解读：

（１）《税收征收管理法》第８８条第１款规定：“纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。”纳税争议适用行政复议前置规定，且申请行政复议之前必须先缴纳或解缴税款及滞纳金或者提供纳税担保；

（２）《税收征收管理法》第２款规定：“当事人对税务机关的处罚决定、强制执行措施或者税收保全措施不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院起诉。”对税务处罚决定、强制执行措施、税收保全措施不服可以申请行政复议或者直接提起行政诉讼，不以行政复议为前置条件。

解析１：《税收征收管理法》第８８条第１款的规定存在两种理解——（１）行政复议程序未对纳税争议实体审查，纳税人不能向法院起诉（即纳税人丧失诉权）；（２）行政复议未对纳税争议实体审查，纳税人也可以向法院起诉（即纳税人并未丧失诉权）。

解析２：《税收征收管理法》第８８条第１款规定“对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉”存在两种不同理解——（１）如果复议机关作出不予受理的行政复议决定，纳税人只能就不予受理的的行政复议决定提起诉讼而不能就争议实体问题提起诉讼，否则复议前置程序形同虚设（《行政审判办理指南（一）》第１３条采纳该观点）；（２）即使复议机关作出不予受理的行政复议决定，纳税人也可以直接就争议实体问题提起诉讼（《行政诉讼法司法接受》第５６条规定）。

法条链接：

《税收征收管理法》

　　第八十八条　纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。

　　当事人对税务机关的处罚决定、强制执行措施或者税收保全措施不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法向人民法院起诉。

　　当事人对税务机关的处罚决定逾期不申请行政复议也不向人民法院起诉、又不履行的，作出处罚决定的税务机关可以采取本法第四十条规定的强制执行措施，或者申请人民法院强制执行。

《税收征收管理法实施细则》

　　第一百条　税收征管法第八十八条规定的纳税争议，是指纳税人、扣缴义务人、纳税担保人对税务机关确定纳税主体、征税对象、征税范围、减税、免税及退税、适用税率、计税依据、纳税环节、纳税期限、纳税地点以及税款征收方式等具体行政行为有异议而发生的争议。

《税务行政复议规则》

　　第十四条　行政复议机关受理申请人对税务机关下列具体行政行为不服提出的行政复议申请：

　　（一）征税行为，包括确认纳税主体、征税对象、征税范围、减税、免税、退税、抵扣税款、适用税率、计税依据、纳税环节、纳税期限、纳税地点和税款征收方式等具体行政行为，征收税款、加收滞纳金，扣缴义务人、受税务机关委托的单位和个人作出的代扣代缴、代收代缴、代征行为等。

　　（二）行政许可、行政审批行为。

　　（三）发票管理行为，包括发售、收缴、代开发票等。

　　（四）税收保全措施、强制执行措施。

　　（五）行政处罚行为：

　　1.罚款；

　　2.没收财物和违法所得；

　　3.停止出口退税权。

　　（六）不依法履行下列职责的行为：

　　1.颁发税务登记；

　　2.开具、出具完税凭证、外出经营活动税收管理证明；

　　3.行政赔偿；

　　4.行政奖励；

　　5.其他不依法履行职责的行为。

　　（七）资格认定行为。

　　（八）不依法确认纳税担保行为。

　　（九）政府信息公开工作中的具体行政行为。

　　（十）纳税信用等级评定行为。

　　（十一）通知出入境管理机关阻止出境行为。

　　（十二）其他具体行政行为。

　　第三十二条　申请人可以在知道税务机关作出具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请。

　　因不可抗力或者被申请人设置障碍等原因耽误法定申请期限的，申请期限的计算应当扣除被耽误时间。

　　第三十三条　申请人对本规则第十四条第（一）项规定的行为不服的，应当先向行政复议机关申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。

　　申请人按照前款规定申请行政复议的，必须依照税务机关根据法律、法规确定的税额、期限，先行缴纳或者解缴税款和滞纳金，或者提供相应的担保，才可以在缴清税款和滞纳金以后或者所提供的担保得到作出具体行政行为的税务机关确认之日起60日内提出行政复议申请。

