【案号】最高人民法院行政裁定书(2020)最高法行再55号
【裁判摘要】对集体土地征收补偿标准不服可以申请复议——国法（2011）35号《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。而根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《征收土地公告公告办法》第十条等规定，征地补偿安置方案的颁布和实施，分为市、县人民政府土地行政主管部门在听取意见基础上报批，市、县人民政府批准后，再由市、县人民政府土地行政主管部门公告并组织实施等不同阶段，由不同主体共同完成。故就本案补偿安置方案争议，复议申请人向长沙市政府申请行政复议时，可申请复议审查的是芙蓉区政府对补偿安置方案的批准行为、芙蓉国土分局制定并公告补偿安置方案行为、亦或是补偿安置方案中的某一项补偿标准行为。因此被征收人申请行政复议时应当明确申请复议审查的对象是批准行为、还是补偿安置方案，请求复议机关撤销的是批准行为还是补偿安置方案；长沙市政府行政复议程序也应在明确被复议的行政行为前提下，结合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条有关“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人"的规定，确定适格的被申请人。在长沙市政府复议决定以芙蓉区政府为被申请人并对芙蓉区政府批准的征地补偿安置方案予以维持的情况下，被征收人以复议机关和复议决定中的被申请人为共同被告提起行政诉讼，仍应根据其复议申请书所载明的申请审查的行政行为和复议决定为行政诉讼审查标的。但由于法律规定不明确以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条与《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条有关“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上的机关为被告"规定可能存在认识上的不一致，一审法院在确定本案被告时，可以释明本案长沙市政府、芙蓉区政府与芙蓉国土分局在不同情况下的被告适格问题；但在被征收人拒绝将芙蓉国土分局列为被告参加诉讼的情况下，人民法院仍可仅将复议机关长沙市政府和行政复议被申请人芙蓉区政府列为共同被告，并对复议决定和行政行为的合法性进行审查。