【笔记】征地补偿安置方案是否具有行政可诉性？
文章摘要：
解析：（１）征地补偿安置方案公告行为属于作出行政行为而实施的准备、论证等过程性行为，不属于行政诉讼受案范围；（２）不公告征地补偿安置方案行为可能影响到被征收人复议或者诉讼请求的行使从而影响其合法安置补偿利益的实现，不公告行为具有行政可诉性。
【法律问题】征收补偿方案是否具有可诉性；登报公告是否具有告知当事人的效力、是否能免除当地政府的张贴公告义务。
【法官会议意见】征收补偿方案具有相对的独立性,要尊重相对人的选择权，可以并诉也可以独立起诉。用媒体进行登报等形式的公告并不能免除政府应在当地进行张贴公告的义务,在考虑登报公告的效力问题上,未在当地张贴属于程序上的瑕疵,不应简单以此为由否定进行了告知的效力。本案中，结合当地征收工作开展的社会经验，以及过往案件的裁判标准，登报公告的告知效力可以得到确认。
文章摘要2：
解读：征地补偿安置方案不具有行政可诉性。
解析：（１）征地补偿安置方案公告行为属于作出行政行为而实施的准备、论证等过程性行为，不属于行政诉讼受案范围；（２）不公告征地补偿安置方案行为可能影响到被征收人复议或者诉讼请求的行使从而影响其合法安置补偿利益的实现，不公告行为具有行政可诉性。
【最高人民法院专业法官会议纪要】——征收补偿方案的可诉性及登报公告效力认定
法律问题：征收补偿方案是否具有可诉性；登报公告是否具有告知当事人的效力、是否能免除当地政府的张贴公告义务。
法官会议意见：
征收补偿方案具有相对的独立性,要尊重相对人的选择权，可以并诉也可以独立起诉。
用媒体进行登报等形式的公告并不能免除政府应在当地进行张贴公告的义务,在考虑登报公告的效力问题上,未在当地张贴属于程序上的瑕疵,不应简单以此为由否定进行了告知的效力。本案中，结合当地征收工作开展的社会经验，以及过往案件的裁判标准，登报公告的告知效力可以得到确认。
——最高人民法院第一巡回法庭2018年第7次法官会议纪要，载最高人民法院第一巡回法庭编著:《最高人民法院第一巡回法庭行政主审法官会议纪要》(第1卷),中国法制出版社 2020年版,第10-11页。
法条链接：
《土地管理法》
第四十八条【征地补偿安置】征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。
征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。
征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次。
征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。
县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系。被征地农民的社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴。被征地农民社会保障费用的筹集、管理和使用办法，由省、自治区、直辖市制定。
《土地管理法实施条例》（2021修订）
第二十八条 征地补偿安置方案拟定后，县级以上地方人民政府应当在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告，公告时间不少于三十日。
征地补偿安置公告应当同时载明办理补偿登记的方式和期限、异议反馈渠道等内容。
多数被征地的农村集体经济组织成员认为拟定的征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织听证。
《征收土地公告办法》
第十四条 未依法进行征收土地公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续。
未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续。
经典案例：
【裁判摘要】（１）土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出的涉及征地补偿安置的行政行为，可以以自己的名义提起诉讼；（２）村民对安置补偿方案公告提起诉讼请求确认未发布征地补偿安置方案公告违法应予受理——在本案中，郑××的诉讼请求为请求人民法院确认沙坪坝区政府未发布征地补偿安置方案公告违法。原审法院认为发布征地补偿安置方案公告系行政机关针对农村集体经济组织作出的行政行为。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，本案适格原告是村民委员会、农村集体经济组织或者过半数的村民，郑××以个人名义提起本案诉讼不符合法律规定，不具备诉讼主体资格，故裁定驳回郑××的起诉。但是，补偿安置方案涉及到农村集体经济组织及成员（包括被征地户）的切身利益，其公告发布后，农村集体经济组织及成员（包括被征地户）对补偿方案均可能有不同的意见，为了更好地听取各方面的意见，法律要求补偿安置方案予以公告。