【案号】最高人民法院行政裁定书(2016)最高法行申2769号
【裁判摘要】依照《政府信息公开条例》第二条的规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。根据这一定义，政府信息包括一切记载信息的载体，并非只有形成正式文件的才构成政府信息。构成政府信息，也未必必须具备正式性、准确性和完整性。一审法院认为，“履行职责的过程应指履行法定具体职责的过程。行政机关在工作中进行研究、讨论、审查、内部管理等活动，虽属于其工作范围，但若没有明确的具体职责依据，则不宜笼统地将行政机关所有工作活动都纳入其履行具体职责的范围之内。”这种说法是对《政府信息公开条例》所指“履行职责过程”的限缩性解释。一审法院进而认为再审申请人申请获取的信息“并非北京市政府履行法定具体职责过程中制作或者获取的信息”，也有混淆政府信息和不应公开的政府信息这两个概念的嫌疑。但是，这也不是说凡行政机关在履行职责过程中形成的政府信息都必须公开。从世界范围来看，内部信息、过程信息、决策信息通常被列为可以不公开的情形。这些信息普遍具有“内部性”和“非终极性”的特点，属于“意思形成”的信息，一旦过早公开，可能会引起误解和混乱，或者妨害率直的意见交换以及正常的意思形成。《政府信息公开条例》虽然没有明确对此作出规定，但国办发5号文第二条第二款规定：“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。”这一解释性规定符合国际通例，也有利于兼顾公开与效率的平衡。本案中，北京市领导对北京市海淀区北部地区开发建设工作所作批示，就具有“内部性”和“非终极性”的特点，再审被申请人在说明理由的基础上不予公开，并无不妥。再审申请人称，再审被申请人未提供案涉信息属于讨论、研究或者审查中的过程性信息的事实方面的证据。本院认为，政府信息的性质及其是否属于公开例外的判定，是一个法律问题，而非事实问题，人民法院能够依职权作出认定。

【解读】内部性和非终局性的信息可以不予公开。