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【笔记】国有土地使用权出让协议是否属于行政协议,相关行为引发的争议,应当通过民事诉讼,还是行政诉讼解决?

更新时间:2022-04-21   浏览次数:4737 次 标签: 国有土地使用权出让合同 行政协议

文章摘要:

答:国有土地出让合同属于典型的行政协议,因为签订行政协议行为,行政机关不依法履行、未按照约定履行协议行为,行政机关单方变更、解除协议引发的纠纷,应当通过行政诉讼的途径解决。

文章摘要2:

【解读】(1)国有土地出让合同属于行政协议;(2)当事人选择民事诉讼途径解决争议人民法院应予尊重。
【注解】2020年12月29日最高人民法院根据《民法典》修改发布的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一部分仍为“土地使用权出让合同纠纷”,第一条何为土地使用权出让合同的定义,从而佐证了土地使用权出让合同为民事合同。

22.国有土地使用权出让协议是否属于行政协议,相关行为引发的争议,应当通过民事诉讼,还是行政诉讼解决。

答:国有土地出让合同属于典型的行政协议,因为签订行政协议行为,行政机关不依法履行、未按照约定履行协议行为,行政机关单方变更、解除协议引发的纠纷,应当通过行政诉讼的途径解决。

理由:行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,行使行政职权,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法权利义务内容的协议,属于行政协议。国有土地出让协议,是土地管理部门为实现土地行政管理的目标,行使法律赋予的土地行政管理法定职权,与国有土地使用权的受让人签订的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政协议范畴,是最典型的行政协议,发生相关争议,应当属于行政诉讼的受案范围。

但是,应当注意的是,目前《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》依然有效,该司法解释将国有土地出让合同纠纷作为民事案件受理,而行政诉讼法和相关行政诉讼的司法解释尚未明确国有土地出让合同属于行政诉讼的受案范围,当事人选择民事诉讼途径解决争议的,人民法院应当尊重当事人的选择。

——《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》


法条链接:

《行政诉讼法》

  第十二条【受案范围】人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:

  ......

  (十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的;

  ......

  除前款规定外,人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

  第二十五条【原告】行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。

  有权提起诉讼的公民死亡,其近亲属可以提起诉讼。

  有权提起诉讼的法人或者其他组织终止,承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。

  人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让 等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。


最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定

  第二条【行政协议范围】公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理:

  (一)政府特许经营协议;

  (二)土地、房屋等征收征用补偿协议;

  (三)矿业权等国有自然资源使用权出让协议;

  (四)政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议;

  (五)符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议;

  (六)其他行政协议。

  【理解与适用1】国有自然资源使用权出让协议是最典型的国有土地使用权出让协议。在起草本司法解释时,本项内容曾经表述为“国有用途的使用权出让协议等国有自然资源使用权出让协议”。我们认为,国有土地使用权出让协议是典型的行政协议。......在审委会讨论过程中,有的委员提出,对于该类协议属于民事合同还是行政协议存在较大争议,同时,民事审判部门还在执行相关司法解释。建议本次司法解释暂不列入。最终,本解释没有采用“国有用途的使用权出让协议等国有自然资源使用权出让协议”的表述,而是采用”矿业权等国有自然自愿出让协议”的表述。——最高人民法院行政审判庭编著:《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》,人民法院出版社2020年版,P43、45

  【理解与适用2】第六,国务院自然资源管理部门书面答复该类协议属于行政协议。原国土资源部答复函认为:“国有自然资源使用权出让协议是行政协议的重要类型,是政府作为国有自然资源资产的代表行使所有者权能的体现,不管是不是一个部门管,只要资源配置是政府行使职能的行为,都应当纳入行政司法监督。一是现行土地管理法、房地产管理法、《城镇国有土地出让和转让暂行条例》等法律法规都是将合同当事人(国土资源行政主管部门)作为行政主体表述的。二是国土资源行政主管部门在订立、履行协议时,具有依法设立相关条款并保障合同履行的职责,行政协议是实施行政管理的一种措施,在特殊情形下可能通过变更、解除合同收回国有土地使用权。《最高人民法院关于收回国有土地使用权案件适用法律问题的答复》规定,在国有土地使用权出让合同纠纷中,具有土地管理职能的市、县人民政府决定收回国有土地使用权的行为,是单方履行行政职权的行为,对该行为不服提起行政诉讼的,属于行政诉讼受案范围。三是此类协议具有明显的公益性质,应当优先适用公法规则,将此类协议纳入行政诉讼范围,规范这一新型的行政行为,有利于支持和监督政府依法行政,更好地保障公民、法人和其他组织的合法权益。”国务院自然资源管理部门的意见非常明确——最高人民法院行政审判庭编著:《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》,人民法院出版社2020年版,P44-45


经典案例:

