国务院法制办公室对《关于请明确“海岸线”、“滩涂”等概念法律含义的函》的复函

（2002年5月23日　国法函[2002]142号）

国土资源部：

　　你部《关于请明确“海岸线”、“滩涂”等概念法律含义的函》(国法资函[2002]154号)收悉。经研究，我们认为，函中要求明确的问题，实质上是“滩涂”与“海域”的划分问题。依照现行法律规定，“滩涂”属于土地；“滩涂”与“海域”的划分，关键在于“海岸线”的划定，属于法律执行中的具体问题。鉴于海洋局是国土资源部管理的国家局，建议你部会同国家海洋局进行充分论证后拿出划定方案，必要时报国务院批准后实施。

附：国土资源部关于请明确“海岸线”、“滩涂”等概念法律含义的函

（2002年4月19日　国土资函[2002]154号）

国务院法制办公室：

　　最近，在协调有关利用海涂围海造地的管理问题中，对滩涂是土地的一部分，还是海域的一部分，各方分歧很大。我部认为，问题的产生，源于新出台的《海域使用管理法》与《土地管理法》的调整范围和衔接问题。《海域使用管理法》第二条第一款和第二款规定：“本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。”“本法所称内水，是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。”在这一规定中，“海岸线”成为土地和海域的分界线，滩涂是在海岸线以内还是以外，是分歧的焦点。

　　我部认为，滩涂属于土地范畴。宪法第九条第一款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”宪法并没有把海涂列为海域。而且，滩涂存在国家和集体所有两种形式。按照《海域使用管理法》第三条规定海域只能是国家所有，也表明滩涂不能属于海域。《土地管理法实施条例》第二条规定：“下列土地属于全民所有即国家所有：……(四)依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；……。”可见，滩涂属于土地。根据有关法律法规的规定和国务院批准的土地分类，我部和原国家土地管理局一直是将滩涂作为土地来管理的。

　　由于对法律的理解不同，已引起了目前行政管理上的矛盾，特请法制办对《海域使用管理法》和《土地管理法》及有关法律法规的相关概念，如“海岸线”、“滩涂”等的含义予以明确，并对有关法律法规的衔接问题进行协调。