如何认定合同中约定“罚款条款”的法律效力？

根据《行政处罚法》第八条规定，“罚款”属于行政处罚的种类，有权作出罚款的机关只能是行政执法部门，平等民事主体之间无权进行罚款。因此，民事主体单方任意罚款的做法不应被法律认可。

如《中国建筑第二工程局与河南裕达置业有限公司拖欠工程款纠纷上诉案》【最高人民法院民事裁定书（2002）民一终字第10号，法公布（2002）第41号，载《最高人民法院公布裁判文书（2002年）》第381-400页】中，最高人民法院指出：“在建设工程施工合同中，发包方不具有行政执法部门的职能，无权对承包方进行罚款，双方所签订合同中对此又没有专门约定，故承包方提出罚款属于发包方滥用业主优势进行的非法罚款，不应从工程款中扣除的理由成立，应予支持。”建设工程施工合同中发包方对承包方处以罚款，不受法律保护。

但是，以罚款为名义的违约金条款的效力应当得到法律确认。《合同法》第一百一十四条第一款、第二款规定“当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。”“约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的,当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。”因此，如果合同中约定“罚款条款”，但双方真实意思约定的是违约金条款，则该“罚款条款”应当认定为违约金条款，并适用合同法及其司法解释违约金的相关规定。

如最高人民法院民事判决书（1997）民终字第95号《济南一建集团总公司与山东宏泰房地产发展有限公司建筑工程承包纠纷案》中认为：当事人双方签订建筑工程承包合同，约定：“工期没迟延一天，按工程总价款的万分之十处罚，工期每提前一天，按工程总价款的万分之五奖励。”双方约定的提前奖与迟延工期罚的标准不一致，违反了公平原则，同时也与双方约定适用的地方规章相悖。本着奖罚一致的原则，应按万分之五的比例支付违约金。

另外，公司章程中关于股东会对股东处以罚款的规定合法有效。最高人民法院公报案例《南京安盛财务顾问有限公司诉祝鹃股东会决议罚款纠纷案》【载《最高人民法院公报》2012年第10期（总第192期）】裁判摘要：公司章程关于股东会对股东处以罚款的规定，系公司全体股东所预设的对违反公司章程股东的一种制裁措施，符合公司的整体利益，体现了有限公司的人合性特征，不违反公司法的禁止性规定，应合法有效。但公司章程在赋予股东会对股东处以罚款职权时，应明确规定罚款的标准、幅度，股东会在没有明确标准、幅度的情况下处罚股东，属法定依据不足，相应决议无效。

（１）民事主体之间无权进行罚款，民事主体单方任意罚款的做法不被法律认可。但当事人之间关于罚款的约定，如果本质上是当事人之间关于违约金的约定，则该“罚款条款”应当适用合同法关于违约金的相关规定。

（２）另外，公司章程中关于股东会对股东处以罚款的规定合法有效。

《行政处罚法》

　　第八条【处罚种类】行政处罚的种类：

　　（一）警告；

　　（二）罚款；

　　（三）没收违法所得、没收非法财物；

　　（四）责令停产停业；

　　（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；

　　（六）行政拘留；

　　（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。

北京市高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干疑难问题的解答

　　37、施工合同约定对承包人违约行为处以“罚款”的条款的性质如何认定？

　　建设工程施工合同约定承包人存在工期迟延、质量缺陷、转包或违法分包等违约行为，发包人可对承包人处以罚款的，该约定可以视为当事人在合同中约定的违约金条款，应依据《中华人民共和国合同法》第一百一十四条的规定予以处理。

江苏省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的意见

　　第二十七条 建设工程施工合同约定发包人可以因工期、质量、转包或违法分包等情形对承包人处以罚款的，该约定应当视为当事人在合同中约定的违约金条款，当事人要求按照《中华人民共和国合同法》第一百一十四条的规定予以调整的，人民法院应予支持。

湖南省高级人民法院印发《湖南省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的解答》的通知

　　二十七、约定的罚款条款的性质应如何认定？

　　建设工程施工合同约定发包人对承包人的违约行为处以罚款的，应定性为违约金条款，当事人申请调整的，根据民法典第五百八十五条规定予以处理。

《合同法》

　　第一百一十四条　当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。

　　约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的,当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。

　　当事人就迟延履行约定违约金的，违约方支付违约金后，还应当履行债务。　

最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）

　　第二十八条  当事人依照合同法第一百一十四条第二款的规定，请求人民法院增加违约金的，增加后的违约金数额以不超过实际损失额为限。增加违约金以后，当事人又请求对方赔偿损失的，人民法院不予支持。

