▌裁判要旨

1、国有土地出让部门出让国有土地除交付土地外，还应交付国有建设用地使用权证。

2、未交付国有建设用地使用权证的，属于政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发延迟的情形，政府不得无偿收回土地使用权。

3、对以出让方式取得土地使用权进行房地产开发，市、县国土资源主管部门报经有批准权的人民政府批准后，有权对未动工开发满两年的国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。

▌案例索引

一审：福建省宁德市蕉城区人民法院（2015）蕉行初字第85号行政判决书

二审：福建省宁德市中级人民法院（2016）闽09行终76号行政判决书

再审审查：福建省高级人民法院（2017）闽行申140号行政裁定书

二审再审：福建省宁德市中级人民法院（2017）闽09行再2号行政判决书

▌当事人基本情况

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：霞浦县国土资源局

再审被申请人（一审原告、二审被上诉人）：某钢业公司

委托诉讼代理人：董帝銮，福建惠尔律师事务所律师

委托诉讼代理人：胡振鼎，福建惠尔律师事务所律师

一审被告、二审上诉人：霞浦县人民政府

▌基本案情

原告某钢业公司诉被告霞浦县国土资源局、霞浦县人民政府土地行政决定一案，某钢业公司一审诉讼请求：判决撤销被告霞浦县国土资源局作出霞国土资决字【****】第*号《收回国有建设用地使用权决定书》的行政行为，撤销被告霞浦县人民政府作出霞政行复决【****】*号《行政复议决定书》的行政行为。

一审法院（2015）蕉行初字第85号行政判决，认定行政机关作出行政行为应当证据确实充分。本案中，讼争宗地的土地使用权证没有依法送达使用权人即原告某钢业公司，属政府、政府有关部门未依约将土地交付使用权人，致使动工开发迟延的情形。因此，被告霞浦县国土资源局认定讼争宗地系闲置土地并作出收回建设用地使用权决定，主要证据不足，应予撤销。被告霞浦县人民政府经复议维持被诉行政行为，其复议决定亦应予撤销。判决：一、撤销被告霞浦县国土资源局作出霞国土资决字【****】第*号《收回国有建设用地使用权决定书》；二、撤销被告霞浦县人民政府作出霞政行复决【****】*号《行政复议决定书》。

一审判决后，被告霞浦县国土资源局、霞浦县人民政府提起上诉。二审查明的事实与一审基本相同。

▌二审争议焦点

霞浦县国土资源局是否具有收回国有建设用地使用权法定职权？

▌二审判决理由

二审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第三十七条规定，收回闲置土地的主体应为县级以上人民政府。而本案《收回国有建设用地使用权决定书》系县级人民政府下属的土地管理部门作出，违反法律规定，故上诉人霞浦县国土资源局作出被诉行政决定超越职权。 上诉人霞浦县人民政府的行政复议决定书，未对该问题予以审查，属适用法律错误，依法应予撤销，一审法院判决撤销，结果正确。

▌二审判决结果

二审法院判决驳回上诉，维持原判。

▌再审裁定

霞浦县国土资源局不服二审判决，向福建高院申请再审。福建高院作出（2017）闽行申140号行政裁定，指令宁德市中级人民法院再审。

▌再审争议焦点

霞浦县国土资源局对闲置土地的认定及作出收回闲置土地行政决定的法律依据是否充分？

▌再审判决理由

本院认为，对以出让方式取得土地使用权进行房地产开发，市、县国土资源主管部门报经有批准权的人民政府批准后，有权对未动工开发满两年的国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。霞浦县国土资源局依法享有作出《收回国有建设用地使用权决定书》的职权。行政机关作出行政行为应当证据确实充分。本案中，霞浦县人民政府、霞浦县国土资源局没有合法依据将讼争宗地核发的《国有建设用地使用权证》交予他人，属于属政府、政府有关部门未依约将土地交付使用权人，致使动工开发迟延的情形。霞浦县国土资源局作出的《闲置土地认定书》认定闲置土地满两年，依据不足，以此作出的《收回国有建设用地使用权决定书》应予撤销，霞浦县人民政府经复议维持被诉行政行为，其《行政复议决定书》亦应予撤销。原二审认定霞浦县国土资源局缺乏作出《收回国有建设用地使用权决定书》的法定职权不当，应予纠正。原一、二审判决结果正确，应予以维持。再审申请人再审理由依据不足，不予支持。

▌再审判决结果

维持本院（2016）闽09行终76号行政判决。

▌评析

1、国有土地出让部门出让国有土地除交付土地外，还应交付国有建设用地使用权证。国有土地出让部门作为案件的被告，对出让土地及其国有建设用地使用权证的交付义务是否完成，负有举证责任。一审霞浦县国土资源局仅举证国有建设用地使用权证交付给了原告所在的工业园区管委会，依法不能认定其将国有建设用地使用权证交付给了原告。

2、《中华人民共和国建筑法》第七条第一款规定，建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定申请领取施工许可证。国有建设用地使用权证系申请领取施工许可证必备条件。霞浦县国土资源局交付出让的土地后，未及时交付国有建设用地使用权证，导致土地受让人未能及时动工开发建设，霞浦县国土资源局认定讼争宗地系闲置土地并作出收回建设用地使用权决定，没有依据。

3、作出收回建设用地使用权决定由市、县级以上人民政府作出或由市、县级以上国土资源主管部门报经有批准权的人民政府批准后作出。

▌法条链接

《中华人民共和国土地管理法》

       第十一条  

       ……

       单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。

       第三十七条 

       ……

       在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。

《中华人民共和国房地产管理法》

        第二十六条　以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。……满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权;但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。