最高人民法院副院长江必新在全国法院行政审判工作会议上的总结讲话

（2003年2月15日）

同志们：

　　全国法院行政审判工作会议就要结束了。经过全体与会同志的共同努力，会议达到了预期目的，取得了圆满成功。现在，我就如何贯彻落实这次会议的精神，努力完成这次会议提出的各项任务，讲几点具体意见。

　　这次全国法院行政审判工作会议是最高人民法院今年召开的第一个审判专业会议。会议以党的十六大精神为指导，高举邓小平理论伟大旗帜，全面贯彻“三个代表”重要思想，实事求是地回顾、总结了五年来行政审判工作的成绩和经验，客观地分析了当前行政审判工作面临的新形势，认真研究部署了当前和今后一个时期的行政审判工作。大家纷纷表示，这次会议开得很及时，也很重要，回去后一定把会议精神贯彻落实好。

　　与会同志在讨论中对李国光副院长的工作报告给予了高度的评价。一致认为，李副院长的报告从贯彻党的十六大精神和“三个代表”重要思想的高度总揽全国法院行政审判工作的全局，通篇贯彻和体现了解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线，洋溢着求实创新的精神，主题鲜明，框架清晰，内容丰富，寓意深远。这个报告对工作成绩的总结和估价客观、全面；对工作经验的归纳科学、系统；对存在问题的分析准确到位；对新形势的认识高屋建瓴；对工作任务的部署具有很强的针对性、指导性和可操作性。大家还认为，这次会议内容丰富，讨论充分，通过交流，学到了经验，找到了差距，取长补短，收获很大。归纳起来，主要有以下几点：

　　一是指导思想更加清晰。大家一致认为，党的十六大描绘了新世纪新阶段的宏伟蓝图，吹响了全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业新局面的号角。在新的历史条件下，行政审判必须牢固树立大局意识，坚持为发展先进生产力服务，为弘扬社会主义先进文化服务，为最广大人民群众利益服务，紧紧围绕“公正与效率”法院工作主题，抓好充分保护诉权、提高办案质量和效率、深化行政审判方式改革、加强行政法官队伍职业化建设和大力改善司法环境等各项工作，为全面建设小康社会，加快社会主义现代化建设，提供有力的司法保障。

　　二是工作方向更加明确。李副院长在工作报告中指出：全面建设小康社会要求行政审判履行新职能；推进政治文明建设和政治体制改革使行政审判面临新机遇；加入世贸组织要求人民法院承担司法审查新职责；经济建设发展要求行政审判调节经济行政关系要有新力度；实现全社会公平和正义的目标要求行政法官队伍职业化建设要达到新水准。大家深为这种新形势所感召，一致认为，在新的形势下，行政审判的发展舞台更加广阔，发展前景更加光明，只要我们牢牢把握正确的政治方向，始终保持饱满的政治热情，脚踏实地地开拓创新，就一定能够不负历史和时代赋予行政审判的庄严使命，在依法治国、建设社会主义法治国家进程中发挥独树一帜的职能作用。

　　三是工作信心更加坚定。李副院长的工作报告以概括的语言和直观的数字，展示了五年来人民法院行政审判工作取得的成绩，浓缩了人民法院行政审判工作继往开来、与时俱进、开拓创新的发展历程，使大家真切地感受到行政审判事业取得的巨大进步。大家在讨论中深深感到，这些成就是在各级党委的正确领导、人大的依法监督和政府的大力支持下取得的，凝结了全国法院和广大行政审判人员的心血汗水。回顾过去，大家深有感触地认为，行政审判走过的道路是不平凡的，成绩来之不易，经验更弥足珍贵。只要我们正确评价工作成绩，倍加珍惜正在逐步改善的司法环境，就能够从容应对前进道路上的各种挑战和风险，继续使行政审判事业阔步迈进，勇往直前。

　　四是精神状态更加振奋。大家一致认为，李副院长的工作报告对行政审判工作五年来取得的成绩和经验的总结归纳，鼓舞了我们的斗志，增强了我们的信心；对当前行政审判工作面临的新形势和新任务的精辟分析，使我们进一步找准了行政审判在全面建设小康社会伟大事业中的历史方位，明确了新时期开展行政审判工作的各种机遇和挑战，增强了我们搞好行政审判工作的责任感和使命感。同时，大家也清醒地认识到，行政审判还面临诸多困难和问题，必须以发展的思路、开拓的精神和创新的措施去解决。大家决心始终以良好的精神状态，以蓬勃的朝气、昂扬的锐气和浩然的正气，不断克服前进道路上的一切困难和障碍，紧紧抓住难得的战略机遇期，努力开创行政审判工作新局面。