　　第二十九条  当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。

　　当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的“过分高于造成的损失”。

·最高人民法院民事裁定书（2002）民一终字第10号

【法公布（2002）第41号，载《最高人民法院公布裁判文书（2002年）》第381-400页】

【提示】建设工程施工合同中发包方对承包方处以罚款，不受法律保护。

【裁判要旨】在建设工程施工合同中，发包方不具有行政执法部门的职能，无权对承包方进行罚款，双方所签订合同中对此又没有专门约定，故承包方提出罚款属于发包方滥用业主优势进行的非法罚款，不应从工程款中扣除的理由成立，应予支持。

·最高人民法院民事判决书（1997）民终字第95号

——建筑工程施工合同中约定的奖惩条件违反公平、有偿的基本原则，显失公平的，应予撤销 

【提示】当事人双方签订建筑工程承包合同，约定：“工期没迟延一天，按工程总价款的万分之十处罚，工期每提前一天，按工程总价款的万分之五奖励。”双方约定的提前奖与迟延工期罚的标准不一致，违反了公平原则，同时也与双方约定适用的地方规章相悖。本着奖罚一致的原则，应按万分之五的比例支付违约金。

【陈其象律师提示】合同约定的奖惩条件违反民法关于公平、等价有偿基本原则，显失公平的，应予撤销。

·最高人民法院民事裁定书(2019)最高法民申5009号

【裁判摘要】建设工程处罚权的主体应为建设工程行政主管部门，发包方单方开具罚单缺乏法律依据——关于山西昊晖公司主张的工程罚款18202400元应否支持的问题。建设工程处罚权的主体应为建设工程行政主管部门，山西昊晖公司单方开具1800余万元的罚单缺乏法律依据。经原审查明，山西昊晖公司所提供的罚款单中，有南通常青公司签字并认可的2000元已计入山西昊晖公司已付南通常青公司的工程款中；对于其余罚款，南通常青公司不予认可。山西昊晖公司再审主张罚款单是山西昊晖公司与南通常青公司双方关于违约责任的约定，但其未提供证据证明双方对此形成合意的证据。故原审法院认定1800余万元中除南通常青公司认可的2000元作为山西昊晖公司已付南通常青公司的工程款外，其余罚款不予认定，并无不当。

·宁夏回族自治区高级人民法院民事判决书(2021)宁民终405号

【裁判摘要】合同未约定处罚作为承担违约责任的方式，处罚行为没有法律依据，罚款不能扣减工程款——罚款。华瑞丰公司一审提交了工程罚款单，主张应扣除7000元罚款，山河公司对罚款单的真实性和关联性认可，对合法性及证明目的不予认可。根据罚款单载明的内容显示，该罚款行为系山河公司工作人员在施工过程中存在未采取安全防护措施、未进行安全施工所发生，虽然山河公司存在不规范施工行为，但在案涉合同未约定华瑞丰公司对山河公司没有安全施工可以进行处罚，且将该处罚作为承担违约责任的方式的情况下，华瑞丰公司的处罚行为没有法律依据。因此，一审法院对华瑞丰公司主张罚款予以扣减不予支持并无不当。

·最高人民法院民事判决书(2019)最高法民终1622号

【裁判摘要】罚款条款系双方对违约责任作出的特别约定按照违约金处理——关于东阳三建公司是否应当向青海泰阳公司支付拖欠工人工资的罚款1000000元的问题｜案涉《建设工程施工合同》专用条款第47条补充条款第17项约定：“承包方在垫资工程施工期内，不得因无故拖欠工人工资而影响工程进度或其他不良后果，否则，甲方有权对承包方（第一次扣罚人民币1000000元，第二次清退出场并要求其承担违约责任和一切损失）进行处罚。”该条款系双方针对东阳三建公司拖欠工人工资影响施工的违约责任作出的特别约定。从东阳三建公司于2008年12月23日给青海泰阳公司的复函及于2008年12月31日给西宁市劳动和社会保障局书写的保证书的内容来看，东阳三建公司承认其在垫资施工期内存在因拖欠工人工资引起工人上访滋事的情形，对施工造成不良影响。依据双方合同约定，一审判决东阳三建公司承担罚款即违约金1000000元并无不当。

