问题：工业用地能否用于合作开发房地产？

解答：

（１）以工业用地合作开发房地产并约定对用地性质进行变更的合作开发合同合法有效。

（２）以工业用地合作开发房地产但未在合同中约定对用地性质进行变更，擅自将工业用地用于商业开发的，该合作开发合同应认定无效。

法条链接：

《土地管理法》

　　第五十六条【国有土地的使用要求】建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。

《城市房地产管理法》

　　第十八条　土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》

　　第十七条 土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。

　　未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。

　　第十八条 土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。

最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释

　　第十四条　本解释所称的合作开发房地产合同，是指当事人订立的以提供出让土地使用权、资金等作为共同投资，共享利润、共担风险合作开发房地产为基本内容的协议。

经典案例：

·宁夏金力泰钢结构有限公司与银川开发区宏建房地产开发有限公司合资、合作开发房地产合同纠纷案

——合作开发房地产合同约定变更工业用地使用权性质，不导致合同无效

——认定变更工业用地使用权作为合作开发房地产合同出资的约定的效力问题

【案号】最高人民法院民事判决书(2015)民一终字第57号

【裁判要旨】考察合同效力的主要依据是合同约定内容。合作开发房地产合同约定以工业用地合作开发房地产以及变更工业用地性质的程序符合法律规定。至于约定内容能否全面实际履行是考量合同应否解除或者终止的因素，并不能因此认定合同无效。

【裁判摘要】关于合同效力问题。考察合同效力的主要依据是合同约定内容。从涉案合同内容看，案涉合同并未违反法律效力性强制性规定。金力泰公司上诉主张，订约双方约定变更土地性质，违反《中华人民共和国土地管理法》等法律规定，应认定无效。双方协议变更讼争用地性质并履行法定出让、补缴费用、过户、行政审批等程序，符合法律规定。至于约定内容能否全面实际履行，是考量合同应否解除或终止的因素，并不能因此认定合同无效。金力泰公司与贺兰县国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》第十七条和第二十四条明确约定，变更土地用途或转让土地均应报贺兰县国土资源局批准，说明该宗土地变更用途或转让并非禁止，可以通过申报批准而实现。金力泰公司关于协议无效的主张，缺乏法律依据，不能成立。

【解读１】以工业用地合作开发房地产并约定对用地性质进行变更的合作开发合同合法有效。

【解读２】当事人以工业用地合作开发房地产但未在合同中约定对用地性质进行变更，擅自将工业用地用于商业开发的，该合作开发合同应认定无效。

·四川盛名川科实业有限公司与翟保省等合资、合作开发房地产合同纠纷再审案

【案号】最高人民法院民事裁定书(2016)最高法民申1267号

【裁判摘要】根据盛名公司、翟某某等人、云府公司三方签订的《合作开发合同》第二条第1项及第五条第3项的约定，翟某某等人以其现有资产即案涉国有出让工业用地土地使用权及地上房屋作为对合作项目的投资，盛名公司负责将该国有出让工业用地变更为商住出让用地。上述合同签订后，云府公司向当地政府投资项目审查工作领导小组申报了商住楼开发项目，该领导小组形成会议纪要，原则同意本案合作项目的实施，表明当地政府部门已经同意上述国有出让工业用地可以改变为商住出让用地。据此，该用地尚未办理变性手续及缴纳有关费用，影响的是合同的履行问题，而不是合同效力问题，不导致本案《合作开发合同》无效。原审判决认定《合作开发合同》合法有效，适用法律正确。

·南通江海湾华诚实业有限公司与南通通京置业有限公司合资、合作开发房地产合同纠纷上诉案

【案号】江苏省高级人民法院民事判决书(2010)苏民终字第0106号

【裁判摘要】根据江苏省海门市发展改革与经济贸易委员会签发的《关于同意南通江海湾华诚实业有限公司新建江海湾国际企业项目核准的决定》，以及南通华诚公司报送的《海门开发区工业项目建筑设计效果图送审单》的内容来看，“江海湾国际企业领地项目&”系南通华诚公司在其取得的国有出让土地(性质为工业用地)上进行工业项目建设。而双方当事人在《合同书》及《补充协议书》中却约定“江海湾国际企业领地项目&”建成后，将建成的楼寓向不特定第三人进行销售，从中获取商业利润。据此可以认定，南通华诚公司在未补交土地出让金的情形下，擅自将工业用地进行商业开发，该行为亦违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》和《中华人民共和国土地管理法》的规定。鉴于上述理由，双方当事人就联合开发“江海湾国际企业领地项目&”签订的《合同书》及《补充协议书》因违反法律、行政法规的强制性规定，应为无效合同。南通华诚公司上诉主张《合同书》及《补充协议书》有效的意见，本院不予支持。

·顺兴（中国）有限公司、神东天隆集团有限责任公司合资、合作开发房地产合同纠纷二审民事判决书

【案号】最高人民法院民事判决书(2018)最高法民终790号

【裁判摘要】对合同效力的审查，属于人民法院裁判权范围，人民法院应依职权进行审查。本案中，双方在《合作协议》和《备忘录》中约定双方合作，欲对案涉土地进行商业开发，兴建顺兴生产及配套用房房地产项目，从约定内容可见双方的合作目的意在将工业用地进行房地产项目开发。一审法院据此确定本案案由为合资合作开发房地产合同纠纷并无不当。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效。因此，双方约定是否违反法律和行政法规的强制性规定，人民法院应依法对此予以审查。顺兴公司上诉主张一审法院适用的《中华人民共和国土地管理法》第五十六条，《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条、第十八条等规定均系管理性强制性规定，而违反上述规定，合同并非无效。神东天隆公司辩称上述规定系效力性强制性规定，违反法律、行政法规的效力性强制性规定的合同无效。对此本院认为正确理解、识别效力性强制性规定与管理性强制性规定，不仅关系到民商事合同效力维护，还影响市场交易的安全与稳定，人民法院应当根据法律法规的意旨，权衡相互冲突的权益，综合认定相关规定属于效力性强制性规定还是管理性强制性规定。而判断某项规定属于效力性强制性规定还是管理性强制性规定的根本在于违反该规定的行为是否严重侵害国家、集体和社会公共利益，是否需要国家权力对当事人意思自治行为予以干预。土地制度是我国的根本制度，土地资源的开发、利用和经营关系到国家的根本利益，违反上述规定即改变土地用途，将会损害国家、集体和社公共利益。因此，上述规定属于效力性强制性规定。顺兴公司违反该规定将案涉工业用地用于商业开发，改变了土地性质，一审判决认定案涉《合作协议》无效符合法律精神，但引用业已作废的本院《关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题的解答》存在瑕疵，应予纠正，然裁判结果并无不当，应予维持。

【注解１】判断某项规定属于效力性强制性规定还是管理性强制性规定的根本在于违反该规定的行为是否严重侵害国家、集体和社会公共利益，是否需要国家权力对当事人意思自治行为予以干预。

【注解２】（１）《土地管理法》第５６条，《城市房地产管理法》第１８条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第１７条、第１７条等属于效力性强制性规定；（２）违反上述规定改变土地性质将工业用地用于商业开发应当认定合作开发房地产合同无效。