　　今年是贯彻落实党的十六大精神的第一年，各级法院应当以这次会议为起点，使行政审判工作有一个新面貌。为落实好第十八次全国法院工作会议精神和李副院长在工作报告中提出的各项工作任务和要求，结合会议期间同志们讨论的情况和提出的建议，我就需要着重抓好的几项工作，再强调以下几点：

　　（一）抓认识的提高

　　李副院长的报告从贯彻“三个代表”的要求，从建设社会主义政治文明的需要，从人民法院的宪法地位等高度，深刻阐述了行政审判工作的重要性。认识是行动的先导，认识的广度和深度直接关系到工作的强度和力度。抓认识的提高，必须在广度和深度上狠下工夫；必须与时俱进，具有新的时代精神；必须重视从认识到实践的飞跃。

　　第一，必须进一步深化对行政审判工作意义的认识。行政诉讼制度的发展程度，直接反映了一个国家法治状态的形成进度、政治文明的建设速度以及公民权利的保障程度。从一定意义上说，行政诉讼是宪政的试金石，是法治的检测器，是民主政治的晴雨表，是公民权利的守护神，是社会稳定的减压阀。行政审判是我国社会主义生产力发展的直接推动力量，是先进文化的重要结晶，是保护人民群众根本利益的有效的监督制约机制。行政审判既是依法行政、从严治政的必要手段，也是我国社会主义政治文明建设的必由之路，更是推动依法治国和实现社会主义法治国家的必然选择。在全面建设小康社会中，行政审判通过化解行政争议，对于促进经济发展和社会进步、推动改革深化和巩固改革成果、维护社会稳定和国家的长治久安，具有不可替代的、特殊的职能作用。

　　第二，必须客观、全面地认识和评价行政审判已经取得的成就。新中国的行政诉讼制度萌芽于上个世纪80年代初期，但真正起步是80年代中期，主要是行政诉讼法施行以后，到现在不到二十年。在行政诉讼法施行至今的十余年内，我们受理了80多万件行政诉讼案件，受理并审查执行了200多万件非诉行政审查执行案件，原告的胜诉率始终保持在32％-55％之间。其间，我国行政诉讼制度不断完善，通过实践探索和司法解释，我们创造了不少保护当事人合法权益的优良制度，在许多方面甚至已经超过法治发达国家的保护水平；行政审判在国家政治、经济和社会生活，以及维护社会稳定、保障国家长治久安中的作用日益显现，行政审判的“知名度”日益提高；各级法院在改善行政审判司法环境方面做出了不懈的努力，行政审判的整体司法环境已经大大改观；行政审判队伍不断壮大，素质不断提高，已经培养和造就了两代行政审判法官，一支政治强、业务精、作风硬的职业化行政审判队伍正在形成。总之，我们用不到二十年的时间，走完了西方一些法治发达国家上百年甚至几百年走过的历程。

　　第三，必须充分认识和正确对待行政审判面临的困难和挑战。当前，我国行政审判面临着诸多方面挑战，传统的“官贵民贱”、“民不告官”、“官官相护”等传统观念在一些地方还根深蒂固；一些部门和领导非法干涉人民法院的行政审判工作，制定妨碍受理和审判行政案件的“土政策”的情况还屡有发生；随着经济全球化浪潮的加快和我国加入世贸组织，与国际贸易有关的司法审查案件不断增多，行政审判具有更强的外向性，审判质量要受到国际标准的检验和评价；随着司法理念的不断更新，司法体制改革的不断深入，人民群众和行政诉讼当事人对行政审判公正和效率的要求日益提高；全面建设小康社会、建设社会主义政治文明和依法治国宏伟目标的确立，对行政审判提出了更高的要求。这些都说明，行政审判面临的挑战还是非常严峻的。但是，我们务必要看到，行政审判工作的开展是一场深刻的革命，没有曲折和挫折反而是不正常的。任何一个国家的行政诉讼都曾经遭遇过挫折，有的比我们遭遇的挫折还要多、还要严重。困难和挑战并不可怕，关键在于应当如何应对和克服。困难和挫折只能增强我们搞好行政审判工作的勇气，锤炼我们的意志，只要我们有坚忍不拔的毅力和大无畏的英雄气概，方法得当，措施得力，一步一个脚印，就一定能够战胜前进道路上的任何困难和挫折，迎来行政审判的一个又一个春天，创造前人没有创造过的业绩！

