1.国家鼓励单位和个人开发土地的前提：

    A.按照土地利用总体规划;

    B.保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化.

    2.开发土地的对象：

    A.开发未利用的土地；

    B.适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。

    3.国家依法保护开发者的合法权益。

    一、开垦的条件：

    1.开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内进行；

    2.经依法批准后进行：

    A.一次性开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩６００公顷以下的：按照省、自治区、直辖市规定的权限，由县级以上地方人民政府批准；

    B.开发６００公顷以上的：报国务院批准。

    二、禁止开垦的条件：

    1.禁止毁坏森林、草原开垦耕地;

    2.禁止围湖造田和侵占江河滩地。

    3.禁止单位和个人在土地利用总体规划确定的禁止开垦区内从事土地开发活动。

    4.退耕还林、还牧、还湖：根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。

    三、开垦土地的使用权：

    1.可以确定给开发单位或者个人长期使用的条件：

    A.开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的；

    B.经县级以上人民政府依法批准。

    2.开发未确定土地使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产的：

    A.经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用;

    B.使用期限最长不得超过５０年。

    一、县、乡（镇）政府：

    1.应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。

    2.应当按照土地利用总体规划，组织农村集体经济组织制定土地整理方案，井组织实施。

    二、地方各级政府：

    1.应当采取措施，改造中、低产田，整治闲散地和废弃地。

    2.应当采取措施，按照土地利用总体规划推进土地整理。

    三、土地整理的收益：

    1.土地整理新增耕地面积的百分之六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标。

    2.土地整理所需费用:

    A.按照谁受益谁负担的原则;

    B.由农村集体经济组织和土地使用者共同承担。

    因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏：

    1.用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；

    2.没有条件复垦或者复垦不符合要求的：应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。

    3.复垦的土地应当优先用于农业。

《土地管理法》（2019修正）

　　第三十二条　省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少、质量不降低。耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地；耕地质量降低的，由国务院责令在规定期限内组织整治。新开垦和整治的耕地由国务院自然资源主管部门会同农业农村主管部门验收。

　　个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，易地开垦数量和质量相当的耕地。

　　第四十条　开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。

　　根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。

《土地管理法》（旧）

　　第三十一条  国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。

　　国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

　　省、自治区、直辖市人民政府应当制定开垦耕地计划，监督占用耕地的单位按照计划开垦耕地或者按照计划组织开垦耕地，并进行验收。

　　第三十二条  县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。

　　第三十三条  省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，进行易地开垦。

   【（八）将第三十三条改为第三十二条，修改为：“省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少、质量不降低。耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地；耕地质量降低的，由国务院责令在规定期限内组织整治。新开垦和整治的耕地由国务院自然资源主管部门会同农业农村主管部门验收。

　　“个别省、直辖市确因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地的数量不足以补偿所占用耕地的数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，易地开垦数量和质量相当的耕地。”】

　　第三十九条  开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。

　　根据土地利用总体规划，对破坏生态环境开垦、围垦的土地，有计划有步骤地退耕还林、还牧、还湖。

财政部、国土资源部、中国人民银行、银监会关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知

　  七、推动土地收储政府采购工作

　　地方国土资源主管部门应当积极探索政府购买土地征收、收购、收回涉及的拆迁安置补偿服务。土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。地方财政部门、国土资源主管部门应当会同辖区内土地储备机构制定项目管理办法，并向社会公布项目实施内容、承接主体或供应商条件、绩效评价标准、最终结果、取得成效等相关信息，严禁层层转包。项目承接主体或供应商应当严格履行合同义务，按合同约定数额获取报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩，也不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资。对于违反规定的行为，将按照《预算法》、《政府采购法》、《政府采购法实施条例》、《政府购买服务管理办法（暂行）》等规定进行处理。

·沈阳市于洪区于洪新城管理委员会诉沈阳顺丰房地产开发有限公司等土地整理合同纠纷案

【裁判摘要1】案涉合同为土地整理合同，不属于《中华人民共和国招标投标法》第三条规定的必须招投标的合同范围。即使未进行招投标活动，也未违反招标投标法的强制性规定，不能以此为由主张合同无效。