·烟台长城科工贸(集团)公司等与山东省烟台市国土资源局行政纠纷案

【案号】最高人民法院行政判决书(2001)行终字第10号

【裁判要旨】土地管理部门与土地使用者签订的土地使用出让合同,根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》是土地管理的一种方式,属于可诉行政行为。因土地管理部门违反合同约定,侵害了自己的合法权益,土地使用者可以提起行政诉讼并要求土地管理部门赔偿。

【解读】土地使用者认为土地管理部门违反土地使用权出让合同约定并请求赔偿属于行政诉讼受案范围。

·顾某、汪某恒、江苏瑞豪置业有限公司与盐城市大丰区人民政府、盐城市大丰区国土资源局建设用地使用权出让合同纠纷上诉案

——合同解除权的默示放弃应设定严格的认定标准

【案号】最高人民法院民事调解书(2016)最高法民终822号

【裁判观点】

1.建设用地使用权出让合同是出让方为实现社会公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的,具有行政法上权利义务内容的合同,具有行政协议的属性。根据现行法律,尤其《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条、第十五条第二款的规定,在合同性质界定和诉讼程序适用上,在认定建设用地使用权出让合同具备行政协议属性的前提下,仍应尊重当事人的意思自治,遵循当事人选择适用并已经进行的民事诉讼程序。

2.合同解除权的放弃应设定严格的认定标准,除法律有明确规定或者当事人有明确约定外,不得仅以单纯的沉默推定解除权人放弃解除权。以解除权人默示的行为推定其放弃解除权的,亦应严格加以把握。只有解除权人对债务人依据合同约定全面履行给付义务的行为予以受领的,才构成对解除权的放弃,以实现契约严守的诚实信用。

·内蒙古金盛国际家居有限公司、呼和浩特市自然资源局建设用地使用权出让合同纠纷二审民事裁定书

【案号】最高人民法院民事裁定书(2020)最高法民终897号

【裁判摘要1】关于案涉《国有建设用地使用权出让合同》的性质问题|2017年3月2日呼市资源局与金盛公司签订案涉《国有建设用地使用权出让合同》,虽然该合同一方签订主体为呼市资源局,但金盛公司在签订过程中并不受单方行政行为的强制,双方在签订过程中主要遵循的是平等、自愿、有偿原则。同时,《中华人民共和国物权法》第一百三十八条规定,“采取招标、拍卖、协议等出让方式设立建设用地使用权的,当事人应当采取书面形式订立建设用地使用权出让合同”;《民事案件案由规定》亦在第四部分合同、无因管理、不当得利纠纷项下合同纠纷中规定了建设用地使用权出让合同纠纷;而《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》并未明确将国有建设用地使用权出让合同纳入行政协议的范围。因此,根据上述法律和司法解释的规定,当事人认为案涉《国有建设用地使用权出让合同》属于民事合同,并据此主张权利,具有法律依据,本院予以支持。

【解读2】一审法院认为,......关于本案所涉合同的性质问题。......本案所涉的《建设用地使用权出让合同》,系呼市资源局作为行政机构与公民、法人等签订的合同,具有行政合同的特征。

·中日青年交流中心秦皇岛办事处、秦皇岛市自然资源和规划局资源行政管理:其他(资源)再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】河北省高级人民法院行政裁定书(2020)冀行终413号;最高人民法院行政裁定书(2020)最高法行申13827号

【裁判摘要】国有土地使用权出让合同不属于行政协议——《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》将国有土地使用权出让合同纠纷纳入民事诉讼受案范围。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条仅将矿业权等国有自然资源使用权出让协议纳入行政协议范围,并未将国有土地使用权出让合同包含在内。《民事案件案由规定》亦将建设用地使用权出让合同纠纷作为案由进行规定。故案涉《国有建设用地使用权出让合同》不属于行政协议,其应当适用《中华人民共和国合同法》等民事法律规范予以调整。二审法院认定案涉《国有建设用地使用权出让合同》为行政协议错误,本院予以纠正。中日秦皇岛办事处就案涉《国有建设用地使用权出让合同》提起行政诉讼,一审、二审法院裁定驳回起诉并无不当。

·辽宁省葫芦岛市自然资源局与葫芦岛鸿亿房地产开发有限公司等土地出让行政协议再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2020)最高法行申11749号

【裁判摘要】国有土地使用权出让合同属于行政协议——依据《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等规定,国有土地使用权出让合同属于行政协议。从签订主体看,签订国有土地使用权出让合同的一方是土地管理部门,系行政主体;从目的要素看,此类协议是为了实现公共利益或者国家对有限的土地资源合理、有效利用的管理目标;从双方权利义务关系看,此类协议与行政机关履行行政职责或者完成行政管理任务密切相关,行政机关在协议的签订和履行中享有基于社会公共利益或者法定事由单方收回土地等权利。原审法院认定,鸿亿公司与葫芦岛市资源局于2011年7月签订的案涉合同是行政协议,属于行政诉讼的受案范围,符合法律规定。

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