最高人民法院行政审判庭关于工商行政管理部门审查颁发个体工商户营业执照是否以环保评价许可为前置条件问题的答复

（2006年11月27日　[2006]行他字第2号）

福建省高级人民法院：

　　你院《关于工商行政管理部门审查颁发个体工商户营业执照是否适用法律规定环保评价前置许可的请示》收悉。经研究，答复如下：

　　公民个人租赁住宅楼开办个体餐馆的，不属于环境影响评价法第十六条第三款关于“建设项目的环境影响评价分类名录”规定中的“建设项目”。

　　公民之间因个体餐馆排放的噪声空气污染产生争议的，可以依照环境噪声污染防治法和大气污染防治法的有关规定处理，经营管理者应采取有效措施，使其边界噪声、排放物达到国家规定的环境噪声、排放物的排放标准；对他人造成危害的，应承担相应的赔偿责任。

　　此复。

附：福建省高级人民法院关于工商行政管理部门审查颁发个体工商户营业执照是否适用法律规定环保评价前置许可的请示

（[2005]闽行他字第13号）

最高人民法院：

　　宁德市中级人民法院向我院提出《关于上诉人福安市工商行政管理局及郭锦因被上诉人林秀菊不服工商行政管理局颁发个体工商户营业执照上诉一案有关法律适用问题的请示》。由于请示的问题涉及法律、法规未具体规定，且工商行政管理部门与环境保护行政管理部门意见不一致，该案的法律适用问题对社会现实生活也有重大影响，特提出请示。

　　一、简要案情

　　原告：林秀菊，女，1956年3月15日出生，汉族，福建省福安市人，住福安市阳头电机电器城1号楼47号。

　　被告：福安市工商行政管理局，住所地福安市城南解放路7号。

　　法定代表人：刘思忠，局长。

　　第三人：郭锦，男，1976年12月20日出生，回族，福建省福安市人，住福安市城北荷塘坪108号。

　　2004年3月10日，第三人郭锦作为承租方与出租方钟幼光、钟幼雄签订房屋租赁合同，租用福安市电机电器城1号楼46号房屋，开办农家人饭庄。3月24日，郭锦领取了福安市卫生局颁发的安卫食（2004）第Y007号《卫生许可证》，许可项目为制售火锅、小炒。4月19日，郭锦向福安市工商局提交个体工商户开业申请登记表、申请开业登记发照的报告、经营者郭锦身份证、再就业优惠证、计划生育证明、经营场所福安市阳头电机电器城1号楼46号房屋的租赁合同、安卫食字（2004）第Y007号《卫生许可证》等有关材料，申请开设福安市农家人饭庄餐饮行业。4月20日，郭锦向福安市工商局申请开业登记。8月11日，福安市工商局对经营场所进行勘察，认为具备开业条件，同意开业。8月12日，福安市工商局作出（安工商）个体登记（2004）第39号《准予个体工商户登记通知书》，准予登记。8月16日，郭锦向福安市工商局缴纳了登记费20元，并领取了3509813501199号《个体工商户营业执照》。

　　在郭锦经营过程中，与农家人饭庄相邻的47号房主林秀菊以农家人饭庄经营排放的噪声、空气污染影响周边群众生活为由多次向有关部门进行反映，请求依法给予取缔，但未果。2005年1月17日，林秀菊以利害关系人身份，以工商行政管理部门在颁发给郭锦《个体工商户营业执照》前未履行环保审批的前置程序审查职责，属于程序违法为由向福安市人民法院提起行政诉讼，请求撤销福安市工商局发给郭锦的3509813501199号《个体工商户营业执照》。福安市人民法院于2005年6月15日，以原告起诉理由成立为由，作出撤销3509813501199号《个体工商户营业执照》的行政判决。福安市工商局和郭锦不服一审判决，向宁德市中级人民法院提起上诉。

　　二、宁德市中级人民法院请示的问题

　　宁德市中级人民法院在本案二审审理过程中，经审判委员会讨论，审委会多数委员认为，1999年4月21日国家环境保护总局《关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》中关于“建设项目”的范围的规定不能适用本案。因为《中华人民共和国行政许可法》明确规定只有法律、行政法规才能设定行政许可，本案法律、法规并没有明确规定餐饮业在颁发营业执照之前必须要经过环境保护部门的审批，根据《中华人民共和国立法法》的规定，国家环境保护总局的通知并不具有行政法规的效力，其性质只是部门规章，无权设定行政许可。因此，环保审批文件不能作为工商行政管理部门颁发个体工商户餐饮业营业执照的前置条件。

　　宁德中院审委会少数委员同意合议庭的意见，即《中华人民共和国环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》对于建设项目的范围未作具体规定。但是《中华人民共和国环境影响评价法》第16条第3款规定，建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。《建设项目环境保护管理条例》第7条第2款规定，建设项目的环境保护分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。1999年4月21日国家环境保护总局《关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》第1条“关于建设项目的范围”明确规定了建设项目的范围包括对环境可能造成影响的饮食、娱乐服务性行业。国家环境保护总局《建设项目环境保护分类管理名录》中对于餐饮业规定，敏感区需编制环境影响报告表，非敏感区需填报环境影响登记表。现有的法律、法规及其他规范性文件均未对“建设项目”作出规定，而国家环保总局对建设项目的解释属于国务院授权的部门公布的行政法规解释。可以适用于本案。

　　宁德市中级人民法院就如何理解与参照适用国家工商行政管理总局《个体工商户登记程序规定》第5条：“申请个体工商户设立登记，应当提交下列文件：……（四）国家法律、法规规定提交的其他文件。”即环保审批许可是否作为工商行政管理部门颁发个体工商户餐饮业营业执照的前置许可向我院请示。

　　三、我院审判委员会的讨论意见

　　针对宁德市中级人民法院请示的问题，该案经我院审判委员会讨论，多数委员形成以下倾向性意见：同意本院合议庭的审理意见。在本案中，林秀菊作为利害关系人具备行政诉讼原告主体资格。工商行政管理部门在审查颁发《个体工商户营业执照》的过程中，应当根据《个体工商户登记程序规定》第5条第4项中“国家法律、法规规定提交的其他文件”的规定，把环境噪声评价批准文件作为其行政许可的前置程序。其理由如下：

　　《中华人民共和国环境影响评价法》第16条第3款规定，建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。《建设项目环境保护管理条例》第7条第2款规定，建设项目的环境保护分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。国家环保总局根据法律和行政法规的原则性规定（授权），制定《建设项目环境保护分类管理名录》（以下简称“名录”）、《关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》，应当视为法律、行政法规的规定，不是创设行政许可。否则，环境影响评价法、建设项目环境保护管理条例的原则性规定就得不到具体落实。再则，国务院2004年6月19日公布的第412号令对行政审批项目进行了全面清理，没有将名录作为法律、行政法规以外的规范性文件设定的许可进行清理。国家环保总局可以在名录中对“建设项目”作出界定，并具体明确将住宅区改为“餐饮”场所的过程定为“建设项目”。对于在敏感区申请从事个体工商户餐饮业，应当依法取得环保主管部门环保影响评价许可后，才可向工商行政管理部门申办营业执照。

　　我院审委会少数意见同意宁德中院审委会多数人的意见。且认为，在福建省内工商行政管理部门审查颁发《个体工商户营业执照》，有的地区把“环境影响评价”作为前置条件，有的地区则没有，说明实际执行中也不统一。

　　因本案不仅关系到工商和环保两个行政机关的行政许可程序的衔接问题，而且涉及面广，特予请示，请予批复。

　　二○○六年三月十六日