【笔记】集体土地征收能否适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》补偿标准？
文章摘要：
【法律问题１】对集体土地上房屋按国有土地上房屋征收程序作出征收决定的合法性如何审查？
【法官会议意见２】本案中,某市某区人民政府所作的案涉征收决定,其征收对象均系集体土地上的房屋。土地性质虽属集体土地,但并非耕地,对农民的补偿也主要是房屋等地上附着物的价值补偿。在满足对集体土地征收的强制性规定的前提下,允许对“城中村”类房屋的征收适用国有土地上房屋征收与补偿的相关规定，有利于消除城乡差距，体现实质公平。法院应结合两种征收方式的相关法律规定进行合法性审查。
【法律问题２】对于农村集体土地上房屋因“住改非”而用于经营,征收时对于待工待业损失是否应当进行补偿，如何补偿?
【法官会议意见２】行政合理性原则和比例原则要求为了公共利益征收集体土地时,要给予当事人公平合理的补偿,保障被征收人的生活水平不降低。2019年8月26日修正并于2020年1月1日实施的土地管理法第四十八条规定:“征收土地应当给予公平、合理的补偿,保障被征地农民原有生活水平不降低,长远生计有保障。”为使农村集体土地上房屋因“住改非”而用于经营的被征收人原有生活水平不降低、长远生计有保障,本案应按照政府制定的《房屋征收与安置补偿方案的批复》和《手册》给予待工人员公平、合理的补偿。鉴于经人民法院现场工作、调解，息烽县政府出具书面承诺,自愿一并补偿杨某某待工人员补助费,本案不启动再审程序。
【注解】对于农村“住改非”房屋参照国有土地上房屋标准进行征收时的补偿问题。
文章摘要2：
解读：（１）集体土地征收补偿应当依照土地管理法的相关规定予以征收补偿安置；（２）除非符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第１２条第２款规定的情形，一般不得按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行安置补偿。
法律问题：对集体土地上房屋按国有土地上房屋征收程序作出征收决定的合法性如何审查？
法官会议意见：本案中,某市某区人民政府所作的案涉征收决定,其征收对象均系集体土地上的房屋。土地性质虽属集体土地,但并非耕地,对农民的补偿也主要是房屋等地上附着物的价值补偿。在满足对集体土地征收的强制性规定的前提下,允许对“城中村”类房屋的征收适用国有土地上房屋征收与补偿的相关规定，有利于消除城乡差距，体现实质公平。法院应结合两种征收方式的相关法律规定进行合法性审查。
——最高人民法院第五巡回法庭2019年第47次法官会议纪要,载李少平主编:《最高人民法院第五巡回法庭法官会议纪要》,人民法院出版社 2021 年版,第343-345 页。
法律问题：对于农村集体土地上房屋因“住改非”而用于经营,征收时对于待工待业损失是否应当进行补偿，如何补偿?