【裁判摘要2】根据《协议书》、《于洪新城浑河滩地拆迁工作协议》、《补充协议书（之一）》及沈阳市于洪区财政局于2007年9月11日向顺丰公司出具的信函，顺丰公司负担筹集资金完成案涉土地的整理拆迁等义务，顺丰公司的权利则为，如果案涉土地将来挂牌交易由顺丰公司取得，则顺丰公司仅支付土地出让金不再支付其他费用；如果案涉土地将来挂牌交易由其他主体取得，则顺丰公司有权取得实际拍卖成交价与土地出让金的差额部分。从上述协议的内容来看，于洪管委会与顺丰公司之间并非土地使用权转让合同。于洪管委会认为案涉协议以合法形式掩盖非法目的、损害国家利益从而无效的主张不能成立。

【解读】土地整理合同中关于开发商可分享未来土地拍卖成交价的约定合法有效——政府部门与企业签订土地整理合同，约定企业履行筹集资金完成土地整理拆迁等义务，如果土地将来挂牌交易时由该企业取得使用权，则该企业仅支付土地出让仅，不再支付其他费用；如果由其他主体取得，则该企业有权取得实际拍卖成交价与土地出让金的差额部分。该约定不属于以合法形式掩盖非法目的、损害国家利益的情形，应认定合法有效。

·江苏亿佳房地产开发有限公司诉淮安市清江浦城市资产经营有限公司、淮安市清江浦区人民政府合资、合作开发房地产合同纠纷再审案

——民营企业投资参与政府融资平台土地一级开发，约定以土地挂牌出让溢价收入分成的方式获取投资回报的，应为合法有效

【裁判观点】政府融资平台引入社会资金参与土地一级开发，约定根据土地开发上市后的交易价格确定投资方的利润分配比例，由投资方承担土地出让价格不能弥补投资成本的风险，应认定双方的法律关系为合伙关系。政府融资平台根据土地出让价格来确定投资方的收益，仅是确定收益的一种计算方法，政府全额收取了土地摘牌方交纳的土地出让金后，再根据财政预算依法向政府融资平台划转资金，由政府融资平台以自有资金向投资方支付收益，不应据此认为该约定构成变相挤占土地出让金而无效。政府融资平台应遵循诚实信用原则，根据合同约定履行付款义务。

·淮安市清江浦城市资产经营有限公司、江苏和润置业有限公司破产债权确认纠纷再审审查与审判监督民事裁定书

【裁判摘要】案涉《框架协议》是否有效的主要争点在于《框架协议》约定和润公司根据案涉地块挂牌竞价情况获得不特定的补偿和奖励条款是否损害了国家和社会公共利益。《框架协议》第八条约定如果案涉土地竞拍时被他人摘牌，资产公司同意将超出挂牌底价部分区财政净收益的80%奖励给和润公司，该条款中奖励金来源于区财政土地出让收益，而资产公司擅自将土地出让收益的80%奖励给和润公司，明显属于挤占挪用土地收益的行为，且结合《框架协议》第二条的约定，土地出让金将首先用于支付补偿安置款，因此，该奖励条款明显存在变相减免土地出让金的情形。此外，《框架协议》第八条还约定如果和润公司在案涉土地竞价时摘牌，资产公司同意将土地出让金用于拆迁补偿安置，如有结余，结余部分的80%奖励给和润公司，该条款明显是以土地出让金用于拆迁补偿安置后结余部分奖励给和润公司的名义，实际是返还和润公司土地出让金，实质上是“零地价”转让土地，明显与国家政策相违背。综上所述，虽然《框架协议》是资产公司与和润公司充分协商一致的结果，是双方真实的意思表示，但根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第二款第四项的规定，损害社会公共利益的合同无效，案涉《框架协议》明显损害了国家和社会公共利益，应当认定为无效，原审判决对此认定并无不当。

·四川千易投资有限公司诉郫县安德镇人民政府合同纠纷再审案

【裁判要旨】政府与他人以固定收益加分成模式进行土地一级开发所签订的投资协议合法有效。

【裁判摘要】原审判决认定本案双方签订的《土地整理协议》和《投资协议》是双方当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，双方并不存在恶意串通，损害国家、集体或第三人利益的情形，也不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的其他导致合同无效的情形，认为该两份协议合法有效，并无不当。从两份协议的性质分析，双方签订的《土地整理协议》和《投资协议》，性质应为投资协议。名义上是土地整理，实际上是千易公司与镇政府之间约定固定收益加分成模式的土地一级开发市场的投资模式。