽到合理检索义务。具体到本案中，拆迁人是否制作协商方案、杨浦区房管局是否向杨浦区政府提供协商方案，以及杨浦区政府是否依法保存该协商方案、是否存在违反《暂行规定》第七条第一款第三项关于协商方案的规定，均不属本政府信息公开案件审查范围。