法官会议意见：行政合理性原则和比例原则要求为了公共利益征收集体土地时,要给予当事人公平合理的补偿,保障被征收人的生活水平不降低。2019年8月26日修正并于2020年1月1日实施的土地管理法第四十八条规定:“征收土地应当给予公平、合理的补偿,保障被征地农民原有生活水平不降低,长远生计有保障。”为使农村集体土地上房屋因“住改非”而用于经营的被征收人原有生活水平不降低、长远生计有保障,本案应按照政府制定的《房屋征收与安置补偿方案的批复》和《手册》给予待工人员公平、合理的补偿。鉴于经人民法院现场工作、调解，息烽县政府出具书面承诺,自愿一并补偿杨某某待工人员补助费,本案不启动再审程序。
——最高人民法院第五巡回法庭2020年第6次法官会议纪要,载李少平主编:《最高人民法院第五巡回法庭法官会议纪要》，人民法院出版社 2021 年版,第360-362 页。
【注解】对于农村“住改非”房屋参照国有土地上房屋标准进行征收时的补偿问题。
上文我们说到，适用本条的前提,是土地征收工作与安置补偿工作未在同一征收程序中完成,形成了“两步走”的情况。如果土地征收工作与安置补偿工作系在同一征收行为中完成，也就是说，征收部门在作出征收决定的同时，一并制定了相应的安置补偿方案并公布执行,只是因为各种因素导致安置补偿过程较长,时间间隔较大，安置补偿工作未能及时完成，则通常情况下即便安置补偿时涉案土地已经被纳入城市规划区,由于这一事实无法改变安置补偿所针对土地的集体土地性质，因此，只能综合考虑征收人在迟延补偿问题上是否存在过错、案涉土地的区块地价有无调整等因素,在已经公布的集体土地安置补偿方案所确定的补偿标准基础上，通过增加利息、调整基础地价等方式对被征收人的补偿进行适当调整，而不宜从根本上改变补偿标准，对案涉土地适用国有土地标准进行补偿。
此外,还应当注意的是,《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款在规定人民法院对土地权利人请求参照执行国有土地上房屋标准进行补偿的态度时，在“支持”前面使用的限定词是“一般”，而不是硬性地规定“应当”。这是因为,在实践当中,征收安置补偿工作面对的局面往往十分复杂。如果针对极个别人的安置补偿决定作出时,案涉地块绝大多数被征收人均已经接受并按照一定的标准签订、履行了安置补偿协议，此时，应当考虑的就不仅仅是房屋的价值问题，还应当考虑公平性和稳定性的问题。如果严格按照补偿决定作出时国有土地上房屋的价格，对极个别拒不签订安置补偿协议的被拆迁人进行补偿，会导致对已经签订安置补偿协议的被拆迁人明显不公，甚至引发新的矛盾，此时,就应当综合考虑本条规定的标准与其他相关因素的协调问题。
——阎巍、胡卉明:《集体土地征收案件裁判思路与裁判规则》，法律出版社2020年版,第188-189页。
法条链接：
最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定
第十二条【征收土地上不动产的补偿】征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿的。
征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般 应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。
经典案例：
【裁判摘要】集体土地征收补偿一般不直接适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的程序及补偿标准——集体土地征收补偿应当依照土地管理法的相关规定予以征收补偿安置。除非符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定的情形，一般不得按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行安置补偿。中纪办（2011）8号中共中央纪委办公厅、监察部办公厅《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》第二部分关于“在土地管理法等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行”的规定，意思是要参照国有土地上房屋征收补偿的精神，充分保障被征收土地农民的合法权益。不能将其理解为集体土地征收过程中，应当按照国有土地征收补偿的程序和标准对被征收土地农民予以安置补偿。如此理解，违反土地管理法及其相关规定。兴宁市政府对曾××等人坐落于集体土地上的房屋，按照国有土地上房屋征收的补偿安置标准予以安置补偿不妥，本院予以指正。鉴于没有证据证明82号征收补偿决定的补偿数额，与根据土地管理法第四十七条规定给予曾××等人的补偿数额，存在重大差别、明显不合理的情形，本案不予再审。
【裁判摘要】《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。该款规定的适用条件是：集体土地征收时，未对原集体土地上的房屋进行征收补偿，时隔多年后又对原集体土地上的房屋进行征收。征收时，包括被征收房屋所在的土地已经征为国有土地。如果补偿安置时被征收房屋所在土地已纳入城市规划区，基本实现城镇化，房屋价值已经普遍升值，按照若干年前集体土地征收时的价格进行补偿安置，显然会严重损害被征收人的合法权益。为此，最高人民法院前述司法解释规定，对此类房屋可以参照国有土地上房屋征收的安置补偿标准予以安置补偿，同时要扣除已经取得的土地补偿费。本案中，集体土地征收与对陈××房屋征收是同步进行的，并不符合前述司法解释规定的“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋进行安置补偿”的适用条件。
【裁判摘要】根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”本案中，案涉土地虽然划归城市规划范围内，但一直未被征收，其集体土地性质仍未改变，故再审申请人要求按照国有土地进行赔偿的诉讼请求没有法律和事实依据。