最高人民法院关于陈贵松等27人诉竹山县交通局、竹山县公路段人身损害赔偿纠纷一案受理问题的复函

(〔2003〕民一他字第9号)

湖北省高级人民法院：

　　你院鄂高法〔2003〕109号《湖北省高级人民法院关于陈贵松等27人诉竹山县交通局、竹山县公路段人身损害赔偿纠纷一案的请示》收悉。经研究，答复如下：

　　根据国务院《特别重大事故调查程序暂行规定》第十六条、第二十六条规定，政府授权部门对重大事故的调查处理，属于行政处理程序，但不能因此而排除当事人向人民法院提起损害赔偿诉讼的权利。只要当事人提起的民事诉讼，符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条规定，人民法院就应当受理。至于本案所述的灾害事故是否属于《中华人民共和国民法通则》第一百零七条规定的不可抗力，是当事人的抗辩事由，不应当作为案件是否受理的条件。

　　二〇〇三年六月十九日

附：湖北省高级人民法院关于陈贵松等27人诉竹山县交通局、竹山县公路段人身损害赔偿纠纷一案受理问题的请示

(鄂高法〔2003〕109号)

最高人民法院

　　一、案件主要事实

　　陈贵松等27人一审诉称：2002年5月5日晚19时45分左右，十堰发往竹山县城的鄂C-60322号客车行至竹山县潘口乡肖家沟地段鲍竹路75公里851米处时，被突出路面4.5米山崖上悬空落下的重达几十吨的一块大青石砸中，发生竹山境内“5.5”特大交通安全事故，直接造成该车乘客17人死亡。导致被害人亲属巨大精神痛苦和相应经济损失。事故现场上方崖石面积超过公路面积的2/3，险石悬空，随时可能掉落，对此险情却没有任何警示标志和防护措施。竹山县交通局、公路段均负有不作为民事责任。交通局是该段公路的行政主管单位。交通局作为公路验收部门，其验收并将该段公路交付使用明显有违法律规定，应当对交通安全隐患疏于管理、监督检查不力承担不作为过错赔偿责任。公路段作为该段公路的养护单位，对公路旁山体上的危石未进行清理，也未在易发生落石地段设置防护、警示标志，亦负有疏于公路养护、排险不力的不作为过错赔偿责任。据此诉请：1.判令竹山县交通局、公路段共同赔偿其因交通安全事故导致人身损害的经济损失1634359.59元；2.责令竹山县交通局、公路段赔礼道歉；3.本案诉讼费用由竹山县交通局、公路段全部承担。

　　二、一审法院审理情况

　　一审法院审查认为：2002年5月5日的事故，经湖北省安全生产监督管理局组织专家组进行调查并作出鉴定结论，认定“5.5”坠石灾害是在特定的地质环境和历史条件下，在长期风化、雨水和行车振动等因素作用下产生的突发性崩塌类坠石意外事故。事故发生后，竹山县委、县政府立即组织施救，成立“5·5”特大意外事故应急处理工作领导小组办公室，已对遇难者家属和伤者作了善后处理。而对于这类自然灾害意外事故引发的纠纷，尚无明确法律规定，属于人民法院民事诉讼管辖范围。故陈贵松等27人提起的民事诉讼，不属于人民法院权限之内的工作，人民法院不能受理。依照《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)第一百零八条第(四)项，最高人民法院《关于适用(中华人民共和国民事诉讼法)若干问题的意见》第139条的规定，裁定驳回陈贵松等27人的起诉。诉讼费50元免。

