【裁判摘要】只有当劳动关系“无法确认”时方可告知当事人可以申请仲裁——国务院《工伤保险条例》第二十条第三款规定：“作出工伤认定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止”。人力资源社会保障部《关于执行若干问题的意见》第五条进一步明确规定：“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。在此期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请工伤认定的当事人。劳动关系依法确认后，当事人应将有关法律文书送交受理工伤认定申请的社会保险行政部门，该部门自收到生效法律文书之日起恢复工伤认定程序”。据此，社会保险行政部门在工伤认定中，可以依法中止工伤程序，但必须符合前述法律规定的条件，即“需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据”，具体而言，当劳动关系存在争议时，还必须满足“无法确认”这一条件，而且，是在当事人选择了仲裁的情况下，在仲裁期间方可中止。国务院《工伤保险条例》第十九条第一款和人力资源和社会保障部《工伤认定办法》第九条、第十一条、第十二条规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，有权对事故伤害进行调查核实，也有权对申请人提供的证据进行调查核实。最高人民法院行政审判庭（2009）行他字第12号《关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》明确：“劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。”按照上述规定，劳动行政部门在工伤认定程序中，发现劳动关系存在争议的，有权进行调查核实，也有权作出认定。这一方面是劳动行政部门的行政职权，同时也是其法定职责。既然为其法定职责，则应当依法履行。本案中，被上诉人陈××在申请工伤认定时，提交了证人证言、《劳务分包合同》等证据材料以证明其劳动关系；而对陈××不是工伤负有举证责任的一审第三人富安建筑劳务公司，在收到上诉人綦江区人社局依法送达的《工伤认定限期举证通知书》后，仅向綦江区人社局提交了《回函》，陈述其与陈××不存在劳动关系，并未提交相关证据。上诉人綦江区人社局如认为劳动关系存在争议，应当对陈××提交的证据进行调查核实，对其劳动关系争议作出认定。只有当劳动关系无法确认时，方可告知被上诉人陈××可以申请仲裁。

（续）但上诉人綦江区人社局在本案中举示的证据，并不能证明其进行了相关调查核实，更不能证明争议的劳动关系无法确认。在此情况下，上诉人綦江区人社局告知被上诉人陈泽六申请劳动争议仲裁，并不符合前述法律规定。　　再者，根据人力资源社会保障部《关于执行若干问题的意见》第五条的规定，社会保险行政部门告知申请仲裁后，当事人“可以”申请仲裁而非“应当”申请仲裁，当事人对此有选择的权利。且根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条的规定，在挂靠、转包等特殊情形下，工伤认定不以是否存在真实劳动关系为前提。因此，本案中，在被上诉人陈××已经向綦江区人社局明确表示拒绝申请劳动关系仲裁的情况下，上诉人綦江区人社局应当依法履行调查核实和认定的职责，其中止工伤认定程序，实质是拖延履行对被上诉人陈××进行工伤认定的法定职责，这将导致被上诉人陈××的工伤认定程序无法进行下去，对陈××的权利义务产生了实质影响。因此，虽然一般情况下，行政机关中止行政程序的行为只是一个过程性行为，不属于行政诉讼受案范围，但当行政机关的中止行为实为拖延履职或者拒绝履职时，则对当事人的权利义务产生了实际影响，成为可诉的行政行为。一审法院对上诉人作出的中止行为进行实体审理并作出撤销该中止通知书并责令限期作出行政行为的判决，并无不当。