　　第四，必须准确把握行政审判面临的机遇。历史经验告诉我们，社会越是进步，法治越是昌明，行政审判的地位就越重要。我国行政审判发展的历程也是如此。党的十六大提出全面建设小康社会的宏伟目标，为行政审判提供了广阔的发展空间；经济全球化和我国加入世贸组织，为行政审判提供了加速发展的契机；建设社会主义政治文明的要求，为行政审判工作的发展奠定了坚实的政治基础；依法治国方略的贯彻、依法执政要求的提出，将为行政审判提供前所未有的制度环境；司法体制改革的推进，将为人民法院独立行使司法审查权，提供有力的体制保障。因此，虽然行政审判的机遇与挑战并存，但机遇显然大于挑战。新形势和新任务使行政审判处于历史上前所未有的发展机遇期。为此，我们必须迅速行动起来，响应时代的召唤，肩负起历史使命，把握行政审判的命运，抓住机遇，乘势而上，切不可因为我们自身的颓废懈怠而坐失良机。

　　提高认识，统一思想，各级法院领导班子和第一把手是关键。领导班子和第一把手对行政审判工作的重视程度又与主管院长和行政审判庭庭长的工作积极性、工作方式、工作实绩相辅相成。提高认识的目的在于实现从认识到实践的飞跃，否则，就会“说起来非常重要，做起来无关紧要，遇到矛盾还是个人利益重要”。各级法院的领导要当行政审判的真正的促进派，不能当行政审判的“口头重要派”。实现从认识到实践的飞跃，必须进行自我革命，超越个人利益和小团体利益的狭隘眼界；必须让小道理服从大道理，让眼前利益服从国家和人民的长远根本利益；必须让个人的小算盘服从国家民主政治的根本大计。只有这样，我们才有望拥抱行政审判的光辉灿烂的明天，才能给时代和后人一个无愧的交代。

　　（二）抓诉权保护

　　李副院长在报告中严肃指出了当前有案不收、诉权保护不力的严重问题，从实现社会公平与正义的高度阐述了加强诉权保护的重要意义，并就行政案件受理中的几个突出问题提出了指导性意见。

　　当前诉权保护问题确实应当引起应有的关注。行政诉讼法施行以来，行政案件收案数量基本上一直处于上升态势，2001年全国法院受理一审行政案件高达100 921件，但2002年降幅很大，仅受理一审行政案件80 728件，下降了25％。据调查，一些地方有案不收、对诉权保护不力，是去年行政案件大幅下降的重要原因之一。而且，2002年原告撤诉的行政案件为26 052件，其中因被告改变具体行政行为撤诉的为6131件，仅占所有撤诉案件的23．5％。有19 921件行政案件，即76．5％的案件，是由于其他各种原因以原告申请撤诉结案的，其中有相当多的撤诉与诉权保护不力相关。这些数据足以说明当前行政诉讼中诉权保护问题的严重程度。

　　从思想上高度重视诉权的保护，是抓好诉权保护工作的前提。首先，要从贯彻党的十六大精神的高度充分认识诉权保护的重要性。党的十六大报告指出，“要完善诉讼程序，保障公民和法人的合法权益”。从完善诉讼程序的角度强调保障公民和法人的合法权益，这在党的代表大会报告中还是第一次提出，而保护诉权显然是通过诉讼程序保护当事人合法权益的首要环节。依法保护行政诉讼当事人的诉权，就是在行政审判工作中对党的十六大报告要求的具体落实。“无救济即无权利”，当事人的起诉权是保障公民和法人的实体权益的前提。不管在哪一个国家，如果公民的诉权得不到保障，就很难说是一个民主国家、法治国家或政治文明的国家。因此，保护诉权意义重大。其次，要从维护社会稳定的角度充分认识保护诉权的紧迫性。随着改革的继续深入和利益关系的不断调整，各种矛盾，尤其是“官”民矛盾不可避免地增多，迫切需要行政诉讼这种机制加以协调和解决。行政诉讼是化解“官”民矛盾的一种重要的法律途径，搞好诉权保护只能有利于行政纠纷的解决，有利于维护社会稳定。在许多情况下，正是由于行政诉讼渠道不畅通，当事人的合法权益得不到有效救济，才导致上访增多，甚至出现其他过激行为，影响社会稳定。因此，那种将人民法院依法受理行政案件同维护稳定对立起来的观点是错误的，必须加以纠正。再次，我们要从行政审判的全局认识诉权保护的必要性。诉权保护是搞好行政审判的基本环节，是畅通行政案件“入口”的门径。诉权保护不力，必然导致案件不多，行政审判的职能作用无从发挥，行政审判庭的地位就无从提高，行政审判的队伍也就无法稳定。