　　三、当事人的上诉及答辩理由

　　陈贵松等27人不服一审裁定，向湖北省高级人民法院提起上诉称：1.本案应属于人民法院民事诉讼受理范围，上诉人诉请的内容和对象均符合法律规定，一审法院裁定驳回起诉于法无据。2.一审程序违法。事故发生后，湖北省安全生产监督管理局组织进行调查所作出的鄂安监管〔2002〕86号《关于十堰市竹山县鲍竹路段突然发生突发性崩塌类坠石意外伤害事故调查情况的报告》，其鉴定结论既不客观真实，也不合法，法院应不予采信(该报告认定：“5.5”坠石灾害是在特定的地质环境和历史条件下，在长期风化、雨水和行车振动等因素作用下产生的突发性崩塌类坠石意外事故；还认定，根据交通部颁发的《公路养护技术规范》相关要求，公路养护工作应做好该处半山洞周围岩体、洞顶危石及边坡稳定性的检查工作并进行相应的处治工作，但由于历史原因和修建时标准低，此路段未进行地质勘察和正式设计，对半山洞路段存在的不良地质现象和潜在坠石灾害不明，加上尚未完全脱离母岩相对孤立的块石的变形破坏过程缓慢，具有一定的隐蔽性和坠落的突发性，因此，对该处坠石灾害发生的可能性和危险性缺乏认识，以致难以预先进行处治)。主要理由：(1)该报告书中的鉴定结论是在距事故发生长达83天后才进行的，现场已被破坏。该报告的鉴定结诊中所谓的特定地质环境如何特殊根本没有旁证支持。(2)即便该路段地质环境特殊，按公路设计、施工规范更应采取相应措施，以预防事故发生，但该路的建设根本没有按照基本建设程序进行。竹山县交通局亦未履行法定验收职责，就将该路交付使用，致使应当能够发现和采取预防措施的隐患被掩盖。竹山县交通局、公路段对事故的发生均是有不作为的过错，应承担民事责任。(3)该鉴定结论一审中没有在法庭上出示由双方当事人质证，违反了《民事诉讼法》和最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》的有关规定。3.竹山县委、县政府的善后处理举措不能作为免除竹山县公路段、交通局民事责任的依据。请求：撤销原裁定，指令十堰市中级人民法院重审。竹山县交通局、竹山县公路段均书面答辩称：原判认定事实清楚，适用法律适当，判决正确。请求驳回上诉，维持原裁定。

　　四、请示意见

　　我院经讨论，形成两种意见：

　　第一种意见认为，因灾害事故引起的纠纷应当属于人民法院民事诉讼受理理由是，本院虽为灾害事故，同时也是道路交通安全事故，涉及竹山县交通局、公路段是否存在民事侵权问题。根据交通部1996年10月1日施行的《公路养护技术规范》(JTJ-96)中有关行业标准的规定，竹山县公路段应当负有半山洞的日常养护工作。本案中，半山洞发生崩塌类坠石意外伤害事故，竹山县交通局、公路段作为道路的建设者、管理者，对公路及公路设施是否尽到依法兴建、验收、养护的法律责任，均应由人民法院受理并予以审查。

　　第二种意见认为，因灾害事故引起的纠纷不属于人民法院民事诉讼受理范围。理由是：湖北省安全生产监督管理局按照国务院1989年3月29日颁布实施的《特别重大事故调查程序暂行规定》(以下简称《暂行规定》)第十六条“特别事故发生后，按照事故发生单位的隶属关系，由省、自治区、直辖市人民政府或者国务院归口管理部门组织成立特大事故调查组，负责事故的调查工作”的规定，依职权组织有关专家事故调查组进行调查，形成调查鉴定结论，并据此作出鄂安监管〔2002〕86号报告。依据该报告的认定，此案应为灾害事故。对于灾害事故引发的纠纷人民法院应否受理，目前尚无明确的法律规定。灾害事故发生后，省国家安全监督管理局已对该事故进行了调查并作出认定，事故发生地的各级人民政府和归口管理部门也组织了施救、调查和善后处理工作。对于由灾害事故引发的纠纷，应由政府负责救助为宜，人民法院不应再作受理。另考虑到，此类案件法院受理后，当事人的诉权虽然得到了保障，但经审理后，可能以不可抗力为由驳回陈贵松等27人的诉讼请求，其实体权利不仅仍得不到支持，反而将矛盾引向了法院，故对此类纠纷人民法院不宜受理。

　　审判委员会倾向于第一种意见。

　　鉴于对因灾害事故引起的纠纷是否属于人民法院民事诉讼受理范围存在分歧意见，为此向钧院请示。

附：最高人民法院评析意见最高人民法院作出上述复函主要基于以下考虑:

    (一)本案系因公路半山洞结构上突出路面的崖石崩塌坠落，砸压在行驶中的客车上，造成人员伤亡，引发芟害人亲属与交通管理机关和公路管理养护部门之间的侵权损害赔偿纠纷。

    该案争议焦点是，由灾害事故引发的纠纷是否由人民法院主管。要确定这类纠纷是否属于人民法院主管，需要明确两点:(1)法律是否明确规定该纠纷由其他机关处理。(2)灾害事故的行政调查处理是否排除民事损害赔偿诉讼。