故公告补偿安置方案是土地征收过程中的法定程序，且同时涉及农村集体经济组织和村民个体的安置补偿权，与侵犯村农民集体土地所有权的行政行为不尽相同。主要体现为：一是从公告对象上看，《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”，故补偿安置方案的公告既针对农村集体经济组织也针对农民个体；二是从公告内容上看，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”，故补偿安置方案的公告内容既包括归农村集体经济组织所有的土地补偿费也包括归个人所有的地上附着物及青苗补偿费；三是从权益辐射上看，即使土地补偿费公告主要涉及农村集体经济组织，但受益的是全体成员（包括被征地户），涉及每一成员（包括被征地户）后续具体获得的补偿数额；四是从相关司法解释上看，依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼”规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出的涉及征地补偿安置的行政行为，可以以自己的名义提起诉讼。综上，郑××认为行政机关未发布征地补偿安置方案公告侵犯其合法权益（包括安置补偿权），可以自己名义依法提起本案诉讼，一、二审法院依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定认为郑××在本案中不具备诉讼主体资格，属于适用法律错误。
【裁判摘要】再审申请人因认为再审被申请人未履行发布征用土地公告和征地补偿安置方案公告职责，提起本案诉讼，请求确认该行政不作为违法。根据原审法院查明的事实，再审申请人系王家圪旦村的迁入居民，在该村拥有房屋，并于2014年10月21日与包头市东河区住房保障和房屋管理局签订了房屋征收产权调换安置协议。由此可知，虽然王家圪旦村村民委员会召开的村民代表会议认定再审申请人不属于该集体经济组织成员，不能享受集体经济组织成员待遇，但再审申请人作为此次棚户区搬迁改造项目的补偿安置对象是显而易见的。故一审和二审法院以再审申请人不具有原告资格为由，裁定驳回其起诉，确有不妥。但鉴于再审申请人已通过申请政府信息公开的方式获取了涉案征收公告和征收补偿方案，其亦已签订房屋征收产权调换安置协议并获得了置换房屋和补偿款，故再审申请人在本案中已不具有诉的利益，本案启动再审已无必要。再审申请人如对补偿有异议，应循其他途径解决。
【裁判摘要】（１）征地补偿安置方案本身并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，具有阶段性特点，不具有可诉性；（２）征地补偿安置方案涉及人数众多的不特定对象，具有一定普遍约束力，属于行政规范性文件范畴，具有抽象性，亦不属于行政诉讼受案范围——根据再审申请人钟××等38人在原审中提出的诉讼请求，其系对被申请人龙南县政府作出的龙府办发（2016）90号《龙南县人民大道延伸段、石人片区、玉环北路等棚户区改造项目集体土地征收补偿安置方案》（以下简称90号方案）不服，请求人民法院予以撤销。现结合其申请再审的事实和理由，具体分析如下：一、关于90方案是否可诉的问题。《实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。据此，制定补偿安置方案经由市、县人民政府批准，是组织实施征地中的一个环节，补偿安置方案在作出之后，相关征收部门还需继续推进实施。通常，补偿安置方案本身并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，具有阶段性特点；产生直接影响的应当是相关征收实施部门根据方案所推进的后续具体的补偿安置、搬迁等行为。因此，被诉90号方案作为不对再审申请人产生实际影响的行为，不具有可诉性。同时，从内容上看，补偿安置方案涉及人数众多的不特定对象，具有一定普遍约束力，属于行政规范性文件范畴，具有抽象性，亦不属于行政诉讼受案范围。二、关于征收补偿安置方案确定的补偿标准的救济问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。35号通知规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请。因此，虽然90号方案本身不具有可诉性，但如果再审申请人对上述方案所确定的征地补偿标准有异议，可依循以下基本救济途径：一是先由县级以上地方人民政府协调；二是协调不成的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请复议（裁决）。故即使再审申请人对涉案方案所确定的补偿标准存在异议，在程序保障上仍应当先向被申请人提出，由其先组织协调，协调不成，再向被申请人的上一级政府申请复议（裁决）。在此类需行政程序前置的案件中，当事人直接针对补偿标准提起诉讼，同样不符合起诉条件。由上可知，无论是90号方案本身还是该方案所确立的补偿标准，再审申请人对此提出的诉讼，均不符合法定的起诉条件。