·南京××财务顾问有限公司诉祝×股东会决议罚款纠纷案  

【载《最高人民法院公报》2012年第10期（总第192期）】

【裁判摘要】公司章程关于股东会对股东处以罚款的规定，系公司全体股东所预设的对违反公司章程股东的一种制裁措施，符合公司的整体利益，体现了有限公司的人合性特征，不违反公司法的禁止性规定，应合法有效。但公司章程在赋予股东会对股东处以罚款职权时，应明确规定罚款的标准、幅度，股东会在没有明确标准、幅度的情况下处罚股东，属法定依据不足，相应决议无效。

【裁判要旨】股东会在没有明确标准、幅度的情况下处罚股东的决议无效。

·上海市第一中级人民法院民事判决书(2009)沪一中民二(民)终字第568号

【裁判摘要】罚款条款存在无效情形应依法认定为无效（上访罚款条款无效）——一审法院认为：罚款50,000元及工程返工及整改损失363,397元应否由福辰公司承担的问题。法院认为，上访是公民行使自己申诉权的一种方式，福辰公司与博洲公司将上访事宜与罚款相联系，变相限制公民上访的权利，该约定显属无效，故对于博洲公司要求福辰公司承担50,000元罚款的诉讼请求，当予驳回。

·最高人民法院民事判决书(2016)最高法民再383号

【裁判摘要】对于宇泰公司主张应扣除宋××逾期交工罚款200万元问题。因本案所涉合同为无效合同，关于逾期竣工违约金的约定无效，如宇泰公司因此有损失，其应提起反诉，但宇泰公司在本案并未提起反诉，根据不诉不理的民事诉讼原则，原审对此未予审理，该院亦不予审理。

·最高人民法院民事判决书(2020)最高法民终1008号

【裁判摘要】行政机关直接针对承包人违法转包行为罚款，不能认定为实际施工人负担范围——关于行政处罚罚款，盛谐建设公司主张大庆市城乡建设局对盛谐建设公司处罚1590600元、对法定代表人孟××处罚159060元，以及以上罚款的滞纳金、行政诉讼费用应在尚欠逯××工程款中扣除。本院认为，该行政处罚明确责任主体为盛谐建设公司、孟××，并非逯××，处罚事由为“存在非法转包的行为”，该处罚主体、事项明确，属于行政机关直接针对盛谐建设公司违法转包行为罚款，不能认定为逯××负担范围。一审中，逯××已提供证据证明大庆市城乡建设局亦已对逯××罚款并已履行完毕，油田开发公司对逯××提交的处罚决定书并无异议，盛谐建设公司虽主张真实性无法确定，但未能提供证据反驳，可以印证本案前述对盛谐建设公司、孟××罚款亦属于其自行负担范围。因此，盛谐建设公司该项上诉理由不能成立，对其该项上诉请求本院不予支持。

·浙江省高级人民法院民事判决书（2006）浙民一终字第343号

【裁判摘要】对于民事合同中出现的罚款约定在不与其他条款冲突的情况下应将其理解为违约金条款——该《补充协议》第三条虽所使用了“罚款”一词，但并非严谨的法言法语，而是一种生活语言。根据《中华人民共和国合同法》第一百二十五条第一款规定，解释合同，重在求得当事人的真意，而不是拘泥于文字。《补充协议》第三条是对原施工合同第十四条规定的工期违约金的变更，实际上，即便原施工合同第十四条“违约和违约责任”部分也出现了“奖励”、“罚款”等表述，其性质显然不是银建公司所谓的行政罚款，更不会因为违反《中华人民共和国行政处罚法》而无效。同样，银建公司以《补充协议》第三条违反《中华人民共和国合同法》第一百一十四条关于违约责任方式的规定，亦不成立。

·宁夏回族自治区高级人民法院民事判决书(2008)宁民终字第153号

【裁判摘要】建设工程施工合同约定的违约金和“罚金”能否同时适用 ? ｜民事合同中的“罚金”应当理解为违约金，故法院应当根据案件的具体情况，根据公平原则，对违约金和“罚金”选择适用——2007年6月2日《补充协议》双方已对材料未全部到达施工现场违约金和不能按期完工的罚金做明确约定,金力泰公司承认未在2007年6月21日前将工程所需材料全部到达施工现场，亦承认未在约定工期内完工交付使用，金力泰公司已构成违约，应承担违约责任，但材料未到达施工现场，实际影响的是不能按期完工，材料未到达施工现场违约金与不能按期完工罚金系重复约定，且材料未到达施工现场违约与美利纸业不能按约定时间付款有一定关系，属双方违约，故违约金按2007年1月10日《补充协议》，约定金力泰公司未按协议履行，工期每延期一天，美利纸业扣除工程款1万元罚金予以认定较为适宜。