１.人民法院审理行政协议案件：

（１）应当适用行政诉讼法的规定；

（２）行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。

【解读１】审理行政协议案件的程序法适用：（１）审理行政协议案件应当符合行政诉讼立法目的；（２）受理行政协议案件应当适用行政诉讼法规定的立案条件（属于行政诉讼的受案范围；原告与被诉行政协议有利害关系；有明确被告；有具体的诉讼请求和事实根据；属于受诉法院管辖）；（３）审理行政协议案件须遵守行政诉讼审理程序，在行政诉讼法没有规定的情况下可以适用与行政诉讼法的基本原则不相抵触的民事诉讼法的相关规定（《行政诉讼法》第１０１条）。

２.人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。

【解读２】行政协议案件实体审理和判决可以参照适用民事合同有关规定。

【理解与适用１】凡是违反法律、行政法规、地方性法规、合法有效的规章以及规章以下规范性文件和有效约定，甚至是安置补偿方案的行政协议行为，均属于违法的行政行为。——最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社２０２０年版，Ｐ５６４－５６５

【理解与适用２】审理行政协议，应当适用的法律依据具有优先顺序。首先，应当依据法律、行政法规、地方性法规，参照合法有效的规章，具体应用解释、规章以下的规范性文件，经人民法院审查认为其合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。其次，在审理行政协议案件中，还要注意民事法律规范的行政法律规范的适用顺序问题，行政诉讼法将行政协议案件明确为被诉行政行为，当然首先应当适用行政法律规范审查被诉行政协议行为的合法性，而不是首先按照民事法律规范审查行政协议的有效性。——最高人民法院行政审判庭编著：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定理解与适用》，人民法院出版社２０２０年版，Ｐ５６５

——参考案例：最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申5250号《海南省三亚市海棠区人民政府诉翟某某等征收补偿协议行为和不履行依法安置法定职责案》

《行政诉讼法》

　　第一百零一条【适用民事诉讼法】人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。

最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定

　　第二十七条【审理行政协议案件法律适用】人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。

　　人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。

最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释

　　第十四条【行政协议诉讼适用法律】人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。

·谢某某等诉邵阳市大祥区人民政府征收协议案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申6880号

【裁判摘要】审理行政协议案件优先适用行政法律规范——根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条、六十四条的规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章，规章以下的规范性文件合法有效的，可以作为人民法院审查被诉行政行为合法性的参考。《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第十四条规定，人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。根据上述规定，审理行政协议案件，应当优先适用行政法律规范的规定，只有在没有行政法律规范规定的情况下，才适用与行政法基本原则不相抵触的民事法律规范。

·苏某某、河北省唐县人民政府乡政府再审审查与审判监督行政裁定书

【案号】最高人民法院行政裁定书(2020)最高法行申9430号

【裁判摘要１】行政协议起诉是否符合法定条件，应当依照行政诉讼法规定的法定起诉条件进行审查判断，不能根据合同法规定判断是否符合起诉条件——《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。行政协议同时具有行政性和协议性，但是，将其明确为行政诉讼受案范围，主要是基于其行政性特质，而非协议性。因此，前述司法解释规定，人民法院审理行政协议案件要优先适用行政法律规范。行政法律规范没有规定时，在不与行政法、行政诉讼法的基本原则相抵触的情况下，可以适用民事法律规范。不是说行政协议既有行政性又有协议性，所以既可以适用行政法律规范，也可以适用民事法律规范。当事人请求确认行政协议无效，实质是对订立行政协议行为不服提起行政诉讼，起诉是否符合法定起诉条件，应当依照行政诉讼法规定的起诉条件进行审查判断；订立协议行为是否合法有效，应当依照行政诉讼法和相关行政实体法律规范进行审查判断，民事法律规范的适用仅仅是行政法和行政诉讼法没有相应规定情形下的一种补充适用。本案中，苏××的诉讼请求是确认补偿协议无效，实质是对订立行政协议行为不服提起的行政诉讼，其起诉是否符合法定条件，应当依照行政诉讼法规定的法定起诉条件进行审查判断，不能根据合同法规定判断是否符合起诉条件。

【裁判摘要２】未发生法律效力的预征收补偿协议对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围——《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼受案范围。在集体土地预征收过程中，征收管理部门与被征收人签订的征收补偿协议属于附条件的行政行为，只有在省级人民政府作出征收批复，市县人民政府发布正式的征收公告后，征收补偿协议才能够发生法律效力，对当事人的权利义务产生实际影响。未发生法律效力的征收补偿协议，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。