　　申请人提供担保的方式包括保证、抵押和质押。作出具体行政行为的税务机关应当对保证人的资格、资信进行审查，对不具备法律规定资格或者没有能力保证的，有权拒绝。作出具体行政行为的税务机关应当对抵押人、出质人提供的抵押担保、质押担保进行审查，对不符合法律规定的抵押担保、质押担保，不予确认。

　　第三十四条　申请人对本规则第十四条第（一）项规定以外的其他具体行政行为不服，可以申请行政复议，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。

　　申请人对税务机关作出逾期不缴纳罚款加处罚款的决定不服的，应当先缴纳罚款和加处罚款，再申请行政复议。

《纳税担保试行办法》

　　第二条　本办法所称纳税担保，是指经税务机关同意或确认，纳税人或其他自然人、法人、经济组织以保证、抵押、质押的方式，为纳税人应当缴纳的税款及滞纳金提供担保的行为。

　　纳税担保人包括以保证方式为纳税人提供纳税担保的纳税保证人和其他以未设置或者未全部设置担保物权的财产为纳税人提供纳税担保的第三人。

　　第三条　纳税人有下列情况之一的，适用纳税担保：

　　（一）税务机关有根据认为从事生产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为，在规定的纳税期之前经责令其限期缴纳应纳税款，在限期内发现纳税人有明显的转移、隐匿其应纳税的商品、货物以及其他财产或者应纳税收入的迹象，责成纳税人提供纳税担保的；

　　（二）欠缴税款、滞纳金的纳税人或者其法定代表人需要出境的；

　　（三）纳税人同税务机关在纳税上发生争议而未缴清税款，需要申请行政复议的；

　　（四）税收法律、行政法规规定可以提供纳税担保的其他情形。

　　第七条　纳税保证，是指纳税保证人向税务机关保证，当纳税人未按照税收法律、行政法规规定或者税务机关确定的期限缴清税款、滞纳金时，由纳税保证人按照约定履行缴纳税款及滞纳金的行为。税务机关认可的，保证成立；税务机关不认可的，保证不成立。

　　本办法所称纳税保证为连带责任保证，纳税人和纳税保证人对所担保的税款及滞纳金承担连带责任。当纳税人在税收法律、行政法规或税务机关确定的期限届满未缴清税款及滞纳金的，税务机关即可要求纳税保证人在其担保范围内承担保证责任，缴纳担保的税款及滞纳金。

　　第十四条　纳税抵押，是指纳税人或纳税担保人不转移对本办法第十五条所列财产的占有，将该财产作为税款及滞纳金的担保。纳税人逾期未缴清税款及滞纳金的，税务机关有权依法处置该财产以抵缴税款及滞纳金。

　　前款规定的纳税人或者纳税担保人为抵押人，税务机关为抵押权人，提供担保的财产为抵押物。

　　第十七条　下列财产不得抵押：

　　（一）土地所有权；

　　（二）土地使用权，但本办法第十六条规定的除外；

　　（三）学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体、民办非企业单位的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施；

　　（四）所有权、使用权不明或者有争议的财产；

　　（五）依法被查封、扣押、监管的财产；

　　（六）依法定程序确认为违法、违章的建筑物；

　　（七）法律、行政法规规定禁止流通的财产或者不可转让的财产。

　　（八）经设区的市、自治州以上税务机关确认的其他不予抵押的财产。

　　第十八条　学校、幼儿园、医院等以公益为目的事业单位、社会团体，可以其教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施以外的财产为其应缴纳的税款及滞纳金提供抵押。

　　第二十五条　纳税质押，是指经税务机关同意，纳税人或纳税担保人将其动产或权利凭证移交税务机关占有，将该动产或权利凭证作为税款及滞纳金的担保。纳税人逾期未缴清税款及滞纳金的，税务机关有权依法处置该动产或权利凭证以抵缴税款及滞纳金。纳税质押分为动产质押和权利质押。