　　各级法院务必采取切实可行的措施，有效遏制因诉权保护不力而引起的行政案件不正常下降的势头，下大力气解决诉权保护问题。一要采取各种有效形式，大力宣传行政诉讼法，使人民群众知道告。这次会议上，山东、河南平顶山等法院介绍了宣传行政诉讼法的做法和经验，这些经验很有借鉴价值。希望各级法院采取切实有效的措施和不拘一格的形式，大张旗鼓地宣传行政诉讼法。应当注意，对行政诉讼法的宣传一定要注意方式、方法和角度，避免造成不必要的误解，要有利于维护大局的稳定，避免产生负面效应。二要提高行政审判的公信力，千方百计地降低诉讼成本，使人民群众愿意告。当前，当事人不愿意打行政官司有很多原因，其中最重要的原因有，一些裁判缺乏公信力，维持了不该维持的行政行为，给人民群众形成了“官官相护”的印象，使当事人对行政诉讼丧失信心；诉讼成本过高，特别是遭受打击报复等隐性成本过高，使一些当事人视行政诉讼为畏途。各级法院必须以公正执法的实际行动，通过程序公正和实体公正，维护行政审判的公信力，提高行政审判的效率，千方百计地降低当事人的诉讼成本，增强人民群众通过行政诉讼解决行政争议、保护合法权益的信心。三要进一步加强制度保障，使人民群众容易告。要准确把握行政诉讼的受理条件，对起诉条件的掌握不能过于苛刻；要协调好行政审判庭与立案庭的工作关系，在坚持立审分立原则的同时，注意工作上的协调配合，继续完善行政案件的立审分立制度，避免因立案人员不熟悉业务违法剥夺当事人诉权；不能死抠法律条文，要善于把握法律规定的精神实质，在案件的受理上要充分考虑各种特殊情况，最大限度地保护当事人诉权；要积极受理各种新类型案件，尤其是行政不作为案件、行政确认案件、行政合同案件等，对新类型案件拿不准的，应当在法定期间先予以立案，确实不属于受案范围的，经研究后依法予以驳回，但对比较敏感的案件，特别是具有高度政治性、政策性且法院无法或者难于对具体行政行为作出合法性判断的案件，要经过慎重研究作出是否受案的决定，必要时可以请示上级法院；要正确掌握裁定不予受理、驳回起诉与判决驳回诉讼请求的具体界限，对于裁定不予受理、驳回起诉的，要在法律文书中说出令人信服的理由，不能简单地驳回了事，也不能为将来的审判工作留下障碍；要积极探讨受理公益诉讼的可能性，研究公益诉讼案件的受理条件和裁判方式；要扩大异地管辖的范围，依法扩大原告选择管辖法院的权利，加大指定管辖的力度，不得随意下放行政案件的管辖权。四要采取强有力的法律保护手段，使人民群众敢于告。要严禁当庭抓走当事人、以威胁为目的携带警械出庭等藐视法庭、妨碍诉讼秩序事件的发生；要依法追究因行政诉讼而报复打击行政相对人的单位和个人的法律责任；要采取切实有效的措施，解决被告行政机关利用行使持续性行政管理职能，特别是行使行政授益权和制裁权之便，使行政相对人的行政诉讼“赢一阵子，输一辈子”的问题。

　　凡去年行政案件下降的省、市和自治区高级法院均须就下降的情况和原因作认真深入的专题检查和调研，特别是要对法院内外存在的非法限制、妨碍行政案件受理和审判的各种“土政策”，进行一次全面清查，提出解决问题的对策。发现应立案而不立案的案件，应当及时予以纠正。六月底以前，向最高人民法院写出书面报告。

