解读：无效行政行为是指“重大且明显违法”的行政行为——（１）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（２）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（３）行政行为的内容客观上不可能实施；（４）其他重大且明显违法的情形。

【理解与适用】第一,行政行为实施主体不具有行政主体资格。行政诉讼法第七十五条第一次在法律层面上规定了“行政主体资格”的法律概念。长期以来,行政主体是作为一个学术概念在使用。对于行政主体的范围存在较大的争议。传统上，一般认为，1989年行政诉讼法规定的“行政机关”和“法律、法规授权的组织”是适格的被告，也是适格的行政主体。《若干解释》第二十条第二款、第三款规定了“规章授权的组织”之后，“规章授权组织”也被视为适格被告和适格的行政主体。根据《若干解释》第二十条第一款的规定“行政主体”是指具有行使行政管理职能，能够以自己名义作出行政行为和独立承担法律后果的行政机关或者法律、法规、规章授权组织。对于行政机关而言，由于其成立需要依照有关法律和符合有关编制，一般具有行政主体资格。有的观点认为，甲行政机关行使了乙行政机关的职权,甲行政机关本来没有该项行政职权,此时,甲行政机关在本案中没有行政主体资格。我们认为,对于行政机关而言，是否具有行政主体资格，主要是看有关法律规定和是否符合编制。如果甲行政机关行使了乙行政机关的行政职权，属于“超越职权”的情形。例如，根据药品管理法的规定，对于销售假劣药的行为，属于药品监督管理机关的职权，工商机关行使该项职权的，属于超越职权，而不能认定该行政机关没有行政主体资格。在极个别的情况下，如果工商机关对相对人采取了限制人身自由的措施，相对人不能认为工商机关行使了公安机关的权力，工商机关没有相应行政主体资格。这种违法是如此的重大且明显,属于无效行为,但属于本条规定的“等”的情形。实施主体不具有行政主体资格，更多的是指法律、法规、规章授权组织的行为。对于授权组织而言,法律、法规、规章一般赋予其特定的职权，授权组织在授权范围内才具有行政主体资格。例如,行政机关的内设机构、派出机构或者其他组织，如果行使法律、法规、规章授权的职权，其具有行政主体资格;该组织如果超出该授权范围作出行政行为,该行政行为将被认定为无效。值得注意的是，行政诉讼法第七十五条和本条第(一)项规定的“实施主体”是指“作出主体”之意。大多数行政机关既是作出主体也是实施主体。但是，在特定情形下，作出主体与实施主体并不一致。例如，城乡规划法第六十八条规定,城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本条中，行政行为的作出主体是“城乡规划主管部门”，而实施主体则是“县级以上人民政府”“有关部门”等。第二,行政行为没有法律规范依据,是指行政主体作出行政行为时没有法律、法规、规章等规范性文件的依据。这里的“依据”与行政诉讼法规定的人民法院审理行政案件以“法律法规”为“依据”的含义存在差别。“行政行为没有依据”主要分为以下几种情况:(1)行政行为毫无依据。即行政机关在作出行政行为时,缺乏任何法律依据，包括缺乏各个层级的规范性文件。也就是说，行政行为在作出之时，已经达到恣意妄为的程度。(2)行政行为虽然有规范性文件的依据,但是该规范性文件与上位法直接、明显抵触，视为没有依据。不同的行政行为，对于法律依据的要求不同。例如，根据行政处罚法的规定，限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。如果法律之下的规范性文件设定限制人身自由的处罚，即便有该规范性文件，依此作出的该行政处罚也属于没有依据。根据行政处罚法第十一条第一款的规定，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销营业执照以外的行政处罚。如果地方性法规设定限制人身自由或者吊销营业执照的处罚，直接违反了行政处询法的规定或者没有上位法依据。以该地方性法规为依据作出的行政行为属于无效的行政行为。需要说明的是，这种抵触必须是“直接”“明显”的抵触，任何一个理性的人都能判断。如果对于该行政行为的依据是否与上位法存在抵触并不“真接”“明显”或者存有争议，不宜认定为行政行为“没有依据”。第三,行政行为的内容客观上不可能实施。客观上不可能实施，主要是指行政机关的行为内容对任何人均属于不能实现。主要包括:(1)客体不能。例如行政机关命令拆除一处已经不复存在的违章建筑。(2)时限不能。例如行政机关要求长期居住的公民在二个小时之内搬离违章建筑物。(3)成本不能。例如行政机关课以公民的义务虽然在科技技术上属于可能，但导致公民巨额的金钱支付。(4)自身不能。行政机关针对公民作出的行政行为虽然对绝大多数人并非客观上无法实现，但是对特定个体，由于身体状况、年龄等原因无法履行义务。(5)其他不能。一般情况下,无效行政行为是指课以义务类行政行为。在特殊情况下，形成类或者确认类行政行为也存在无效的情形。例如,确认已经不复存在的建筑物为违法建筑、确认已经坍塌的古代建筑物为文物、注销从未存在过的许可证照等。——最高人民法院行政审判庭编著:《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》(上),人民法院出版社 2018 年版,第 456-458 页。

法条链接：

《行政诉讼法》

　　第七十五条【确认无效判决】行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。

　　第七十六条【确认违法、无效判决的补充规定】人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。

最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释

　　第二十条  行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。

　　法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。

　　没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。

　　第九十四条　公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。

　　公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。

　　第九十五条　人民法院经审理认为被诉行政行为违法或者无效，可能给原告造成损失，经释明，原告请求一并解决行政赔偿争议的，人民法院可以就赔偿事项进行调解；调解不成的，应当一并判决。人民法院也可以告知其就赔偿事项另行提起诉讼。

　　第九十九条　有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：

　　（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；

　　（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；

　　（三）行政行为的内容客观上不可能实施；

　　（四）其他重大且明显违法的情形。

废止法条：

最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释

　　第二十条【内设、派出机构所作行政行为的被告】行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。

　　行政机关的内设机构或者派出机构在没有法律、法规或者规章授权的情况下，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。

　　法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。