解答：（１）自然资源行政主管部门通过摘牌挂方式出让国有建设用地使用权，与竞买人签署成交确认书的行为属于可诉的行政行为。（２）仅签署成交确认书但未签订土地出让合同时发生争议的，竞买人应当提起行政诉讼而不能提起民事诉讼。

解析：土地出让方和受让方形成民事法律关系的基础应当是双方签订书面形式的土地使用权出让合同。对于仅签署成交确认书但未签订土地出让合同的，双方之间并未形成民事法律关系。根据《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》（【2010】行他字第191号）规定：“土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”仅签署成交确认书但未签订土地出让合同时发生争议的，竞买人应当提起行政诉讼而不能提起民事诉讼。

法条链接：

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》

    第十一条 土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订。

最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复（【2010】行他字第191号）

【摘要】土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

参考案例：

·天瑞集团三门峡铝业有限公司与河南省三门峡市陕县国土资源局、河南省三门峡市国土资源局等建设用地使用权出让合同纠纷二审民事裁定书

【案号】最高人民法院民事裁定书(2015)民一终字第19号

【裁判要旨】土地行政主管部门通过拍卖、挂牌出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。在仅签署成交确认书但未签署土地出让合同时发生争议的，竞得人应当提起行政诉讼。

【裁判摘要】根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条的规定，土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。因此土地出让方和受让方形成民事法律关系的基础应当是双方签订土地使用权出让合同。该合同为要式合同。本案中，天瑞铝业公司并未与陕县国土局或三门峡国土局签订国有土地使用权出让合同，也未向陕县国土局或三门峡国土局缴纳土地出让金，因此天瑞铝业公司与陕县国土局、三门峡国土局之间不构成国有土地使用权出让合同关系。三门峡市房产交易管理中心作为三门峡国土局的下级部门，虽然其于2007年7月2日与天瑞铝业公司就涉案的一个地块签订了成交确认书，但是根据《最高人民法院行政审判庭关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》（（2010）行他字第191号）的规定，土地行政主管部门通过拍卖出让国有建设用地使用权，与竞得人签署成交确认书的行为，属于具体行政行为。天瑞三门峡铝业公司不服，应当提起行政诉讼。陕县国土局对涉案宗地重新挂牌出让，亦属具体行政行为。故天瑞铝业公司起诉陕县国土局、三门峡国土局，不属于民事诉讼的受理范围。虽然集聚区管委会向本院提交了上诉状，但一审法院裁定仅处理天瑞三门峡铝业公司诉陕县国土局、三门峡国土局的受理问题，故集聚区管委会不具有本案上诉人地位。

【解读】土地部门签成交确认书属具体行政行为，未签出让合同的仅可行政诉讼；民事诉讼的，驳回起诉——土地部门与土地使用权竞得人签署成交确认书的行为属于具体行政行为，未签署出让合同的仅能提起行政诉讼。

·莱芜市泰和房地产开发有限公司诉山东省莱芜市国土资源局行政拍卖案(行政审判案例第83号)

要旨：土地行政主管部门通过拍卖出让国有土地使用权,与竞得人签署成交确认书的行为,属于具体行政行为。当事人不服提起行政诉讼的，人民法院应当受理。

《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条第一款规定:“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划,会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后,由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。”本案中,莱芜市国土局作为政府土地管理部门,根据法律规定的权限具有行使出让国有土地使用权的职权，其在国有土地使用权挂牌拍卖后与魏××签署了成交确认书,确认魏××竞得出让的国有土地使用权。该行政行为作出后对行政相对人的权利义务产生实际影响。因此，本案被诉行为属于行政诉讼的受案范围。

——中华人民共和国最高人民法院行政审判庭编:《中国行政审判案例》(第3卷),中国法制出版社 2013年版,第9、12页。