　　（三）抓审判质量和效率

　　“公正与效率”是肖扬院长提出的人民法院工作的世纪主题，质量和效率则是行政审判工作的生命线。当前审理行政案件的质量还不太理想，行政案件的上诉率高、改判率高和申诉率高的“三高”现象比较突出。2002年，一审行政案件上诉率为32．6％；二审案件改判率为10．21％；行政案件申诉率也比较高，少数省市的申诉率长期居高不下，再审案件的改判率为20．03％。行政案件的质量高低直接关系到行政诉讼当事人合法权益的保障程度，关系到社会稳定的大局，关系到行政审判职能作用的正确发挥，关系到人民法院的司法权威和公信力，甚至关系到行政审判的命运和前途，应当引起各级法院的高度重视。

　　提高行政审判质量关键在于解决“官官相护”的问题，切实保护当事人的合法权益。肖扬院长曾经强调，要把保护公民、法人或其他组织的合法权益放在第一位。我们必须认真落实。当前，要从以下几个方面入手：

　　一要坚决杜绝“关系案”、“人情案”和“权力案”。要采取有效措施排除对审理行政案件的各种干扰；要实行严禁审案法官与当事人和诉讼代理人单方接触的制度，保证审判的中立；要严格执行法律规定，保证行政诉讼程序的公开、公平、公正和合法。

　　二要正确认定事实。要正确处理客观事实与法律事实的关系，人民法院据以裁判的案件事实是法律事实，但法律事实又以客观事实为基础。我们既不能将法律事实等同于客观事实，又不能错误地割裂法律事实与客观事实之间的必然联系。法定程序和证据规则是最大限度地确保法律事实与客观事实相一致的制度设计，只有对其进行妥善把握和正确运用，才能保障正确地认定案件事实。在运用证据规则时，要把握好其精神实质，妥善处理司法解释各项规定之间的逻辑联系，切实做到灵活运用，不能简单机械，死板僵化，也不能断章取义。

　　三要准确适用法律。要树立实体法和程序法并重的观念，既防止重程序而轻实体，也防止轻程序而重实体。既要严守并完善人民法院的审判程序，又要通过合法性审查监督行政机关严格遵守行政程序。要通过合法性审查，加强对行政机关适用实体法的监督，维护实体法适用的统一性，并增强人民法院在应用实体法上的影响力。由于我国立法的层级较多，法律体系较为复杂，不同层级的法律规范之间有时会发生冲突，在行政审判中经常遇到难以判断法律文件能否作为裁判依据的问题，需要我们认真学习研究好法律适用规则，按照立法法及其他有关法律正确选择可以适用的法律，对法律规范的冲突问题要依照法定程序提请有权机关进行解释或确认。法律适用不是对法律条文的简单演绎，行政法官必须具有厚实的法理功底、娴熟的解释技巧和丰富的操作经验。法律解释是法律适用的重要环节，对法律解释方法不能运用自如，就无法恰如其分地适用好法律规定。要根据法律规定的具体情况，妥善运用文义解释、体系解释、法意解释、目的解释等法律解释方法，以准确实现立法的意图和法律规范的目的。在对法律进行应用解释时，原则上采取文义解释方法，但因立法意图或者规范目的另有要求时，可以采取其他解释方法。对于不确定的法律概念，应当根据其规范目的和功能，进行正确的价值选择和利益衡量，使其在个案中的含义具体化，并确保同类案件在法律适用上的统一性。要增强法律适用的能动性，通过探求特定法律的规范目的，依法弥补法律规定的缺陷，并使法律规定跟上时代的发展变化。

　　四要认真处理好法律效果和社会效果的关系。法律效果侧重于从法律适用技术角度对法律的应用，尤其是偏重于法律条文文义的落实，而社会效果注重于实现规范的目的和功能，特别是达到其根本的或者长远的目的和功能，以社会效益最大化为追求目标。在行政审判中，实现法律效果与社会效果的统一尤为重要，而兼顾两种效果实际上就是做到了形式法治与实质法治的有机统一，二者相辅相成、不能偏废。处理好法律效果与社会效果的关系，要求审理行政案件必须从大局出发，注意裁判的正确导向；要对各种不同的处理形式进行利弊权衡和利益衡量，力求把负面效应减少到最低程度。

