政府会议纪要是政府派员参与两方当事人之间经济利益协调，对双方之间的民事行为提出一种协调意见。

１.政府会议纪要并非政府行政命令或者决定；

２.政府会议纪要并非当事人之间的民事协议。

１.双方当事人天是否通过会议纪要等载体，明确表达出双方已经达成一致的意思表示；

２.该意思表示必须是明示的、确定的、可执行的；

３.会议纪要必须经过双方当事人签收或者当事人在会议记录上签字认可。

政府会议纪要只是载体，关键是看双方当事人是否通过会议纪要等载体，明确表达出双方已达成一致的意思表示。

《民法典》

　　第四百六十四条【合同的定义和身份关系协议的法律适用】合同是民事主体之间设立、变更、终止民事法律关系的协议。

　　婚姻、收养、监护等有关身份关系的协议，适用有关该身份关系的法律规定；没有规定的，可以根据其性质参照适用本编规定。

《合同法》

　　第二条【合同定义】本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。婚姻、收养、监护等有关身份关系的协议，适用其他法律的规定。

·大庆市振富房地产开发有限公司与大庆市人民政府债务纠纷案

——未实施到位的人民政府招商引资优惠政策额度能否转化为债权以现金方式支付

【载《最高人民法院公报》2007年第4期（总第126期）】

【案号】最高人民法院民事裁定书(2006)民一终字第47号

【提示】合同法的适用范围：企业法人响应政府号召介入市政建设，政府单方面取消其优惠政策的行为，不属于《合同法》的调整范围。

【问题提示】政府与法人一致认可的办公会议纪要等文件是否构成民事合同关系？

【裁判摘要】根据《中华人民共和国合同法》第二条的规定，合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。法人响应政府号召，以向政府书面请示报告并经政府审批同意的形式介入市政建设，政府在不通知法人参加的情况下单方就法人介入市政建设而享有的优惠政策作出决定，法人只能按照政府决定执行的，法人与政府之间并非民法意义上的平等主体关系，双方亦没有就此形成民事合同关系。因此发生纠纷的，尽管双方之间的纠纷具有一定的民事因素，亦不属于人民法院受理民事案件的范围。

【裁判要旨】当事人与政府机关未经平等协商，两者之间并非民法意义上的平等主体关系，双方亦没有就此形成民事合同关系。

【裁判规则】尽管本案双方当事人之间讼争的法律关系存在诸多民事因素，但终因双方当事人尚未形成民法所要求的平等主体关系，市政府办公会议关于优惠政策相关内容的纪要及其文件不是双方平等协商共同签订的民事合同，故本案不属于人民法院民事案件受理范围。

【裁判意见】法人与政府之间所进行的法律行为是否属于法院民事案件的受理范围之判断，可由两部分组成：

①双方是否构成民法上的主体；

②双方之间在进行有关法律行为时是否具有主体上的平等性，而是否具有主体上的平等性是进而决定双方之间的纠纷是否属于法院民事案件受理范围的核心。

·新疆纺织品进出口公司与中国银行新疆维吾尔自治区分行借贷合同纠纷上诉案  

【案号】最高人民法院民事判决书（2000）经终字第189号

【裁判要旨】政府协调相关事宜所形成会议纪要，没有改变当事人之间的债权债务关系，合同当事人一方以此作为抗辩的理由，人民法院不予支持。

·泛华工程有限公司西南公司与重庆新型建筑材料开发公司、重庆市土地房屋管理局土地使用权纠纷案  

【案号】最高人民法院民事判决书(1998)民终字第28号、最高人民法院（2002）民一再字第1号民事调解书

【提示1】政府有关部门协调借贷合同双方当事人形成的会议纪要，不能抗辩债权人的诉讼主张：

①政府就民事纠纷作出的协调行为，从性质上看不属于合同：

A.不能够对合同双方当事人的民事权利义务关系产生影响；

B.借款合同当事人不能以政府机关作出的协调行为作为合同履行的抗辩。

②政府有关部门协调借贷合同双方当事人就债务的履行方式等问题而形成的会议纪要，是政府有关部门的协调行为：

A.并未改变双方当事人借贷的法律事实；

B.债务人以此会议纪要抗辩债权人的诉讼主张不能成立，不予支持。

【提示2】对于政府协调或干预当事人间纠纷所形成的政府会议纪要，在当事人没有明确自愿达成协议的情况下，对当事人不具有法律约束力：

①双方当事人因一件分歧引发纠纷，请求政府协调或干预而形成会议纪要，在当事人没有明确表示依此自愿达成协议的情况下，该纪要不具有法律约束力。

②政府会议纪要关键是看双方当事人是否通过会议纪要等载体，明确表达出双方已达成一致的意思表示，该意思表示必须是明示的、确定的、可执行的，且会议纪要必须经双方当事人签收或者当事人在会议记录上签字认可：A.会议纪要已完全具备有效民事协议所具备的要件，方可认定会议纪要对双方当事人具有法律约束力；B.否则，其对当事人不具有约束力。

【裁判规则】政府会议纪要是政府派员参与两方当事人之间经济利益的协调，对双方之间的民事行为提出的一种协调意见，并非政府行政命令或决定，亦非当事人之间的民事协议，对当事人不具有强制力。

【摘要】重庆新材司受让土地使用权后，对土地进行了投入。后重庆市国土局将该地块土地使用权收回，重新出让给了泛华西南公司，泛华西南公司享用了重庆新材司在该地块上的投入，应当对其投入予以补偿。重庆新材司和泛华公司对经市开发办和市房管局审查核实的该土地前期开发成本1500万元，均明确表示同意。依此形成的由重庆市政府主持达成的会议纪要，是双方一致的意思表示，对双方均有约束力，双方应当遵守。