　　动产质押包括现金以及其他除不动产以外的财产提供的质押。

　　汇票、支票、本票、债券、存款单等权利凭证可以质押。

　　对于实际价值波动很大的动产或权利凭证，经设区的市、自治州以上税务机关确认，税务机关可以不接受其作为纳税质押。

《行政诉讼法》

　　第四十五条【经过复议的案件的起诉期限】公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。

最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

　　第五十六条　法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。

　　依照行政诉讼法第四十五条的规定，复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法立案。

最高人民法院办公厅关于印发《行政审判办案指南（一）》的通知

经典案例：

·海南国托科技有限公司与海南省地方税务局第一稽查局申诉行政裁定书

【案号】海南省高级人民法院行政判决书(2013)琼行终字第209号；最高人民法院行政裁定书(2015)行监字第2029号

【裁判摘要】被税务查封财产不得抵押进行纳税担保——根据本案查明的事实，因国托公司未按照税务机关确定的期限缴纳税费，第一稽查局查封了国托公司名下“八里银海”项目土地及地上建筑物。后国托公司拟用该“八里银海”项目中的第六号整栋楼对税务处理决定书确认的应补缴税款及滞纳金提供纳税担保，第一稽查局作出（2013）1号复函，以国托公司提供的上述纳税担保抵押物已被其查封为由，认为国托公司提供的纳税担保抵押物不符合条件，对其提出的纳税担保申请不予受理。国托公司提出纳税担保申请时，“八里银海”整体项目仍处于被查封状态，当然包括其中的第六号整栋楼，因而该栋楼属于《纳税担保试行办法》第十七条第五项规定不得抵押进行纳税担保的财产类型，二审判决认定第一稽查局作出的（2013）1号复函并无不当，是正确的。

【摘要】海南国托公司以其开发建设的“八里银海”项目中的第六号楼作为抵押担保物向省地税第一稽查局提出纳税担保申请，而“八里银海”项目此前已被省地税第一稽查局全部查封，至该公司提出纳税担保申请时，“八里银海”整体项目仍处于被查封状态。根据《纳税担保试行办法》［国家税务总局令（第11号）］第十七条第（五）项的规定，依法被查封的财产，不得抵押进行纳税担保。据此，海南国托公司拟提供担保的第六号楼不得用于抵押进行纳税担保。省地税第一稽查局作出（2013）1号复函，认为该公司提供的纳税担保抵押物不符合条件，不予受理其纳税担保申请，并无不当。且该公司提出纳税担保申请之前已就“八里银海”项目向中国银行海口龙珠支行进行抵押借款2.1亿元，并办理了土地他项权利登记，现其申请纳税担保，但并未提供“八里银海”项目第六号楼在涤除上述银行抵押权之后还存有多少价值的证据材料，故省地税第一稽查局不予受理其纳税担保申请，结果亦无不妥。

·湖北荆大精密钢管实业有限公司诉荆州市地方税务局稽查局等复议案

【案号】湖北省荆州市中级人民法院行政判决书(2016)鄂10行终75号；湖北省高级人民法院行政裁定书(2017)鄂行申426号

【裁判摘要】依法需要办理出质登记的股票、股份不在纳税质押之列——根据国家税务总局《纳税担保试行办法》第二十五条的规定，纳税质押是指经税务机关同意，纳税人或纳税担保人将其动产或权利凭证移交税务机关占有，将该动产或权利凭证作为税款及滞纳金的担保。纳税人逾期未缴清税款及滞纳金的，税务机关有权依法处置该动产或权利凭证以抵缴税款及滞纳金。纳税质押分为动产质押和权利质押。汇票、支票、本票、债券、存款单等权利凭证可以质押。对于实际价值波动很大的动产或权利凭证，经设区的市、自治州以上税务机关确认，税务机关可以不接受其作为纳税质押。这些权利凭证都是可以移交税务机关占有，但依法需要办理出质登记的股票、股份不在之列。再审申请人提交的《纳税担保书》载明，纳税担保人为该公司的44名股东，担保形式为“股权担保”，股权不是权利凭证，更不能作为权利凭证进行交付，不具有可执行性。因此，被申请人荆州市地方税务局稽查局作出《对的回复》、被申请人荆州市人民政府予以维持，并无不当。