　　五要建立切实有效的内部监督制约机制。院长、庭长不能当“甩手掌柜”，要在法律规定的范围内履行好审判质量的管理职能；要尽快建立科学有效的申诉案件审查机制，探索处理申诉案件的新机制；最高人民法院和上级人民法院要加大案件质量的评查和检查力度，使评查和检查工作制度化和经常化，成为一种有效的监督形式。

　　迟到的公正不是公正，至少是大打折扣的公正或者是没有效益和价值的公正。借用列宁的话说，旷日持久的审判将会使貌似公正的审判变成一场骗局。这绝不是危言耸听。与其他案件相比，当前行政诉讼案件的数量不多，在法院受理的案件总数中约占5％，但比较而言结案率却较低，有的地方的结案率不到85％。某高院2002年共审结62件二审案件，申请最高人民法院延长审限的达37件，延审率高达59．6％。造成行政审判效率不高的原因是多方面的，其中有客观原因，但从根本上讲还是主观原因。我们通常说，行政诉讼是一种救济制度，主要目的是救行政相对人于“水火”。如果我们总在人亡之后才将人捞上来，这种救济还有什么价值？我们一定要以救人于水火的精神状态，高度重视行政审判的效率问题。提高行政审判效率，要注意以下几个方面的问题：一是要排除干扰，确保案件审理活动正常进行。在久拖不决的案件中，有相当一部分是因受到非法干扰而不让审、不让判，案件被压了下来。在此必须重申，任何人都无权非法压案。遇到干扰，要及时争取各方面的支持，妥善加以解决。二是要正确处理好程序的正当性与快捷性的关系，进一步优化诉讼程序。要从效率的角度对诉讼程序中的每个环节重新进行检索，用正当程序的观念对程序进行精简，依法对诉讼期间进行压缩。三是要建立有效的激励机制和约束机制，增强行政审判人员的责任感。要采取制度化的措施，奖励先进，“鞭打慢牛”。最高人民法院行政审判庭将定期就有关行政审判效率的各项指标，对各高院进行排位通报，每次通报排名的后三位要向最高人民法院写出书面报告。

　　非诉行政行为的审查执行，是行政审判工作的一个重要方面，是现阶段改善执法环境的一项重要举措，也是保护行政相对人合法权益的一道重要防线。各级法院要严格依法办事，依法履行对申请人民法院强制执行的具体行政行为的合法性审查职责。具体地说，要做到五个坚决防止：一要坚决防止重执行、轻审判的急功近利的做法；二要坚决防止不作合法性审查就交付执行的放弃司法审查权的做法；三要坚决防止只作形式审查、不作实体审查的不负责任的工作态度，杜绝有重大明显违法的行政行为进入执行程序；四要坚决防止在执行中违法使用枪支、警械，出现非正常伤亡事件；五要坚决防止在执行中违法违纪和可能出现的腐败问题，对此要警钟长鸣，慎勿在这种问题上栽跟头。

　　（四）抓制度创新

　　制度创新是行政审判事业兴旺发达的不竭动力，是行政审判工作永葆生机活力的源泉，直接关系到行政审判是否能够做到与时俱进，是否能够跟上时代的潮流，是否能够为全面建设小康社会提供有效的司法保障。各级法院对此应当给予高度重视。李副院长在报告中提出，要推进行政审判制度创新，尽快建立和完善符合行政审判规律的审判制度，并提出了深化庭审方式改革、强化庭审功能、深入贯彻实施并完善证据规则、完善法律适用规则、深化裁判文书改革等五项具体任务。完成这些任务，还需要妥善处理好以下几个方面的关系：

　　一是正确处理大胆创新与依法办事的关系。没有创新精神，就没有创新的行动。实践没有止境，创新也没有止境。我们必须进一步更新司法观念，增强探索精神和创新勇气，拒绝平庸和碌碌无为，拒绝因循守旧和墨守成规，善于打破陈腐的理论教条和经验教条的束缚，从实际出发而不是简单地从理论的条条框框出发，不断适应实践的要求，以实践检验创新的成效，增强工作的创造性，开创行政审判事业新局面。行政诉讼法的许多规定都有很大的伸缩余地，具有广阔的制度创新和发展空间，行政审判制度创新可以充分利用这种制度资源。同时，在创新中必须依法办事，不能随便突破法律的强制性规定。