【解读】双方当事人明确表示同意政府主持达成的会议纪要的，该会议纪要对双方有约束力。

·中信资产管理有限公司与内蒙古仕奇集团有限责任公司等一般债权纠纷申请案  

【案号】最高人民法院民事裁定书(2013)民申字第1052号

【裁判要点】政府会议纪要为实际履行行为认可的，应视为合同—— 破产财产别除权经政府会议纪要变更为转贷，嗣后为当事人实际履行行为认可的，应视为新的借款法律关系成立。

【裁判要旨】生效判决认定债权人对破产企业财产享有别除权，嗣后各方当事人又通过政府会议纪要方式转贷，但在新建立的借款关系期间，债权人超过诉讼时效期间主张债权的，不受保护。

·佟玲嫚与黑山县国土资源局等建设用地使用权出让合同纠纷上诉案

【案号】最高人民法院民事判决书(2014)民一终字第7号

【裁判摘要】黑山县领导的讲话和文件是否构成合同的组成部分。本院认为，合同的组成部分，即合同内容，是指合同当事人依据法律规定和合同约定所产生的权利义务关系，从内在结构而言，应通过当事人协商一致的合同条款体现。本案中，黑山县领导的讲话和黑山县政府的规定，是宏观指导性的，并不当然构成合同的一部分，一审法院对此性质认定并无不当。佟某某主张黑山县领导的讲话和黑山县政府规范性文件的证据证明力优于竞买须知等，法律依据不足，本院不予采信。

【解读】县领导讲话和政府红头文件只要没有写进土地出让合同就构成合同的一部分，不能据此主张政府承担违约责任。

【解析】本案佟某某与被拆迁人腾某某协商一致后支付了580万元拆迁补偿款，虽然黑山县政府房屋拆迁办公室加盖了公章，但是并非黑山县政府对该补偿条件予以认可，实际是佟某某个人的行为，二审开庭时佟某某对此亦予以认可。佟某某主张超出标准之外的补偿费用亦应由黑山县政府承担，法律依据不足，一审判决判令黑山县政府应按照当地统一标准，向佟某某补偿757401.20元并无不当。

·陕西高红房地产开发有限公司、陕西旭延实业有限公司合同纠纷二审民事判决书

【案号】最高人民法院民事判决书(2018)最高法民终1199号

【裁判要旨】会议纪要是各方当事人真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。

【裁判摘要】根据查明的事实，案涉DK-4项目涉及的当事人为高红公司、旭延公司及章诚隆公司，《会议纪要》所涉及的权利义务人均为以上各方，是三方之间达成的订约意向，作为参会的其他人，并非合同当事人，其签字与否并不影响案涉《会议纪要》的成立生效，况且《会议纪要》最后一款“本会议纪要与会人签字生效”，并注明附件为签到表，由此可知签到表是《会议纪要》的一部分，这部分内容记载的就是与会人员的签名。并非高红公司主张的《会议纪要》与签到表互为独立的两个文件，必须在《会议纪要》中签字才视为《会议纪要》生效条件已经成就。因与会人员均已签名，故《会议纪要》合法有效。

·中国农业银行股份有限公司湖北省分行、中国农业银行股份有限公司十堰分行与十堰荣华东风汽车专营有限公司借款纠纷案

【案号】最高人民法院民事判决书(2013)民二终字第4号

【裁判要旨】是否签订书面合同并非判断当事人之间是否形成合同法律关系的绝对标准，从当事人已经作出的民事行为能够推定双方有形成合同关系意愿的，也应当认定合同成立。

【裁判摘要】《中华人民共和国合同法》第十条规定：“当事人订立合同，有书面形式、口头形式和其他形式。法律、行政法规规定采用书面形式的，应当采用书面形式。当事人约定采用书面形式的，应当采用书面形式。”第一百九十七条第一款规定：“借款合同采用书面形式，但自然人之间借款另有约定的除外。”上述规定表明，我国合同法要求除自然人之外的当事人之间订立借款合同应当采用书面形式。但同时《中华人民共和国合同法》第三十六条还规定：“法律、行政法规规定或者当事人约定采用书面形式订立合同，当事人未采用书面形式但一方已经履行主要义务，对方接受的，该合同成立。”这又表明，是否签订书面合同并非判断当事人之间是否形成借款法律关系的绝对标准，如果从当事人已经作出的民事行为能够推定双方有形成借款法律关系意愿的，也应当认定借款合同成立。

【摘要】本院认为，政府会议纪要作为政府记载、传达会议情况的公文，确如中行十堰分行所称，不同于当事人之间设立法律关系的协议书，但会议纪要作为对会议所议定事项的概要纪实，能够反映出参会各方对于议定事项的主观态度和意见，该主观态度和意见是判断当事人在诉争问题上是否达成一致的重要考证。．．．．．．综合分析上述事实和证据之间的关联性，本院认为，荣华公司为中行十堰分行的垫资行为，使得双方形成事实上的借款法律关系，荣华公司由此受到的损失应当由中行十堰分行承担返还垫资款本金和利息的责任。原审法院对此认定正确，应予维持。中行十堰分行上诉所称其未与荣华公司形成借款法律关系，不应承担案涉款项归还责任的理由，与本案查明的事实不符，本院不予支持。

【解读】政府会议纪要不同于当事人之间设立法律关系的协议书，但会议纪要能够反映出参会各方的主观态度和意见，是判断当事人在诉争问题上是否达成一致的重要考证。