·海南省三亚市海棠区人民政府诉翟某某等征收补偿协议行为和不履行依法安置法定职责案

【案号】最高人民法院行政裁定书(2017)最高法行申5250号

【裁判摘要】《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第一部分第三段规定，行政审判实践中，经常涉及有关部门为指导法律执行或者实施行政措施而作出的具体应用解释和制定的其他规范性文件，这些具体应用解释和规范性文件不是正式的法律渊源，对人民法院不具有法律规范意义上的约束力。但是，人民法院经审查认为被诉行政行为依据的具体应用解释和其他规范性文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉具体行政行为合法性时应承认其效力。行政协议案件涉及行政管理职能的履行和公共管理目标的实现，作为行政案件审理，必须按照行政诉讼法的规定，对被诉的行政协议行为进行合法性审查。凡是违反法律、行政法规、地方性法规、合法有效的规章以及规章以下规范性文件的行政协议行为，均属于违法的行政行为。行政机关签订行政协议，应当在其自由裁量权范围内行使，不得侵犯国家利益、公共利益和他人合法权益，也不得以协议为名，损害行政协议相对人的合法权益。

【解读１】政府制定的征收安置补偿细则不存在违反上位法规定的情形时，属于合法有效的行政规范性文件，应当作为判断行政行为是否合法的依据。

【解读２】（１）行政协议行为不得违反法律、法规、规章及其他规范性文件；（２）签订行政协议需在裁量权范围内。

·最高人民法院行政裁定书(2020)最高法行申5229号

【裁判摘要】行政协议案件属于行政案件，在法律适用上当然要优先适用行政诉讼法和行政实体法律规范，而不是既可以适用行政法律规范，又可以适用行政法律规范。民事法律规范仅仅是人民法院审理行政协议案件的补充规则。即，行政法律规范没有规定的，在不与行政法的基本原则相抵触的情况下，人民法院可以补充适用民事法律规范。人民法院审理行政机关不依法履行、未按照约定履行，或者单方变更解除行政协议案件时，往往会涉及协议本身的合法有效性问题。被告不依法履行、未按约定履行协议或单方变更、解除协议的主要理由，就是认为协议无效。在对行政机关不依法履行、未按约定履行协议或单方变更、解除协议提起诉讼的案件中，行政协议仅仅是案件的主要证据和依据，并非被诉行政行为。这与征收案件中，当事人对征收补偿决定提起行政诉讼，理由是征收决定违法或无效，情形时一样的。在此情形下，人民法院应当对作为本案证据的前置行政行为是否存在重大且明显违法进行审查。不属于重大且明显违法的，一般不宜否定其证据效力。行政协议作为行政机关履行行政职责的一种方式，应当适用行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法标准判断其是否属于无效。进而判断协议约定内容是否可以作为判断被诉行政行为以行为是否合法的证据和依据。

·最高人民法院行政裁定书(2020)最高法行申9651号

【裁判摘要１】《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。行政协议同时具有行政性和协议性，但是，将其明确为行政诉讼受案范围，主要是基于其行政性特质，而非协议性。因此，前述司法解释规定，人民法院审理行政协议案件要优先适用行政法律规范。行政法律规范没有规定时，在不与行政法、行政诉讼法的基本原则相抵触的情况下，可以适用民事法律规范。不是说行政协议既有行政性又有协议性，所以既可以适用行政法律规范，也可以适用民事法律规范。当事人请求确认行政协议无效，实质是对订立行政协议行为不服提起行政诉讼，起诉是否符合法定起诉条件，应当依照行政诉讼法规定的起诉条件进行审查判断；订立协议行为是否合法有效，应当依照行政诉讼法和相关行政实体法律规范进行审查判断，民事法律规范的适用仅仅是行政法和行政诉讼法没有相应规定情形下的一种补充适用。本案中，苏××的诉讼请求是确认补偿协议无效，实质是对订立行政协议行为不服提起的行政诉讼，其起诉是否符合法定条件，应当依照行政诉讼法规定的法定起诉条件进行审查判断，不能根据合同法规定判断是否符合起诉条件。

【裁判摘要２】未发生法律效力的预征收补偿协议属于附条件的行政行为不属于行政诉讼的受案范围——《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼受案范围。在集体土地预征收过程中，征收管理部门与被征收人签订的征收补偿协议属于附条件的行政行为，只有在省级人民政府作出征收批复，市县人民政府发布正式的征收公告后，征收补偿协议才能够发生法律效力，对当事人的权利义务产生实际影响。未发生法律效力的征收补偿协议，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，苏××与仁厚镇政府签订的补偿协议属于预征收过程中签订的补偿协议，应当在河北省政府作出同意征收涉案土地的批复，唐县政府发布正式的征收公告后发生法律效力。未生效的补偿协议对苏××的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。二审裁定驳回苏××的起诉并无不当，本院予以支持。