　　二是要妥善处理立足国情与借鉴国外经验的关系。搞好行政审判工作，既要立足于国情，善于总结和推广我国行政诉讼实践中形成的丰富经验，又要善于借鉴世界各国行政诉讼和司法审查的有益做法，以国外的有益经验和做法丰富我们自己的司法实践，促进制度创新。

　　三是要正确处理公正与效率、“便官”与“便民”的关系。既要维护行政审判的实体公正和程序公正，又要注意提高办案的效率。要在法律允许的范围内，降低司法救济的门槛，便利当事人诉讼。要注意多种价值的整合和平衡，注意改革的实际效果，要做到兼顾社会效果和法律效果的统一，防止顾此失彼。

　　四是要正确处理破除旧的司法观念和继承人民司法优良传统的关系。搞好行政审判，不仅要处理好破旧与立新的关系，还要处理好扬弃和继承的关系，在破除不合时宜的司法观念和实践做法的同时，要注意继承和发扬光大人民司法的优良传统。要彻底戒除官僚作风，防止不深人实际，不调查研究，拍脑袋搞创新；要继续走从群众中来、到群众中去的路线，防止形而上学、脱离群众；要从实际案例和司法实践中发现问题，研究问题，解决问题，防止闭门造车，主观臆断。

　　（五）抓司法环境改善

　　改善行政审判司法环境是行政审判工作的一项长期的艰巨任务。行政审判的司法环境不理想，是制约行政审判发展的一个重要因素。改善司法环境，也是推动行政审判发展的重要突破口。在这次会议上，大家交流了许多改善行政审判环境的经验和做法，特别是山东、上海、河南省平顶山等地法院介绍了务实有益的做法，很值得大家学习借鉴。这次会议以后，希望进一步加大改善行政审判司法环境的力度，力争在较短的时间内使行政审判的司法环境有一个较大的改善。

　　抓司法环境改善必须强化四种意识：一要强化自力更生、艰苦奋斗的意识。好的司法环境等不来，靠不来，伸手要不来，必须通过我们自己的努力去创造。一味怨天尤人，不仅于事无补，而且会使环境更加恶化。一些地方的司法环境差，与我们自身的工作方式、工作力度、工作态度有密切关系，我们首先应当从自身找一下司法环境不能改善的原因，认真考虑一下我们自身在改善司法环境上能有哪些作为，充分发挥自身的作用。二要强化优先改善内部环境的意识。外因是通过内因起作用的。外部干扰屡屡得逞，与我们自身的“软骨病”不无关系。在有的地方，甚至可以说是内部环境不好导致了外部环境的恶化。外部环境的改善涉及体制因素，困难要大一些，而内部环境的改善，主动权在我们自己手中。经验表明，内部司法环境改善好了，可以大大促进外部司法环境的改善。因此，要改善司法环境，首先必须改善内部环境。三要强化长期作战的意识。我们不能寄希望行政审判执法环境会在一朝一夕完全改善，而必须坚持不懈、持之以恒。四要树立从小事做起的意识，不能好大喜功，不切实际。要从点点滴滴做起，聚沙成塔，以量变求质变。

　　会后，各级法院必须积极采取措施，在近期内抓好七项工作：一是争取当地党委或者人大发一个加强行政审判工作的文件或决议；二是抓紧与当地党校和行政学院沟通联络，争取每半年在当地党校和行政学院讲一次行政诉讼法、行政法课；三是由主管院长带队并邀请党委政法委、人大内司委、政府法制部门有关同志参加，进行一次大检查，坚决取消一些地方制定的违反行政诉讼法的“土政策”；四是在当地报纸或者电台开辟一个宣传行政诉讼法的专栏，中级以上法院要有专人负责宣传工作；五是坚持每年向当地党委、人大汇报一次行政审判工作；六是树立一批支持行政审判工作的典型单位和个人，对一贯支持行政审判的地方党委、人大、政府要给予大力宣传，这项工作主要由高、中级法院负责，最高人民法院准备在适当的时候召开一次全国性的先进典型表彰会，希望各级法院认真做好准备，及时报送有关情况和材料；七是抓一两个干扰行政审判工作、妨碍行政诉讼或拒不执行法院判决或裁定的典型，在严肃处理后予以曝光。