·常山兴隆废旧物资回收有限公司与浙江省国家税务局行政复议二审行政判决书

【案号】浙江省杭州市中级人民法院行政判决书（2013）浙杭行终字第334号

【裁判摘要】纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时必须先依照税务及更换纳税决定缴纳税款或者解缴税款及滞纳金或者提供纳税担保才可以依法申请行政复议——《中华人民共和国税收征收管理法》第八十八条第一款规定“纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。”《税务行政复议规则》（国家税务总局令第21号）第三十三条第二款规定“申请人按照前款规定申请行政复议的，必须依照税务机关根据法律、法规确定的税额、期限，先行缴纳或者解缴税款和滞纳金，或者提供相应的担保，才可以在缴清税款和滞纳金以后或者所提供的担保得到作出具体行政行为的税务机关确认之日起60日内提出行政复议申请。”本案中，上诉人于2013年5月14日收到衢州市国家税务局作出的《税务处理决定书》，决定书中明确告知了申请复议的法定条件。上诉人向被上诉人提出行政复议申请，未提供依照《税务处理决定书》缴清税款和滞纳金的凭证，也未提供衢州市国家税务局的担保确认材料，被上诉人认定上诉人的行政复议申请不符合行政复议受理条件，作出税务行政复议不予受理决定符合法律规定。

【注解】申请行政复议时一并提供担保而非先提供担保再申请行政复议，不符合规定，不予受理行政复议。

·茂名市国家税务局第一稽查局与茂名市天普药业有限公司其他二审行政判决书

【案号】广东省茂名市中级人民法院行政判决书（2015）茂中法行终字第50号

【裁判摘要】即使纳税争议未经行政复议程序实体审查纳税人也享有诉权，可要求法院对原具体行政行为进行裁判——本案作为纳税争议案件，属于复议前置类案件。被上诉人在收到茂国税一稽处（2014）4号《税务处理决定书》后，积极配合补缴税款，向上诉人提出由陈×及钟××个人提供纳税担保，并于2014年5月19日申请行政复议。上诉人却于2014年5月22日以被上诉人未能依照上诉人根据法律、法规确定的税额、期限，缴纳税款和滞纳金，或者提供相应的担保为由作出茂国税复不受字（2014）第2号《不予受理决定书》。原审法院认为，法律、法规规定的行政复议前置程序，侧重保护行政相对人的合法权益，穷尽行政救济方式，只要提出了行政复议的申请，即可满足规定的程序条件。法律及相关司法解释并没有对此作出必须先行经过行政复议实体审查的强制性规定。原审这一认定，理据充分，本院予以认可。本案中，虽上诉人对被上诉人的行政复议作出了不予受理决定，但被上诉人在其诉求未得到救济的情况下，向法院提起行政诉讼，并无不妥。因此，上诉人主张被上诉人丧失诉权，本院亦不予采信。

·海南义丰投资有限公司与海南省地方税务局第一稽查局撤销行政行为行政一审裁定书

【案号】海口市龙华区人民法院行政裁定书（2013）龙行初字第18号

【裁判摘要】海南省地方税务局第一稽查局于2012年9月7日作出琼地税一稽处（2012）15号税务处理决定书，并非税务处罚决定书，根据《中华人民共和国税收征收管理法》第八十八条第一款：“纳税人、扣缴义务人、税收担保人同税务机关在纳税上发生争议时必须依照税务机关纳税决定缴纳或者解缴纳款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议；对行政复议不服的，可以依法向人民法院起诉。”的规定，原告已在法定期限内申请复议，如对复议决定不服，可以复议机关为被告提起行政诉讼，现原告对处理决定不服，未经复议，依法不享有诉权。因此，原告的起诉不符合国家法律、法规的规定，依法应予以驳回。

·新疆恒诚棉业有限公司与玛纳斯县地方税务局受理行政复议决定上诉案

【案号】新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院行政判决书(2018)新23行终6号

【裁判摘要】但《中华人民共和国税收征收管理法》第八十八条第一款规定"纳税人、扣缴义务人、纳税担保人，同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者缴清税款及滞纳金，或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。"此规定是税务征收管理中对纳税争议申请行政复议的特殊规定，属于特别法的规定，应当优先适用。上诉人恒诚棉业提起行政复议的争议为纳税义务人与税务机关纳税上发生争议，申请行政复议必须先依照通知缴清税款或者提供担保。时至二审庭审，上诉人仍未缴纳税款，亦未能提供担保，故此上诉人申请复议的条件不符合法律规定，玛纳斯县税务局对其复议申请不予受理符合法律规定。

