最高人民法院中国应用法学研究所负责人就《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》答记者问

2016-2-29 10:49:08　 来源：法制日报——法制网

法制网记者 周斌

　　近日，最高人民法院发布了《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》）。《实施办法》发布后，最高人民法院中国应用法学研究所负责人接受了记者的采访，就有关问题回答了记者提问。

　　记者：请介绍一下《实施办法》起草的背景、目的和过程。

　　探索建立检察机关提起公益诉讼制度是党的十八届四中全会提出的重要改革任务。根据《中央有关部门贯彻实施党的十八届四中全会决定重要举措分工方案》，探索建立检察机关提起公益诉讼制度任务由最高人民检察院与最高人民法院牵头，中央政法委、全国人大内司委、全国人大常委会法工委、国务院法制办等单位共同参与。中央全面深化改革领导小组通过的《贯彻实施党的十八届四中全会决定重要举措2015年工作要点》，进一步部署了此项改革。2015年5月5日，中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过了《检察机关提起公益诉讼试点方案》(下称《试点方案》)。2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议作出《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（以下简称《授权决定》），要求最高人民法院、最高人民检察院制定《授权决定》的实施办法，报全国人民代表大会常务委员会备案。

　　为全面贯彻落实党的十八届四中全会精神，完成中央部署的探索检察机关提起公益诉讼的司法改革任务，保障人民检察院提起公益诉讼案件的正确审理，最高人民法院在充分调研论证、广泛征求意见的基础上，起草了《实施方案》，于2016年2月22日由最高人民法院审判委员会第1679次会议审议通过。

　　记者：请介绍一下起草《实施办法》遵循的原则和依据。

　　根据《授权决定》，“人民法院应当依法审理人民检察院提起的公益诉讼案件”， “试点工作应当稳妥有序，遵循相关诉讼制度的原则”。为此，在制定《实施办法》过程中，我们严格遵循了以下几项原则：一是认真落实中央的改革部署。将《试点方案》和《授权决定》作为制定本《实施办法》的重要依据。二是遵循相关诉讼制度。按照《授权决定》的要求，人民法院应当依法审理人民检察院提起的公益诉讼案件。《试点方案》规定：“严格依法有序推进。根据民事诉讼法、行政诉讼法等法律的有关规定和全国人大常委会的授权决定，确保改革试点在法律框架和授权范围内开展，维护法制的统一和权威。”《实施办法》严格遵循了这一规定。三是遵循公益诉讼的一般规律。检察机关提起公益诉讼在我国是一项新型诉讼制度。从世界各国的情况来看，大都把公益诉讼作为一种例外性的、补充性的诉讼制度，由行政权先行处理公共利益涉及的有关事务，只有当行政处理仍然不能达到维护公共利益的时候，才能通过公益诉讼进行解决。检察机关提起公益诉讼制度的设计，主要是如何将公益诉讼引入到现有法律制度之内，解决好与现有诉讼制度的协调问题，而不是另创一种全新的诉讼制度。

　　记者：我们注意到，在最高人民法院发布的相关司法解释中也涉及公益诉讼的内容，《实施办法》是如何与相关司法解释衔接的？

　　在公益诉讼方面，最高人民法院已经制定了三件司法解释，一是2015年2月4日发布的《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》，其中第十三章“公益诉讼”专门规定了民事公益诉讼制度的相关内容。2012年修改的民事诉讼法首次增加关于公益诉讼制度的条文后，为规范公益诉讼有序进行，民诉法司法解释按照立法原意，结合有关审判实践，细化规定了审理公益诉讼的有关内容；二是2015年1月7日起施行的《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，对法律规定的机关和有关组织提起环境民事公益诉讼案件的审理作了规定；三是最高人民法院审判委员会已经审议通过、目前尚未正式发布的《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，针对消费民事公益诉讼案件的审理作出了规定。本《实施办法》与上述司法解释在对象上是有交叉的。为避免内容上重复或者出现冲突，本《实施办法》重点规定了人民法院审理检察机关这一特定诉讼主体提起公益诉讼案件的相关规则，并明确规定“本办法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释的规定。”这样与相关司法解释保持了协调一致。

　　记者：《实施办法》主要包括哪些内容？人民法院受理人民检察院提起公益诉讼的案件范围有哪些？

　　《实施办法》主要包括人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件的受案范围、起诉材料、诉讼请求、诉讼地位、案件管辖、反诉、陪审制、调解、撤诉、二审和再审程序、司法公开、司法建议、诉讼费用等内容，共四部分二十五条规定。《试点方案》明确规定人民检察院提起民事公益诉讼的试点案件范围为“检察机关在履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为”。《实施办法》与其保持了一致。关于人民检察院提起行政公益诉讼案件范围的规定也是如此，《实施办法》将人民检察院提起行政公益诉讼的案件范围明确规定为人民检察院认为在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织违法行使职权或不履行法定职责，造成国家和社会公共利益受到侵害的行为。这与《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十八条、第四十二条的规定也衔接一致。

　　记者：《实施办法》规定的人民检察院提起民事、行政公益诉讼的诉前程序有何意义？

　　当前，关于有权提起民事公益诉讼的主体资格的法律规定比较复杂。《民事诉讼法》第五十五条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。2013年修订的《消费者权益保护法》授权消费者组织、2014年修订的《环境保护法》规定环境保护组织可以提起民事公益诉讼。《海洋环境保护法》规定行政机关可提起民事公益诉讼。《授权决定》明确检察机关可以提起公益诉讼。由此可见，当前可提起民事公益诉讼的主体可分为两类：法律规定的机关和有关组织，其中法律规定的机关包括了行政机关和检察机关。《试点方案》规定的诉前程序明确了人民检察院在提起民事公益诉讼之前，应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼。经过诉前程序，法律规定的机关和有关组织没有提起民事公益诉讼，或者没有适格主体提起诉讼，社会公共利益仍处于受侵害状态的，检察院可以提起民事公益诉讼。这一规定使有关组织和检察机关提起民事公益诉讼的顺位更加清晰。

　　为了充分发挥有关组织提起公益诉讼的作用，督促行政机关依法履行职责，有效节约司法资源，《实施办法》对人民检察院提起行政公益诉讼的诉前程序作了规定，要求人民检察院起诉时应当提交已经履行向相关行政机关提出检察建议、督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责的诉前程序的证明材料。

　　记者：与其他原告提起的公益诉讼案件相比，《实施办法》对人民检察院提起的公益诉讼案件作了哪些特殊规定？

　　检察机关提起的公益诉讼案件，与公众生活联系紧密、社会关注度高。为确保检察机关提起公益诉讼改革试点工作稳步推进，《实施办法》对人民检察院提起公益诉讼作了一些特殊的规定，如关于诉讼身份、诉前程序、诉讼费用等内容。例如，关于诉讼身份，人民检察院以公益诉讼人身份提起公益诉讼。由于民事、行政诉讼中不存在“公益诉讼人”这一诉讼主体概念，因此，《实施办法》规定了其诉讼权利义务参照民事诉讼法或者行政诉讼法关于原告诉讼权利义务的规定。第二十二条规定，“人民法院审理人民检察院提起的公益诉讼案件，人民检察院免交《诉讼费用交纳办法》第六条规定的诉讼费用”。这些规定符合检察机关提起公益诉讼的特点，也体现了最高人民法院积极推动检察机关提起公益诉讼制度改革的决心。最高人民法院将在试点地区人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作的基础上，不断总结经验，推动建立科学合理的检察机关提起公益诉讼制度。

　　法制网北京2月28日讯