　　对以上几件事，希望各高院抓紧落实，最高人民法院将在今年下半年进行抽查。

　　（六）抓队伍建设

　　党的十六大提出要建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的司法队伍。第十八次全国法院工作会议强调要进行法官职业化建设。加强行政审判队伍建设是推进法官职业化建设的一个重要组成部分。搞好行政审判队伍建设，必须从有利于行政审判发展的角度，解决好四个矛盾：一要解决机构设置和人员配备与案源不足之间的矛盾；二要解决人员轮岗流动与专业化之间的矛盾；三要解决岗位责任制与行政审判工作的特殊性之间的矛盾；四要解决审判人员的培训与审判工作之间的矛盾。希望各级法院采取积极有效的措施，创造性地切实解决好这些矛盾。

　　在行政法官职业化建设方面，要特别注意三种素质的培养：一是加强政治素质的培养。行政法官必须具有高度的政治敏感性，并善于运用政治智慧妥善解决各种尖锐复杂矛盾。二是加强业务素质的培养。行政法官必须精通法律和具有娴熟的法律适用技能，不仅要精通程序法和实体法，熟悉各种新颁布的法律、法规，还要掌握必要的行政管理知识和其他业务知识，具有较宽的知识面。三是加强公正廉洁素质的培养。行政法官必须具有刚正不阿、执法如山的品格，真正做到富贵不能淫，威武不能屈，贫贱不能移。

　　会后各级法院要采取有效措施，抓好三个落实：一是机构要落实。各级法院设立行政审判庭审理行政案件，这是行政诉讼法的明确规定，除了极个别法院因情况特殊无法分设各审判庭的以外，一律应当设立行政审判庭。案源不足的，可以视情况兼办其他一些与行政行为有关的民商事案件。二是人员要落实。行政审判人员原则上要按照“三、二、一”的标准进行配备，即高级法院三个合议庭，中级法院两个合议庭，基层法院一个合议庭。若有特殊原因无法配齐的，应当向上级法院说明理由。三是培训计划要落实。各高、中级法院要对所有行政审判人员就证据规则、世贸组织规则以及其他新的司法解释进行培训。对新上岗的行政审判人员，还应当就行政诉讼法、相关司法解释以及其他有关行政法的知识进行系统培训。

　　这次会议是我国行政审判发展历程中一次重要的大会，也是一次团结奋进、继往开来的大会，对于今后一个时期行政审判工作具有十分重要的意义。这次会议是最高人民法院党组决定召开的，李副院长的工作报告是经最高人民法院党组成员和其他院领导审阅通过的。因此，必须高度重视并切实做好李副院长的工作报告和这次会议精神的传达贯彻落实工作。

　　第一，各高级法院要抓紧召开党组会，传达学习李国光副院长的讲话内容和会议精神。按照会议对今后一个时期行政审判工作的部署和要求，结合本辖区实际情况，认真研究制定在本辖区三级法院落实这次会议精神的具体方案和措施。

　　第二，会议结束后，各高级法院要立即向省、自治区、直辖市党委或政法委、人大常委会汇报会议的主要精神和基本内容，汇报贯彻落实会议精神的主要思路和工作安排，及时取得党委、人大对行政审判工作的重视和支持。

　　第三，各高级法院要抓紧召开本辖区的行政审判工作会议，对今后的行政审判工作作出部署。贯彻落实会议精神，必须有具体的部署和务实有效的举措，要一级抓一级，层层抓落实。各高级法院要对所辖中级人民法院、基层人民法院贯彻落实这次会议精神的情况进行跟踪、指导和检查。会议精神贯彻落实得好不好，关键在于措施是否得力和是否讲究实效。各级法院在贯彻落实会议精神时务必防止走过场、敷衍了事和摆花架子。

　　第四，各高级法院最迟于5月底前向最高人民法院报告贯彻落实本次工作会议的情况。最高人民法院将采取适当的方式，检查会议精神的贯彻落实情况。

　　同志们，今天是元宵节，在这团圆喜庆的日子，我代表最高人民法院向出席这次会议的全体与会代表，向应邀出席会议的有关部门和新闻单位的同志，向全国法院行政审判人员及其家属，致以节日的问候和祝福。让我们在党的十六大精神指引下，团结奋进，开拓进取，把我国的行政审判事业推向前进，为全面建设小康社会提供强有力的司法保障！