    《民事诉讼法》第一百一十一条第(三)项规定:“依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，告知原告向有关机关申请解决。”即法律有明文规定由其他机关处理的争议，不属于人民法院主管。对重大事故的调查处理，国务院1989年3月29日颁布实施的《暂行规定》没有明文规定。其第十六条规定:“特大事故发生后，按照事故发生单位的隶属关系，由省、自治区、直辖市人民政府或者国务院归口管理部门组织成立特大事故调查组，负责事故的调查工作。”第二十六条规定:“特大事故的处理，由组织特大事故调查的部门或其授权的部门负责。”但应当注意的是，上述行政调查处理规定并不意味着当事人之间不能就民事损害赔偿问题诉诸法院，提起民事损害赔偿诉讼。1990年3月20日劳动部发布的《〈特别重大事故调查程序暂行规定〉有关条文解释》对上述《暂行规定》第二条所称的“特别重大事故”具体解释为:“凡符合下列情况之一者即为《规定》所称特别重大事故:1.民航客机发生的机毁人亡(死亡四十人及其以上)事故。2.专机和外国民航客机在中国境内发生的机毁人亡事故。⒊铁路、水运、矿山、水利、电力事故造成一次死亡五十人及其以上，或者一次造成直接经济损失=千万元及其以上的。4.公路和其他发生一次死亡三十人及其以上或直接经济损失在五百万元及其以上的事故(航空、航天器科研过程中发生的事故除外)。5.一次造成职工和居民一百人及其以上的急性中毒事故。6.其他性质特别严重产生重大影响的事故。”

    根据这一解释，重大事故包含了各种属于人民法院主管范围的事故，如电力事故、公路交通事故等。上述事故的处理就责任承担方面来看，包括行取责任、民事责任和刑事责任。就处理方式来看，其民事责任可以由当事人双方协调解决，也可以由政府授权的事故处理机构诃解解决，但均不能排除受害当事人通过民事诉讼程序裁判解决。灾害事故只表明引起事故的直接原因是自然灾害，但不排除人的因素成为灾害事故的共同原因，即不可抗力与责任人的义务违反构成原因竞合。因此，《暂行规定》中的行政调查处理的规定并不属于《民事诉讼法》第一百一十一条第(三)项规定所称排除法院主管的法律规定。

    (二)关于不可抗力抗辩问题。(1)我国《民法通则》第一百零七条规定了不可抗力作为侵权责任的免责事由。第一百五十三条明确规定:“本法所称的‘不可抗力’，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。”本案事故系因公路半山洞结构上突出路面的崖石崩塌坠落，砸压在行驶中的客车上，造成人员伤亡。根据中华人民共和国行业标准《公路养护技术规范》，对半山洞周围山体、洞顶危石的稳定进行检查属于公路日常养护工作范围，对半山洞危石的处理也规定有明确措施，事故发生是否属于不可抗力，尚有待于诉讼中查明。(2)在不可抗力和被告的过失共同构成损害发生的原因的情况下，司法解释已采取“部分原因应当引起部分责任”的处理方案，令被告按其行为过错程度及原因力大小承担部分责任。最高人民法院法(经)发〔1986〕13号《关于审理农村承包合同纠纷案件若干问题的意见》之五“因自然灾害产生的责任免除问题”规定:“由于自然灾害等不可抗力的外因，致使合同不能履行或者不能完全履行的，可以全部或者部分免除承包人的责任。审理涉及这类问题的案件，必须查明自然灾害所造成的损害程度和承包人对自然灾害的抗御情况，然后决定对承包人的责任是部分还是全部免除。如果承包人已经尽了自己应尽的责任，仍不能避免标的物遭受损失，可以全部免除承包人的责任;如果既有自然灾害的影响，又有承包人经营不善的原因，则应按两个因素所占的比例，酌情免除承包人的部分责任。”该规定虽是针对违约损害赔偿，且该司法解释现已被新的司法解释所取代，但其原则已被法释〔1999〕15号司法解释第二十九条吸收，侵权损害赔偿在考虑损害赔偿责任时当然可以参照这一原则。因此，不可抗力抗辩即使成立，也不必然导致被告方免责。(3)不可抗力作为抗辩事由，应由当事人在诉讼中提出，而不能作为受理案件与否的先决条件。

    综上，湖北省高级人民法院审判委员会多数人的意见是正确的，人民法院应当依法受理本案。

    ——载《立案工作指导与参考》（总第5卷），人民法院出版社2004年版，第58-60页