·贵州九方药业有限公司与贵州省毕节市国家税务局稽查局税务行政管

【案号】贵州省毕节市中级人民法院行政判决书(2017)黔05行终152号

【裁判摘要】依照《中华人民共和国行政处罚法》第八条对行政处罚种类的规定，被上诉人毕节国税稽查局作出“…追缴增值税5525157.85元…加收滞纳税款万分之五的滞纳金”的处理决定并非行政处罚。上诉人对被上诉人追缴税款行为有异议，系对上诉人是否享受免税、被上诉人是否应当征收上诉人偷缴税款产生争议，根据《中华人民共和国税收征收管理法》第八十八条、《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第一百条的规定，上诉人应先向行政复议机关申请复议；对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。本案被上诉人毕节国税稽查局作出的《处理决定》系税收征收管理行为，非行政处罚行为，故上诉人称被上诉人程序违法，应予以撤销的理由，依法不予支持。

·沈阳东管冶金设备有限责任公司与沈阳市国家税务局第二稽查局不依法履责二审行政判决书

【案号】辽宁省沈阳市中级人民法院行政判决书(2015)沈中行终字第973号

【裁判摘要】税务处理决定被撤销而要求返回已缴纳税款争议不适用纳税争议之复议前置规定——本案系被上诉人基于税务处理决定被撤销而要求返还其已缴纳的税款,该情形不属《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第一百条所规定的“纳税争议”,故不属《中华人民共和国税收征收管理法》第八十八条第一款所规定的需经复议前置才可依法起诉的情形。被上诉人具有本诉原告主体资格,原审认定正确。

·海南省海口市地方税务局等与柏某某税务行政管理上诉案

【案号】海南省海口市中级人民法院行政判决书(2017)琼01行终11号

【裁判摘要】并非对税务机关的纳税决定不服提起的诉讼不属于应当先申请行政复议的情形——关于本案被上诉人柏××是否应当先申请行政复议的问题。《中华人民共和国税收征收管理法》第八十八条规定，纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。本案上诉人市地税局、万基威公司均认为被上诉人柏××应当先申请行政复议，才能向法院起诉。但根据本院审查，被上诉人柏××提起本案诉讼是因万基威公司主动向市地税局申报纳税所产生的争议，并非是对税务机关的纳税决定不服提起的诉讼，故本案不属于应当先申请行政复议的情形，对上诉人市地税局、万基威公司这一上诉理由本院不予以支持。

·巴楚县新联房地产开发有限责任公司诉巴楚县地方税务局税务处理决定案

——行政复议前置情形下原告诉权之司法审查

【裁判要旨】法律、法规规定应当先申请行政复议，当事人未申请行政复议而直接提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。对于行政复议前置的情形，复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定的，当事人只能起诉复议机关的不予受理行为或者不作为行为，而不能起诉原行政行为。原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉；复议机关改变原行政行为的，视为确认原行政行为违法，人民法院在裁定驳回起诉的同时，应当告知当事人可就其损失申请国家赔偿。

【案件索引】一审：新疆维吾尔自治区巴楚县人民法院（2016）新3130行初2号（2016年10月17日）；二审：新疆维吾尔自治区喀什地区中级人民法院（2017）新31行终7号（2017年3月13日）

【裁判摘要】二审法院认为：根据《中华人民共和国税收征收管理法》第八十八条第一款：“纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。”《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第一百条：”税收征管法第八十八条规定的纳税争议，是指纳税人、扣缴义务人、纳税担保人对税务机关确定纳税主体、征税对象、征税范围、减税、免税及退税、适用税率、计税依据、纳税环节、纳税期限、纳税地点以及税款征收方式等具体行政行为有异议而发生的争议。”即，纳税人同税务机关发生上述争议时，应当先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，才可以依法向人民法院起诉。本案中，巴楚新联公司与巴楚县地税局就涉案房地产土地增值税的征税范围、减税、免税及退税以及计税依据产生争议，但其未提供复议机关对该争议作出的复议结果。因此，巴楚新联公司应当先提起行政复议，对行政复议决定不服后，才可以依法向人民法院起诉。